6. Satzung zur Änderung der Gebührensatzung für die Inanspruchnahme des Rettungsdienstes der Bundesstadt Bonn

Stellungnahme der Verwaltung
öffentlich
241788-02 ST
Die OberbürgermeisterinDokumentenklasse C (vertraulich)
Federführung:
37 Feuerwehr und Rettungsdienst
Dezernat:
Dez. I
6. Satzung zur Änderung der Gebührensatzung für
die Inanspruchnahme des Rettungsdienstes der
Bundesstadt Bonn
Beratungsfolge
Rat 12.12.2024 Kenntnisnahme
Inhalt der ergänzenden Stellungnahme:
Sachstand
Die Verwaltung hat in ihrer Stellungnahme DS-Nr. 241788-01 ST von einem
kontroversen Austausch mit den Krankenkassen in Zusammenhang mit der
Änderung der Rettungsdienstgebührensatzung berichtet. Die Krankenkassen-
verbände und der Landesverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften
sind bei der Festsetzung der Benutzungsgebühren zu beteiligen. Strittig disku-
tiert wird in Bonn (wie in den anderen Kommunen in NRW) aktuell die Berück-
sichtigung der sogenannten „Fehleinsätze“ in der Gebührenkalkulation.
Regelungen zu Fehlfahrten in NRW und in anderen Bundesländern stehen im
Spannungsfeld zwischen Bundesrecht (§§ 60, 133 SGB V), Landesrecht (§§
12, 14 RettG NRW, 6 KAG NRW) sowie dem allgemeinen Gebührenrecht
(Prinzipien der Gebührenkalkulation). Wegen der näheren Einzelheiten wird auf
die Anlage verwiesen.
Das Rettungsgesetz NRW befindet sich derzeit in der Überarbeitung. Die kom-
munalen Spitzenverbände haben die landesweit neu aufgegriffene Diskussion
der Kostenträger zur Abrechnung von Fehleinsätzen auch in ihrer aktuellen
Stellungnahme zum Gesetzesentwurf aufgegriffen.
Streitstand
Umstritten ist, ob die Kosten für sog. Fehleinsätze in der Gebührenkalkulation
für die „Transport-Gebühren“ der Rettungsdienste Berücksichtigung finden dür-
fen. Die Kommunen in NRW haben bislang die Kosten der Fehleinsätze als
betriebswirtschaftlich ansatzfähige Kosten und in Einklang mit der landesrecht-
lichen Regelung des § 14 Abs. 5 Satz 2 RettG NRW in die Kalkulation mit ein-
bezogen.
Dieser langjährigen Praxis treten nun die Krankenkassen entgegen. Ihrer An-
sicht nach stünden die bundesrechtlichen Regelungen der §§ 60, 133 SGB V
einer kalkulatorischen Einbeziehung von Fehleinsätzen grundsätzlich entgegen,
so dass auch eine abweichende landesrechtliche Regelung nach dem Grund-
satz „Bundesrecht bricht Landesrecht“ gem. Art. 31 GG unwirksam sei, oderSeite 1 von 7
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zumindest im Lichte des Bundesrechts ausgelegt werden müsse. Des Weiteren
verstoße die bisherige Kalkulationspraxis auch gegen den allgemein anerkann-
ten gebührenrechtlichen Grundsatz der Leistungsproportionalität (Äquivalenz-
prinzip).
Die Stadt Bonn (wie auch die anderen Kommunen in NRW im Einklang mit der
Landesregierung) sehen die bisherige Praxis nach wie vor – also auch unter
Berücksichtigung der von den Krankenkassen vorgebrachten Argumente – als
rechtmäßig an. Aus kommunaler Sicht sind SGB V und RettG NRW aufgrund
des unterschiedlichen Regelungszwecks nebeneinander anwendbar, so dass
keine Kollisionslage im Sinne des Art. 31 GG gegeben ist. Ferner wird aus hie-
siger Sicht auch nicht das Prinzip der Leistungsproportionalität zwischen er-
brachter Leistung (Transport) und Gebühr durch die kalkulatorische Einbezie-
hung der „Fehlfahrten-Kosten“ verletzt. Zwar zahlt so mittelbar der tatsächlich
Transportierte (bzw. dessen Krankenversicherung) anteilig auch die Kosten von
anderen Patienten verursachten Fehleinsätzen mit, jedoch ist dies mit Blick auf
die finanzielle Gewährleistung der Funktionsfähigkeit eines umfassend zur Ver-
fügung stehenden Rettungsdienstes als kommunale Pflichtaufgabe zumutbar
und angemessen (erforderliche Vorhaltekosten).
Selbst wenn man der Argumentation der Krankenkassen folgen würde, wäre zu
beachten, dass das RettG NRW für die Stadt Bonn verbindliches Recht dar-
stellt, dem gefolgt werden muss. Eine Verwerfungskompetenz steht der Stadt
nicht zu.
Wegen der näheren rechtlichen Einzelheiten bezüglich der in Rede stehenden
Argumente wird auf die Anlage verwiesen.
Ergebnis
Zwar lässt sich nicht mit völliger Sicherheit ausschließen, dass ein angerufenes
Gericht der Argumentation der Krankenkassen folgt, jedoch erscheint dieses
Risiko nach derzeitigem Stand überschaubar. Die Verwaltung hält die vorgeleg-
te Gebührenkalkulation 2025 – auch unter Berücksichtigung der von den Kran-
kenkassen vorgebrachten Argumente – weiterhin für rechtskonform. Ein Einge-
hen auf die Forderungen der Krankenkassen kommt daher aus Sicht der Ver-
waltung nicht in Betracht.
Es ist zum jetzigen Zeitpunkt mit Blick auf den dargestellten Diskurs davon
auszugehen, dass die Kostenträger ihr Einvernehmen nicht erteilen werden.
Ein fehlendes Einvernehmen im Sinne des § 14 Abs. 2 Satz 2 RettG NRW hat
jedoch keine rechtlichen Auswirkungen auf den Erlass einer neuen Rettungs-
dienstgebührensatzung. Das abschließende Entscheidungsrecht kann dem
kommunalen Satzungsgeber weder eingeschränkt noch genommen werden
(Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 78 LVerf NRW - Satzungsautonomie). Dies bedeutet,
dass auch eine ohne Einvernehmen erlassene Satzung grundsätzlich wirksam
ist.
Anlage/n
1 Anlage zu ST241788-02 (öffentlich)Seite 2 von 7
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6. Satzung zur Änderung der Gebührensatzung für die Inanspruchnahme des Rettungs-
dienstes der Bundesstadt Bonn
– Anlage zur Stellungnahme mit weiteren rechtlichen Ausführungen
Sachstand
Die Verwaltung hat in ihrer Stellungnahme DS-Nr. 241788-01 ST von einem kontroversen
Austausch mit den Krankenkassen in Zusammenhang mit der Änderung der Rettungsdienst-
gebührensatzung berichtet. Die Krankenkassenverbände und der Landesverband der gewerb-
lichen Berufsgenossenschaften sind gemäß § 14 Abs. 2 RettG NRW bei der Festsetzung der
Benutzungsgebühren zu beteiligen. Strittig diskutiert wird in Bonn (wie die anderen Kommunen
in NRW) aktuell die Berücksichtigung der sogenannten „Fehleinsätze“ in der Gebührenkalku-
lation. Es handelt sich bei dieser Einsatzart um sehr unterschiedliche Konstellationen: So ist
beispielsweise kein Transport zum Krankenhaus erforderlich oder es wird kein Patient am Not-
fallort angetroffen. Für den Notarztdienst liegt ein Fehleinsatz vor, wenn eine Einsatzfahrt noch
während der Anfahrt abgebrochen wird oder sich am Einsatzort herausstellt, dass eine Be-
handlung – und sei es nur vor Ort – nicht notwendig ist. Nach Ansicht der Krankenkassen sind
die entsprechenden Kosten aus den umzulegenden Gebühren herauszurechnen.
Regelungen zu Fehlfahrten in NRW und in anderen Bundesländern stehen im Spannungsfeld
zwischen dem Leistungsrecht des SGB V, einer eigenen landesrechtlichen Regelung sowie
dem Gebührenrecht.
Grundlage für die Kostenabrechnung zwischen der Stadt Bonn und den Krankenkassen bildet
§ 133 SGB V. Für die Versorgung mit Krankentransportleistungen sieht § 133 Abs. 1 S. 1 SGB
V grundsätzlich vor, dass Verträge über die Vergütungen zwischen den Trägern des Rettungs-
dienstes (in NRW die Kommunen oder Kreise) und den Krankenkassen geschlossen werden,
jedoch nur soweit die Entgelte und Gebühren für Krankentransportleistungen nicht durch lan-
desrechtliche oder kommunale Bestimmungen geregelt werden. Ein in diesem Sinne vorran-
giges Landesrecht liegt in NRW mit dem Rettungsdienstgesetz NRW (§§ 12 und 14 RettG
NRW) und dem Kommunalabgabengesetz NRW (§ 6 KAG NRW) in Verbindung mit der Ge-
bührensatzung für den Rettungsdienst der Stadt Bonn vor. Verträge mit den Krankenkassen
über die Vergütung existieren daher in NRW nicht.
Im Verhältnis zwischen dem Versicherten und der Krankenkasse gilt § 60 SGB V. Dieser re-
gelt, wann die Krankenkassen gegenüber der bei ihr versicherten Person verpflichtet sind,Seite 3 von 7
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Fahrt- und Transportkosten zu übernehmen. Dies müssen sie grundsätzlich nur, wenn ein Pa-
tiententransport tatsächlich erfolgt ist. Kosten für Fehlfahrten sind daher als solche nicht un-
mittelbar gegenüber den Krankenkassen abrechenbar.
Grundsätzlich neben bundesrechtlichen Regelungen anwendbar ist die landesrechtliche Re-
gelung des § 14 Abs. 5 RettG NRW. Dieser trifft keine Aussage darüber, welche Kosten die
Krankenkassen zu übernehmen haben, sondern bestimmt lediglich, dass in der Gebührenkal-
kulation der Kommunen und Kreise auch die Kosten für Fehleinsätze zu den ansatzfähigen
Gesamtkosten des Rettungsdienstes gezählt werden dürfen. Bei der Gebührenkalkulation
werden jedoch zur Bestimmung der Grundgebühr die Gesamtkosten des Rettungsdienstes
(mit Fehlfahrten) durch die Anzahl der mit den Krankenkassen abrechenbaren Fahrten (ohne
Fehlfahrten) geteilt. Dies führt im Ergebnis dazu, dass in der von den Krankenkassen bei Pa-
tiententransport zu zahlenden Gebühr auch die Kosten für die Fehlfahrten enthalten sind. An-
sonsten würden die Fehlfahrtenkosten der Allgemeinheit und damit dem kommunalen Haus-
halt zu Last fallen.
Problem: Verhältnis zwischen SGB V und RettG NRW – Regelungskollision?
Mit Hinweis auf die vorstehend dargestellte komplexe Rechtslage wird nun von Seiten der
Krankenkassen im Austausch zur Gebührenkalkulation 2025 vorgetragen, dass die Kosten der
gesamten Fehleinsätze herauszurechnen seien. Dies wird damit begründet, dass die §§ 60,
133 SGB V eine abschließende Regelung darstellten, die keine landesrechtlichen Spezialre-
gelungen zuließen. Diese auf der Grundlage der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis aus
Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG ergangenen bundesrechtlichen Vorschriften würden nach Ansicht der
Kostenträger anderslautende landesrechtliche oder kommunale (satzungsrechtliche) Gebüh-
ren- oder Entgeltregelungen ausschließen (Art. 72 Abs. 1 GG), zumal wenn sie zu erheblich
höheren Entgelten oder Gebühren führten als nach den Bestimmungen des SGB V abrech-
nungsfähig wären. Hier griffe nach Ansicht der Kostenträger der verfassungsrechtliche Grund-
satz „Bundesrecht bricht Landesrecht“ des Art. 31 GG ein.
Entgegen der Ansicht der Krankenkassen ist hier Art. 31 GG überhaupt nicht einschlägig. Art.
31 GG greift nur ein, wenn Regelungen des Bundes- und des Landesrechts auf denselben
Sachverhalt anwendbar sind und bei ihrer Anwendung zu verschiedenen Ergebnissen führen
(BVerfG Urt. v. 30.7.2008 – 1 BvR 402/08, BVerfG Beschl. v. 5.6.1998 – 2 BvL 2/97). Das
Bundesrecht trifft aber gerade keine Aussage dazu, ob und inwieweit Fehleinsätze in der Ge-
bührenkalkulation der Rettungsdienstgebührensatzungen berücksichtigt werden können. Dies
ist auch nicht Sinn und Zweck des SGB V. Dieses regelt vielmehr die LeistungsbeziehungenSeite 4 von 7
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zwischen gesetzlich Versicherten und den gesetzlichen Krankenkassen. Es wird bestimmt,
wer bei welcher Tätigkeit und in welchem Umfang gesetzlich krankenversichert ist, also einen
Anspruch auf Kostenübernahme hat. Hingegen obliegt das Gebührenrecht für die kommuna-
len Rettungsdienste dem Landesgesetzgeber (RettG NRW, KAG NRW).
Vor diesem Hintergrund kann von einer Kollision von Landes- und Bundesrecht im vorliegen-
den Fall nicht gesprochen werden. Beide betreffenden Gesetze sind nebeneinander anwend-
bar, da sie unterschiedliche (wenngleich sich ergänzende) Regelungsinhalte haben.
Selbst wenn man der Argumentation der Krankenkassen folgen würde, wäre zu beachten,
dass das RettG NRW für die Stadt Bonn verbindliches Recht darstellt, dem gefolgt werden
muss, weil die Verwaltung strikt an Gesetz und Recht gebunden ist, Art. 20 Abs. 3 GG. Eine
Verwerfungskompetenz wegen einer Kollision des Landesrechts mit Bundesrecht gem. Art. 31
GG steht der Stadt nicht zu.
Problem: Leistungsproportionalität im Rahmen der Gebührenkalkulation
Darüber hinaus ist die Verteilung der Fehlfahrtenkosten auf die gebührenpflichtigen Nutzer
des Rettungsdienstes und damit auf die Krankenkassen auch im Rahmen der Gebührenkal-
kulation nicht zu beanstanden, da die einzuhaltenden Leitprinzipien beachtet werden. Entge-
gen der Ansicht der Krankenkassen liegt insbesondere auch kein Verstoß gegen das Prinzip
der Leistungsproportionalität (angemessenes Verhältnis von erbrachter Leistung und Höhe
der zu entrichtenden Gebühr) vor.
Gemäß § 14 Abs. 5 Satz 2 RettG NRW können auch Fehleinsätze in die Gebührensatzungen
als ansatzfähige Kosten aufgenommen werden. Für die Einbeziehung der Kosten von Feh-
leinsätzen gibt es somit eine explizite gesetzliche Grundlage. Diese darf natürlich nicht gegen
höherrangiges Recht verstoßen. Dies ist in Bezug auf die §§ 60, 133 SGB V – wie bereits oben
ausgeführt – nicht der Fall. Ferner sind in diesem Zusammenhang die allgemeinen Grundprin-
zipien der Gebührenkalkulation zu berücksichtigen.
Mit Blick auf den Umstand, dass die Kosten der Fehleinsätze nur von den tatsächlich trans-
portierten Patienten (bzw. deren Krankenkassen) bezahlt werden, nicht hingegen von den Pa-
tienten, die letztlich nicht transportiert werden, könnte man Zweifel an der Einhaltung des
Grundsatzes der Leistungsproportionalität hegen. Diese (bzw. ihre Krankenkassen) zahlen
über die berechnete Gebühr den Kostenaufwand der sog. Leerfahrten mit, welche sie nicht
verursacht haben. Da diese Kosten nicht unerheblich sind und sich auch dementsprechendSeite 5 von 7
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über die Gebührenkalkulation auf die Höhe der Gebühren niederschlagen, könnte man auf den
ersten Blick auf die Idee verfallen, dass Gebührenhöhe und erbrachte Leistung nicht mehr in
einem angemessenen Verhältnis stehen. Dem ist aber – auf den zweiten Blick – nicht so.
Die Benutzer des Rettungsdienstes profitieren von der Vorhaltung dieser Einrichtung, die sich
ihnen gegenüber in dem erfolgenden jeweiligen Einsatz realisiert. Die Einsatzsicherheit ist nur
gewährleistet, wenn der Rettungsdienst als Gesamteinheit vorgehalten und, zur Ausschaltung
des Risikos einer Nicht-Inanspruchnahme im Notfall, auch in Situationen eingesetzt wird, bei
denen sich im Nachhinein herausstellt, dass entgegen dem ersten Anschein doch kein Notfall
vorgelegen hat. Ausnahme hiervon stellen die sog. „systemimmanenten Fehleinsätze“ dar, bei
denen Rettungswagen prophylaktisch, d. h. ohne dass zu diesem Zeitpunkt konkrete Informa-
tionen zu Notfallpatienten vorliegen, entsandt werden (z.B. bei Gebäudebränden als Eigen-
schutz für die Einsatzkräfte der Feuerwehr). Die entsprechenden Kosten für diese Art von
Fehleinsatz, wenn es zu keinem tatsächlichen Transport kommt, werden in Bonn seit jeher als
Kosten der Allgemeinheit aus der Gebührenkalkulation herausgerechnet.
Die Gegenleistung der berechneten Gebühr besteht nicht nur in dem konkreten Transport,
sondern darüber hinaus in dem generellen Vorhalten des kompletten Rettungsdienstes. Be-
trachtet man in Bezug auf den Grundsatz der Leistungsproportionalität nicht nur isoliert den
Transport, sondern umfassend auch das dahinterstehende System, so erscheint die Höhe der
Gebühr wiederum durchaus angemessen. Es handelt sich hier letztlich um eine Wertungs-
frage.
Ergebnis und weiteres Vorgehen
Wie ausgeführt, sind die Argumente der Krankenkassen zwar nicht völlig aus der Luft gegrif-
fen, können jedoch mit einer durchaus stringenten Argumentation widerlegt werden. Zwar lässt
sich nicht mit völliger Sicherheit ausschließen, dass ein angerufenes Gericht der Argumenta-
tion der Krankenkassen folgt, jedoch erscheint dieses Risiko nach derzeitigem Stand über-
schaubar. Die Verwaltung hält die vorgelegte Gebührenkalkulation 2025 – auch unter Berück-
sichtigung der von den Krankenkassen vorgebrachten Argumente – weiterhin für rechtskon-
form. Ein Eingehen auf die Forderungen der Krankenkassen nach genereller Nichtberücksich-
tigung der Kosten von Fehleinsätzen im Rahmen der Gebührenkalkulation kommt von daher
aus Sicht der Verwaltung nicht in Betracht.
Es ist zum jetzigen Zeitpunkt mit Blick auf den dargestellten Diskurs davon auszugehen, dass
die Kostenträger ihr Einvernehmen nicht erteilen werden. Ein fehlendes Einvernehmen imSeite 6 von 7
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Sinne des § 14 Abs. 2 Satz 2 RettG NRW hat jedoch keine rechtlichen Auswirkungen auf den
Erlass einer neuen Rettungsdienstgebührensatzung. Das abschließende Entscheidungsrecht
kann dem kommunalen Satzungsgeber weder eingeschränkt noch genommen werden (Art.
28 Abs. 2 GG, Art. 78 LVerf NRW - Satzungsautonomie). Dies bedeutet, dass auch eine ohne
Einvernehmen erlassene Satzung grundsätzlich wirksam ist.
Das Rettungsgesetz NRW befindet sich derzeit in der Überarbeitung. Die kommunalen Spit-
zenverbände haben die landesweit neu aufgegriffene Diskussion der Kostenträger zur Abrech-
nung von Fehleinsätzen auch in ihrer aktuellen Stellungnahme zum Gesetzesentwurf aufge-
griffen. Hier ist der Hinweis an den Gesetzesgeber erfolgt, dass eine Unterfinanzierung der
Rettungsdienstträger droht, sollten sich die Kostenträger in ihrer Rechtsansicht durchsetzen.
Es sollte daher im Gesetz klargestellt werden, dass alle Kosten, die im Zusammenhang mit
der Sicherstellung der Verfügbarkeit von Rettungsmitteln gemäß aktueller Rettungsdienstbe-
darfsplanung in Gänze der Vorhaltung zuzurechnen sind. Dazu gehören auch unvermeidbare
Betriebskosten durch betriebsbedingte Fahrten der Rettungsmittel, wie beispielsweise Fahrten
zu Werkstätten oder auch Fahrten ohne Patiententransport.Seite 7 von 7