Stellungnahme zu BBB-Anfrage: Verkehrsversuch Adenauerallee

Stellungnahme der Verwaltung
öffentlich
240614-03 ST
Die Oberbürgermeisterin
Federführung:
61 Stadtplanungsamt
Dezernat:
Dez. III
Stellungnahme zu BBB-Anfrage: Verkehrsversuch
Adenauerallee
Beratungsfolge
Rat 20.06.2024 Kenntnisnahme
Inhalt der Stellungnahme:
1. Trifft es zu, dass das Bundesverwaltungsgericht zur Bindungskraft
technischer Regelwerke im Straßenbau allgemein ausgeführt hat, dass
diese keine Rechtsquellen darstellen (BVerwG, Beschluss v. 15.01.2008 -
9 B 7/07 -, juris Rn. 15)?
Antwort: Ja, das trifft zu.
BVerwG (a.a.O.):
„Im Übrigen lässt sich die Frage nach den prozeduralen Anforderungen, denen
die Aufstellung technischer Regelwerke genügen muss, um diese im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu verwerten, aufgrund der vorhandenen
Rechtsprechung beantworten, ohne dass es der Durchführung eines
Revisionsverfahrens bedürfte. Technische Regelwerke stellen keine
Rechtsquellen dar, sondern können als Ausdruck der Erkenntnisse und
Erfahrungen von Fachleuten die Bedeutung von allgemeinen Erfahrungssätzen
und antizipierten generellen Sachverständigengutachten haben (Beschluss
vom 7. Mai 2007 - BVerwG 4 B 5.07 - juris Rn. 4). Ob sie in dieser Weise
verwertbar sind, hängt maßgeblich davon ab, ob die Zusammensetzung der
Normungsgremien und ihr Verfahren die Gewähr dafür bieten, dass der auf
einem Fachgebiet vorhandene Sachverstand durch sie repräsentiert wird und
nicht Interessengruppen einseitig die Normung steuern (vgl. Urteil vom 22. Mai
1987 - BVerwG 4 C 33 bis 35.83 - BVerwGE 77, 285 <291>). Welche
Anforderungen an die Pluralität der Normungsgremien und die Publizität des
Normungsverfahrens sich daraus ergeben, lässt sich jedoch nicht abstrakt
bestimmen, da die betroffenen Fachkreise sehr unterschiedlich strukturiert sein
können und der wertende, interessenabhängige Gehalt der Regelwerke sehr
verschieden ausgeprägt sein kann. Verallgemeinernd lässt sich insoweit nur die
Aussage treffen, dass den Kriterien der Repräsentanz und der Publizität umso
eher und umso mehr Bedeutung zukommt, je stärker die einschlägigenSeite 1 von 7
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Fachkreise zugleich Interessengruppen sind und je stärker sich in den
Regelwerken fachliche Einschätzungen und Wertungen verbinden. Die jeweils
maßgeblichen Anforderungen zu konkretisieren, ist Sache tatrichterlicher
Würdigung.“
2. Trifft es zu, dass das Verwaltungsgericht Lüneburg zur RASt 06 u.a.
urteilte, dass es sich um eine „sachverständige Empfehlung“ handele und
für die Gerichte nicht verbindlich sei (vgl. VG Lüneburg, Urt. v. 15.09.2020,
Az.: 3 A 179/16)?
Antwort: Ja, das trifft zu.
VG Lüneburg (a.a.O.):
„Nach den Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen der
Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen e.V. (FGSV),
Ausgabe 2006, (im Folgenden RASt 06), die zwar keine für das Gericht
verbindlichen Regelungen enthalten, insoweit aber als sachverständige
Empfehlung für den Entwurf und die Gestaltung von Erschließungsstraßen bei
der hier zu prüfenden Vergleichbarkeit der Funktion einer erneuerten Anlage
herangezogen werden können (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 1.8.2018 - 9 LA
18/18 -, juris Rn. 21), wird beim Trennungsprinzip für den Fahrbahnverkehr
eine in der Regel durch Borde, Bordrinnen oder Rinnen baulich abgetrennte
Fahrbahn geschaffen. Der Verzicht auf Hochborde setzt Maßnahmen der
Geschwindigkeitsdämpfung sowie die ausreichende Dimensionierung der
Gehwege und Fahrbahnen voraus, um die verkehrsrechtliche Zuweisung von
Flächen beim Trennungsprinzip funktional zu gewährleisten (vgl. RASt 06,
6.1.1.1, S. 69). In Mischflächen steht im Prinzip allen Verkehrsteilnehmern der
gesamte Straßenraum zur Verfügung. Beim Mischungsprinzip wird daher
versucht, durch intensive Entwurfs- und Gestaltungsmaßnahmen mehrere
Nutzungen möglichst weitgehend miteinander verträglich zu machen. Dies wird
durch eine höhengleiche Ausbildung des gesamten Straßenraums oder -
insbesondere bei Umbauten unter Beibehaltung der Borde - durch eine dichte
Folge geschwindigkeitsdämpfender Entwurfselemente (z.B.
Teilaufpflasterungen) angestrebt (vgl. RASt 06, 6.1.1.1, S. 69). Die Richtlinien
für die Anlage von Stadtstraßen empfehlen für Fahrgassen in Mischflächen
zudem, dass aus Sicherheitsgründen zum Schutz der Fußgänger -
insbesondere vor Hauseingängen und entlang von Gebäuden, die unmittelbar
an den Straßenraum angrenzen - Flächen vorhanden sind, die für
Kraftfahrzeuge nicht befahrbar sind. Danach sollen die Fahrgassen und
überwiegend als Gehflächen genutzten Bereiche in der Regel durch
unterschiedliche Oberflächen (Material, Struktur, Farbe) gekennzeichnet
werden. Die Fahrgassen in Mischflächen sind in der Regel 3 bis 4,50 Meter
breit. Zur Dämpfung der Fahrgeschwindigkeit sollten die Fahrgassen höchstensSeite 2 von 7
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über eine Länge von etwa 50 Meter gleichförmig bzw. gradlinig verlaufen (RASt
06, 6.1.1.11, S. 72).“
3. Trifft es mit Blick auf die Rechtslage also zu, dass kein unmittelbarer
rechtlicher Zwang für den Rückbau der Adenauerallee auf eine Fahrspur
für Kraftfahrzeuge in jede Richtung existiert?
Antwort: Ja, das trifft zu – aber:
Der Umstand, dass aus technischen Regelwerken (Richtlinien) mangels
gesetzlicher Eigenschaft kein unmittelbarer rechtlicher Zwang resultiert,
bedeutet keineswegs, dass in einem konkreten Sachverhalt nicht gleichwohl
ein mittelbarer rechtlicher Zwang bestehen kann, der letztlich zu einer
gebundenen Entscheidung der Verwaltung führt. Zu einer derartigen
Verengung des Entscheidungsspielraums kann es insbesondere aus
haftungsrechtlichen Gründen kommen. Im Bereich des Haftungsrechts spielen
technische Regelwerke (Richtlinien), sofern und soweit es in diesen um Fragen
der Sicherheit geht, eine entscheidende Rolle. Im Normalfall kann davon
ausgegangen werden, dass mit der Einhaltung der einschlägigen technischen
Regelwerke (Richtlinien) die maßgeblichen Verkehrssicherungspflichten erfüllt
worden sind, so dass eine Haftung im Schadensfall nicht in Betracht kommt.
Die Einhaltung der technischen Regelwerke (Richtlinien) wirkt also
exkulpierend. Die Nichteinhaltung einschlägiger technischer Regelwerke
(Richtlinien) geht demgegenüber mit einem extremen Haftungsrisiko einher. Bei
der in Rede stehenden Haftung geht es übrigens nicht nur um finanzielle
Ansprüche des Geschädigten, sondern auch um Strafbarkeiten (z.B.
fahrlässige Körperverletzung durch Unterlassung).
Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass die Straßenbaulastträger nach
den Vorschriften der StVO zu handeln haben. Die konkrete Umsetzung der
StVO durch die Straßenverkehrsbehörden wird in der Allgemeinen
Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) geregelt.
Die VwV-StVO enthält den Passus: „Soweit die StVO und diese Allgemeine
Verwaltungsvorschrift für die Ausgestaltung und Beschaffenheit, für den Ort
und die Art der Anbringung von Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen
nur Rahmenvorschriften geben, soll im Einzelnen nach dem jeweiligen Stand
der Wissenschaft und Technik verfahren werden, den das Bundesministerium
für Verkehr und digitale Infrastruktur nach Anhörung der zuständigen obersten
Landesbehörden im Verkehrsblatt erforderlichenfalls bekannt gibt.“ (Zu den §§
39 bis 43 Allgemeines über Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen,
Absatz 6 II.)
Die aktuellen Erkenntnisse in Bezug auf die Sicherheit des Radverkehrs im
Zusammenhang mit einer parallel verlaufenden Autofahrspur sehen so aus,
dass zu schmale Fahrradschutzstreifen häufig dazu führen, dass dieSeite 3 von 7
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Autofahrenden die Radfahrenden mit deutlich zu wenig Seitenabstand
überholen. Die Überholenden orientieren sich nämlich vor allem an den
Fahrbahnmarkierungen und nicht an der Position der Radfahrenden. Von daher
wird oft der eigene Fahrstreifen beim Überholen nicht verlassen (vgl. Richter et
al [2019]: Sicherheit und Nutzbarkeit markierter
Radverkehrsführungen und Huemer [2019]: Wie beeinflusst die Infrastruktur für
Radfahrer das Überholverhalten von Autofahrern?).
Genau dieser Effekt war früher (vor der Einrichtung des Verkehrsversuchs) auf
der Adenauerallee massiv zu beobachten: Autofahrende blieben auch bei der
Anwesenheit von Radfahrenden häufig im rechten Fahrstreifen und überholten
dort regelwidrig mit zu geringem Seitenabstand. In Kombination mit dem nicht
vorhandenen Sicherheitstrennstreifen zu den Parkständen entstand hier
regelmäßig eine sehr gefährliche Situation für Radfahrende.
Um derartige Gefahren zu vermeiden, enthält die VwV-StVO zu § 2 Abs. 4 Satz
2 StVO unter Ziffer I.4 die folgende Regelung:
„Werden Radfahrstreifen an Straßen mit starkem Kraftfahrzeugverkehr oder an
Straßen mit einer Geschwindigkeit von über 50 km/h angelegt, ist ein breiter
Radfahrstreifen oder ein zusätzlicher Sicherheitsraum zum fließenden Verkehr
erforderlich. Befindet sich rechts von dem Radfahrstreifen ein Parkstreifen,
kommt ein Radfahrstreifen in der Regel nicht in Betracht, es sei denn, es wird
ein zusätzlicher Sicherheitsraum zum ruhenden Verkehr geschaffen.“
Das Anlegen einer Fahrradinfrastruktur ohne ausreichenden
Sicherheitsabstand zum fließenden und ruhenden Autoverkehr kommt somit
nach dem aktuellen Stand der Technik nicht mehr in Frage. Zudem muss die
Radverkehrsanlage (der Fahrstreifen) selbstverständlich auch selber
ausreichend bemessen sein, um den Radverkehr sicher abwickeln zu können.
Konkrete Angaben zu den Breiten macht die VwV-StVO nicht, es wird lediglich
betont, dass bei starkem Kfz-Verkehr ein breiter Radfahrstreifen bzw. ein
zusätzlicher Sicherheitsraum zum fließenden Verkehr erforderlich ist.
Allerdings empfahl bereits die ERA 2010: „treten gehäuft Fahrräder mit
Anhängern auf, sollte der Radfahrstreifen mindestens 2,00 m breit sein“ (ERA
2010, S. 24). Waren Fahrradanhänger und Lastenräder im Jahre 2010 noch
eher Ausnahmefälle, so stellen sie heute, wenn schon nicht die Regel, so doch
jedenfalls eine häufige Erscheinung dar, was verkehrsplanerisch berücksichtigt
werden muss.
Als Trägerin der Straßenbaulast ist die Stadt dazu verpflichtet, die Straßen so
herzustellen und zu unterhalten, dass sie den Erfordernissen der Sicherheit und
Ordnung genügen (§ 9a Abs. 2 Satz 1 StrWG NRW). Dabei sind insbesondere
die allgemein anerkannten Regeln der Technik (sprich die einschlägigen
technischen Regelwerke) angemessen zu berücksichtigen (§ 9 Abs. 2 Satz 1
StrWG NRW). Zu diesen Regeln gehört es auch, Radwege so anzulegen, dass
deren Nutzer*innen vor dem angrenzenden Autoverkehr durch dieSeite 4 von 7
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Gewährleistung eines Sicherheitsabstands von mindestens 1,50 m geschützt
sind. Dies ist nach bisherigem Markierungsstand auf der Adenauerallee nicht
der Fall, da (wie erläutert) aufgrund der bisherigen Fahrbahnaufteilung die
Autofahrenden oftmals (verkehrsrechtswidrig - § 5 Abs. 4 Satz 3 StVO)
Radfahrende mit zu geringem Abstand überholen, bisher kein
Sicherheitsabstand zu den Parkständen abmarkiert war und die alte
Radverkehrsanlage für die aktuellen Anforderungen an eine sichere
Radinfrastruktur nicht ausreichend ausgestaltet war.
Im Rahmen der Prüfung der Varianten im Zusammenhang mit der
ursprünglichen Beschlussvorlage wurde aufgrund der auf der Adenauerallee
ermittelten Verkehrsstärken von 20.000 Kfz/Tag und 1.600 Kfz/Spitzenstunde
eine Radverkehrsanlage für erforderlich gehalten (vgl. DS-Nr. 230853). Gemäß
Tabelle 8, Kap. 2.3 ERA bewegt sich die Verkehrsbelastung mit diesen Zahlen
auf der Grenze der Belastungsbereiche II und III.
Unter Berücksichtigung des ermittelt Radverkehrsaufkommens und der
verschiedenen Ziele unmittelbar auf der Adenauerallee, die u.a. verstärkt von
jüngeren Verkehrsteilnehmenden (Beethoven-Gymnasium) angefahren werden,
ist aus Sicht der Verwaltung im Sinne der Verkehrssicherheit eine restriktive
Beurteilung angezeigt. Die Gründe, die zu einer niedrigeren Einstufung führen
könnten, wie z.B. geradlinige Verkehrsführung und objektiv unauffällige
Unfalllage mit Radverkehrsbeteiligung im Längsverkehr, müssen aus Sicht der
Verwaltung im Rahmen der Abwägung nach wie vor zurückstehen. Die
Notwendigkeit einer eigenständigen, sicheren Radverkehrsanlage wird auch
durch den Status der Adenauerallee als Hauptroute im kürzlich vom Rat
beschlossenen Radverkehrsnetz unterstrichen. Darüber hinaus entspricht die
von der Verwaltung vorgeschlagene Radverkehrsanlage den Vorgaben des
ebenfalls vom Rat beschlossenen Radentscheids.
Eine Führung des Radverkehrs im Mischverkehr wird, mit Ausnahme bei
geringem Schwerlastverkehr, durch die erfolgte Zuordnung in die
Belastungsklasse III ausgeschlossen. Die Verwaltung verweist zur Frage einer
Führung des Radverkehrs im Mischverkehr sowie im Gehwegbereich auch auf
DS-Nr. 230853 sowie 230853-04 ST.
Vor diesen Hintergründen ist die Stadt in Bezug auf die Sanierung der
Adenauerallee – sofern eine Radverkehrsanlage auf der Fahrbahn angeboten
werden soll – in rechtlicher Hinsicht zwar nicht unmittelbar dazu gezwungen,
aufgrund des besagten technischen Regelwerkes eine PKW-Fahrspur
wegfallen zu lassen, sie würde sich jedoch anderenfalls einem unkalkulierbaren
Haftungsrisiko aussetzen, sodass ein mittelbarer Zwang besteht.Seite 5 von 7
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4. Welche Ergebnisse liegen der Oberbürgermeisterin aktuell zum
Verkehrsversuch auf der Adenauerallee zu welchen Kriterien genau vor,
insbesondere aber zu den vom Rat beschlossenen maximalen
Reisezeiten?
Es liegt derzeit noch keine Auswertung vor. Mit dieser ist etwa 4 Wochen nach
Beendigung des Beobachtungszeitraumes (31.05.2024) zu rechnen. Die
Ergebnisse werden den politischen Gremien für die Sitzungen im August 2024
frühzeitig vorgelegt.
5. Umfasst der Verkehrsversuch auch eine vergleichende
„Testbefahrung“ der Adenauerallee durch Feuerwehr- und Rettungsdienst
unter Einsatzbedingungen zu Hauptverkehrszeiten und wenn nein,
welches Konzept hat die Oberbürgermeisterin für Einsatzfahrten des
Feuerwehr- und Rettungsdienstes bei Einsatzzielen,
a. die nur über die Adenauerallee,
b. über angrenzende/alternative Straßen zur Adenauerallee
erreicht werden können?
Nein, es gibt keine vergleichende Testbefahrung. Diese wäre kaum mit
eindeutigen Ergebnissen umzusetzen. Auch vor dem Verkehrsversuch war die
Adenauerallee, unter anderem durch die Verengung am Koblenzer Tor, zu
Hauptverkehrszeiten und bei sonstigen Verkehrsstörungen im Stadtgebiet
häufig gestaut. Testfahrten unter Einsatzbedingungen in statistisch relevanter
Zahl wären nicht verhältnismäßig. Es besteht für einzelne Straßen kein
Verkehrsnutzungskonzept für Einsatzfahrzeuge. Stausituationen bestehen in
verkehrsreichen Zeiten an vielen Straßen im Stadtgebiet. Sofern ein
Ausweichen, wie an der Adenauerallee überwiegend auch möglich, auf die
Gegenfahrbahn, durch Nutzen einer zwischen den beiden
Richtungsfahrbahnen gebildeten Gasse, oder durch Ausweichen auf eine
Umweltspur im Einzelfall nicht möglich ist, muss das Abfließen des Verkehrs
abgewartet oder auf parallele Straßen ausgewichen werden.
6. Wurden die Fahrzeiten im Falle der Nutzung angrenzender/alternativer
Straßen zur Adenauerallee ebenfalls durch den Feuerwehr- und
Rettungsdienst unter Realbedingungen getestet und wenn ja, mit
welchem Ergebnis hinsichtlich einer Verlängerung der Anfahrzeiten?
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Anlage/n
KeineSeite 7 von 7