Seilbahn: Durchführung eines Ratsbürgerentscheids

Stellungnahme der Verwaltung
öffentlich
220363-03 ST
Die Oberbürgermeisterin
Federführung:
30 Amt für Recht und Versicherungen
Dezernat:
Dez. II
Seilbahn: Durchführung eines
Ratsbürgerentscheids
Beratungsfolge
Rat 17.03.2022 Kenntnisnahme
Inhalt der Stellungnahme:
Zum Antrag DS-Nr. 220363 nimmt die Verwaltung ergänzend wie folgt Stellung:
Mit Schreiben vom 08.03.2022 (Anlage 1) hat die Bezirksregierung Köln im
Rahmen der präventiven Kommunalaufsicht in Bezug auf den geplanten
Ratsbürgerentscheid mitgeteilt, dass aus ihrer Sicht „keine überwiegenden
Gründe für eine Zulässigkeit der Formulierung“ sprechen. Begründet wird dies
mit einem Verstoß gegen § 26 Abs. 5 S. 1 Nr. 4 GO NRW. Nach der
Rechtsprechung würden – wie hier – auch mittelbare Fragestellungen von dem
Ausschlussgrund des § 26 Abs. 5 S. 1 Nr. 4 GO NRW erfasst.
Sowohl nach Auffassung der Verwaltung als auch nach der Einschätzung des
aufgrund des Schreibens der Bezirksregierung von der Stadt nochmals
kontaktierten Rechtsanwalts (Anlage 2) kann das Schreiben der
Bezirksregierung nur so verstanden werden, dass die Bezirksregierung den
Ratsbürgerentscheid für unzulässig hält. Deshalb gehen sowohl die Verwaltung
als auch der Rechtsanwalt davon aus, dass die Bezirksregierung Köln im
Rahmen einer kommunalaufsichtsrechtlichen Prüfung mit ganz überwiegender
Wahrscheinlichkeit die Unzulässigkeit des Ratsbürgerentscheids im Fall der
Annahme des Antrags feststellen und den Beschluss entsprechend
beanstanden würde. Bereits mit Mitteilungsvorlage 220186 zur Ratssitzung am
09.02.2022 hatte die Verwaltung darauf hingewiesen, dass die vorgelegte
Fragestellung nach Einschätzung des von der Stadt beauftragten
Rechtsanwalts zwar zulässig sein dürfte, dieser aber zugleich deutlich gemacht
habe, dass aufgrund der bisherigen sehr restriktiven Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts NRW mit rechtlichen Risiken zu rechnen ist. Zuvor
war bereits die Verwaltung zu dem Ergebnis gelangt, dass die Durchführung
eines Ratsbürgerentscheids hier aufgrund entgegenstehender Rechtsprechung
mit erheblichen Risiken verbunden wäre.
Grundsätzlich hatte die Verwaltung für den avisierten Ratsbürgerentscheid mit
einem Kostenvolumen von rund 440.000 Euro kalkuliert. Aufgrund des engen
Zeitfensters zwischen dem Ratsbeschluss über einen möglichen
Ratsbürgerentscheid und dem damit einhergehenden Entscheid parallel zur
Landtagswahl 2022 am 15. Mai 2022 musste die Verwaltung bereits in die
Organisation sowie Planung des Ratsbürgerentscheides einsteigen undSeite 1 von 9
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Verpflichtungen auf den Weg bringen sowie eingehen. Zum jetzigen Zeitpunkt
ist mit einer Kostenbelastung von rund 75.000 Euro zu rechnen. Eine genaue
Kostenaufstellung kann noch nicht abschließend dargestellt werden, da noch
Klärungsbedarf bezüglich eingegangener Verpflichtungen und deren Auflösung
besteht. Außerdem könnten sich Auswirkungen auf die Kosten für die
Landtagswahl ergeben, da Synergien und Mengenrabatte wegfallen.
Aufgrund der eindeutigen Positionierung der
Kommunalaufsichtsbehörde, der eher zweifelhaften Erfolgsaussichten
eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sowie der damit
einhergehenden zeitlichen Verzögerungen und des Kostenrisikos
empfiehlt die Verwaltung daher, auf die Durchführung eines
Ratsbürgerentscheids zu verzichten.
Ungeachtet dessen werden die Bonnerinnen und Bonner intensiv in den
Planungsprozess zur Seilbahn einbezogen. Begleitend
zum Erarbeitungsprozess der Machbarkeitsstudie wurde in der Vergangenheit
bereits eine intensive Bürgerbeteiligung mit Internetpräsenz und mehreren
Bürgerinformationsveranstaltungen durchgeführt. Vor der Verkündung des
Ergebnisses der Standardisierten Bewertung im Dezember 2021 hatte die
Stadtverwaltung umfassend auf den städtischen Internetseiten über das
Seilbahn-Projekt informiert und die Inhalte seitdem stetig aktualisiert.
Die Seilbahn ist als komplexes Verfahren im Sinne der Leitlinien
Bürgerbeteiligung in die Vorhabenliste aufgenommen. Der Rat hatte daher in
seiner Sitzung am 9.12.21 (DS212071) die Verwaltung damit beauftragt,
hinsichtlich einer Bürgerinformation und -beteiligung eine
Kommunikationsstrategie sowie ein Kommunikations- und Beteiligungskonzept
erarbeiten zu lassen. Dieses Konzept liegt inzwischen vor, und eine Vielzahl
von Kommunikations- und Beteiligungsmaßnahmen sind derzeit in
Zusammenarbeit mit einer externen Agentur in Arbeit und starten in den
kommenden Wochen. Ziel ist es, die Bevölkerung im ganzen Stadtgebiet
umfassend über die Seilbahn zu informieren, eine Diskussion in der
Stadtgesellschaft anzuregen und sie regelmäßig über die kommenden
Planungsschritte auf dem Laufenden zu halten. Dies wird unter anderem
mithilfe von Veranstaltungen, Informationsständen in unterschiedlichen
Stadtteilen, Social-Media- und Plakat-Kampagnen etc. geschehen.
Anlage/n
1 Anlage 1 20220308_Zulässigkeit_Ratsbürgerentscheid_Stadt_Bonn
(öffentlich)
2 Anlage 2 04815-21_83707_-
_SMDT_StN_Schreiben_BZR_Köln_Endfassung_ (öffentlich)Seite 2 von 9
Bezirksregierung Köln, 50606 Köln Datum: 08. März 2022
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Aktenzeichen:
31.1.1, BN - 01/22
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Bundesstadt Bonn
Die Oberbürgermeisterin
Berliner Platz 2
5311 Bonn
per E-Mail an: Folke.grosseDeters@Bonn.de
Zulässigkeit eines Ratsbürgerentscheides zum Thema „Seilbahn“
in Bonn
Ihre E-Mail vom 03.03.2022
Sehr geehrter Herr große Deters,
sehr geehrte Damen und Herren,
mit E-Mail vom 03.03.2022 erbitten Sie im Rahmen der präventiven
Kommunalaufsicht eine Einschätzung zur Rechtmäßigkeit eines
Ratsbürgerentscheides zum möglichen Bau einer Seilbahn in Bonn.
Hierzu haben Sie den politischen Antrag der Fraktionen auf Durchführung
eines Ratsbürgerentscheides sowie eine Verwaltungsvorlage nebst
Rechtsgutachten zu einer möglichen Fragestellung für einen
Ratsbürgerentscheid übersendet.
Gemäß § 26 Abs. 5 S. 1 Nr. 4 GO NRW i.V.m. § 26 Abs. 1 S. 3 GO NRW
sind Ratsbürgerentscheide unzulässig, welche Angelegenheiten, die im
Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen
Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder eines
abfallrechtlichen, immissionsschutzrechtlichen, wasserrechtlichen oder
vergleichbaren Zulassungsverfahrens zu entscheiden sind, zum
Gegenstand haben. Da der etwaige Bau einer Seilbahn ein Bauvorhaben
darstellt, zu dessen Realisierung es gemäß § 3 Abs. 1 des Gesetzes über
die Seilbahnen in Nordrhein-Westfalen eines
Planfeststellungsbeschlusses bedarf, wäre eine unmittelbare
Fragestellung zum Bau einer Seilbahn unzulässig.Seite 3 von 9
Datum: 08. März 2022
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Bezirksregierung Köln
Das OVG NRW stellt mit Urteil vom 16.06.2020 (Az.: 15 A 4343/19)
darüber hinaus fest, dass „Bürgerbegehren auch nicht deshalb zulässig
[sind], weil es sich seiner Formulierung nach nicht unmittelbar auf ein
bereits eingeleitetes Planfeststellungsverfahren, sondern auf eine
Entscheidung bezieht, die angeblich im Vorfeld des einzuleitenden
Verfahrens getroffen werden kann.“ Ferner stellt das OVG klar, dass
sogar "lediglich ein Rahmenbezug zwischen der
Bürgerbegehrensentscheidung und der (potentiellen)
Planfeststellungsentscheidung erforderlich [ist]."
Fraglich ist hierbei schon, ob die vorgeschlagene Formulierung des
Ratsbürgerentscheides „Soll die Bundesstadt Bonn ihre bisherigen
Überlegungen fortsetzen, das ÖPNV-Angebot im Bonner Stadtgebiet um
eine Seilbahnverbindung zwischen Venusberg und rechter Rheinseite zu
ergänzen?“ eine Entscheidung i.S.d. OVG-Urteils darstellt und der
Vorschlag damit gem. § 26 Abs. 5 Nr. 4 i.V.m. § 26 Abs. 1 GO NRW
unzulässig wäre, oder ob dies lediglich als Einholung/Spiegelung eines
Stimmungsbildes der Bürgerschaft ohne „entscheidenden Charakter“
anzusehen ist. Selbst wenn man einen „entscheidenden Charakter“
verneinen würde, würde man wohl zu dem Ergebnis kommen müssen,
dass die Durchführung und das Ergebnis des geplanten
Ratsbürgerentscheides und die abschließende (potentielle)
Planfeststellungsentscheidung einen Rahmenbezug i.S.d. Urteils
aufweisen.
Die vorgeschlagene Formulierung begegnet daher Bedenken. Die in der
Stellungnahme der von Ihnen beauftragten Rechtsanwaltskanzlei
herausgearbeitete Begründung für die überwiegende Wahrscheinlichkeit
der Zulässigkeit der gewählten Formulierung ist rechtlich zweifelhaft:
Soweit die Zielsetzung des Ratsbürgerentscheids ins Feld geführt wird,
um die Anwendbarkeit des Ausschlussgrundes infrage zu stellen, kann
dem nicht gefolgt werden. Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber
den Ausschlussgrund des § 26 Abs. 5 S. 1 Nr. 4 GO NRW an die Frage
nach einem (konstruktiven oder destruktiven) Charakter eines
Bürgerbegehrens bzw. Ratsbürgerentscheides koppeln wollte. Der
Ausschlussgrund zielt nach der einschlägigen obergerichtlichen
Rechtsprechung in einem umfassenden Sinne auf Sachentscheidungen,
die auf ein planungs- oder zulassungsbedürftiges Vorhaben gerichtet sind
(vgl. etwa OVG Münster, Urteil vom 07.10.2020 – 15 A 2927/18). Aus derSeite 4 von 9
Datum: 08. März 2022
Seite 3 von 3
Bezirksregierung Köln
Entscheidung des OVG Münster vom 16.06.2020 – 15 A 4343/19 – geht
hervor, dass es „[…] angesichts des umfassend zu verstehenden
Ausschlussgrundes nicht darauf an[kommt], ob ein bestimmtes
planfeststellungsbedürftiges Vorhaben durch das Bürgerbegehren
angestoßen oder gerade verhindert werden soll.“
Die Ausführungen, dass vorliegend der Ausschlussgrund nicht greife, da
kein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben verhindert werden solle, sind
dementsprechend nicht tragfähig.
Auch die Ausführungen, dass die Stadt vorliegend durch die Stadtwerke
Bonn GmbH als voraussichtliche Vorhabenträgerin lediglich im Rahmen
ihrer kommunalen Selbstverwaltung ihre eigene Entscheidung im
Rahmen des Art. 28 Abs. 2 GG legitimieren oder korrigieren wolle, sind
aus hiesiger Sicht für die Frage nach der rechtlichen Zulässigkeit
unerheblich. Der Gesetzgeber hat bewusst solche Sachbereiche von
einem Bürgerentscheid ausgenommen, deren Beurteilung eine komplexe
Abwägung zugrunde liegt, die nicht im Wege eines auf eine Ja- oder Nein-
Entscheidung angelegten Bürgerentscheides getroffen werden kann. Die
Entscheidung der kommunalen Repräsentativorgane wird insoweit durch
den Gesetzgeber als vorrangig angesehen. Die kommunalen
Vertretungskörperschaften selbst sind dazu aufgerufen, gegenläufige
Interessen abzuwägen (OVG Münster, Urteil vom 05.02.2002 – 15 A
1965/99). Dass die Stadt Anteilseignerin des Vorhabenträgers ist,
rechtfertigt keine Ausnahme von der gesetzlich bestimmten
Entscheidungsfindung.
Aus hiesiger Sicht sprechen daher keine überwiegenden Gründe für eine
Zulässigkeit der Formulierung.
Es wird daher auf das rechtliche Risiko hingewiesen, dass sich der
angestrebte Ratsbürgerentscheid vor dem Hintergrund von § 26 Abs. 5
S. 1 Nr. 4 GO NRW als unzulässig herausstellt.
Mit freundlichen Grüßen
Im Auftrag
gez.Seite 5 von 9
RECHTSANWÄLTEBundesstadt Bonn
Die Oberbürgermeisterin
Herrn Folke große Deters
Berliner Platz 2
53111 Bonn
Berlin, den 9. März 2022 Reg.-Nr.: 85/004815-21
Ratsüberentscheid zum Thema „Seilbahn“ in Bonn
Schreiben der Bezirksregierung vom 08.03.2022
Sehr geehrter Herr große Deters,
ich nehme Bezug auf das mir übersandte Schreiben der Bezirksregierung Köln
vom 08.03.2022, in dem zur Zulässigkeit des geplanten Ratsbürgerentscheides
der Bundesstadt Bonn zum Thema „Seilbahn“ Stellung genommen wird. Ich
habe das Schreiben durchgesehen und halte hierzu Folgendes fest:
1. Dem Schreiben ist aus meiner Sicht eindeutig zu entnehmen, dass die Be-
zirksregierung Köln den Ratsbürgerentscheid mit der vorgeschlagenen
Frage wegen Verstoßes gegen § 26 Abs. 5 Nr. 4 GO NRW für unzulässig
erachtet. Das Fazit auf Seite 3 ist zwar etwas umständlich formuliert. Aus
ihm geht aber hervor, dass aus Sicht der Bezirksregierung Überwiegende
Gründe gegen die Zulässigkeit der Fragestellung sprechen.
2. In meinem Gutachten hatte ich ausgeführt, dass die Rechtsprechung den
Ausschlussgrund des § 26 Abs. 5 Nr. 4 GO NRW sehr weit versteht und
auch Entscheidungen im Vorfeld des Planfeststellungsverfahrens hierunter
fasst. In meinem Gutachten hatte ich weiter ausgeführt, warum diese
Rechtsprechung im vorliegenden Fall nicht übertragbar sein könnte. Vor
Rechtsanwalt Dr. Gernot Schiller
Fachanwalt für Verwaltungsrecht
Sekretariat Eva Rieck
Telefon +49 / 30 / 88 56 65 185
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rieck@redeker.deSeite 6 von 9
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dem Hintergrund meiner Argumentation überzeugt mich die Auffassung der Bezirksre-
gierung nicht. Die Bezirksregierung verkennt, dass die von ihr zitierte Rechtsprechung
des OVG Münster nicht so eindeutig ist, wie dies dargestellt wird. Die Besonderheit des
vorliegenden Ratsbürgerentscheides liegt darin, dass sich die Fragestellung nicht unmit-
telbar auf ein planfeststellungspflichtiges Vorhaben, hier die Seilbahn, bezieht, sondern
auf die Ergänzung des ÖPNV-Angebots um eine konkrete Seilbahnverbindung. Einige
der in meiner Stellungnahme darstellten Urteile des OVG Münster legen die Zulässig-
keit einer solchen Fragestellung zumindest nahe. Hierzu fehlen vertiefende Ausführun-
gen in dem Schreiben.
Die Bezirksregierung hat sich allein mit der von mir ebenfalls thematisierten Frage aus-
einandergesetzt, ob die Rechtsprechung des OVG Münster für die hier vorliegende be-
sondere Situation (Ratsbürgerentscheid; keine Verhinderung eines planfeststellungs-
pflichtigen Vorhabens) ohne Abstriche Geltung beanspruchen kann oder aber ob nicht
einiges für eine Fortschreibung der Rechtsprechung spricht. Die Bezirksregierung ver-
neint dies im Wesentlichen unter Rückgriff auf ein Urteil des OVG Münster vom
16.06.2020 (15 A 4343/19), das ich ebenfalls in der Stellungnahme berücksichtigt habe.
Die teilweise wörtlich zitierten Aussagen aus diesem Urteil sind m.E. aus dem Sinnzu-
sammenhang gerissen und betreffen eine andere Situation.
Auch den Aspekt, dass Vorhabenträgerin für die Seilbahn später die Stadtwerke Bonn
GmbH sein könnte, habe ich in meiner Stellungnahme angesprochen, aber nicht in dem
Sinne, wie ihn die Bezirksregierung verstanden hat. Maßgeblich ist, dass die Fragestel-
lung Teil der gemeindlichen Verkehrsplanung, die auch verfassungsrechtlich abgesi-
chert ist. Will man § 26 Abs. 5 Nr. 4 GO NRW im Sinne der Bezirksregierung verste-
hen, wäre der damit verbundene Eingriff rechtfertigungsbedürftig.
Mit weiteren Argumenten in meiner Stellungnahme setzt sich die Bezirksregierung
nicht auseinander.
3. Auf der Grundlage der Auffassung der Bezirksregierung Köln besteht bei einem Fest-
halten am Ratsbürgerentscheid zur Seilbahn die Gefahr, dass die Bezirksregierung eine
kommunalaufsichtliche Beanstandung aussprechen wird und letztlich die Frage der Zu-
lässigkeit des Ratsbürgerentscheids von den Verwaltungsgerichten geklärt werden
muss. Abgesehen von der langen Dauer, bis rechtskräftig hierüber entschieden worden
ist – es liegt nahe, dass aufgrund der grundsätzlichen Bedeutung erst eine EntscheidungSeite 7 von 9
Seite 3
des OVG Münster hier Klarheit bringt –, sehe ich durchaus auch Risiken, dass ein Ge-
richt letztlich den Ratsbürgerentscheid für unzulässig erachtet. Aus meiner Sicht sind
rechtlich beide Auffassungen vertretbar, sodass nicht mit Gewissheit gesagt werden
kann, dass das OVG Münster meiner Auffassung folgen wird, auch wenn hierfür weiter-
hin gute Gründe sprechen.
Für Rückfragen stehe ich gerne zur Verfügung.
Mit freundlichen Grüßen
(Dr. Gernot Schiller)
RechtsanwaltSeite 8 von 9
BONN
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