Satzung der Bundesstadt Bonn über die Festsetzung der Realsteuerhebesätze für das Jahr 2025

Beschlussvorlage
öffentlich
252428
Die Oberbürgermeisterin
Federführung:
21 Kassen- und Steueramt
Dezernat:
Dez. II
Satzung der Bundesstadt Bonn über die
Festsetzung der Realsteuerhebesätze für das Jahr
2025
Beratungsfolge
Ausschuss für Finanzen, Beteiligungen und
Vergabe
30.01.2025 Empfehlung
Rat 13.02.2025 Entscheidung
Begründung der Eilbedürftigkeit:
Der Beschluss über die Satzung ist erforderlich, um möglichst zeitnah die
Veranlagung der Steuer nach neuem Recht vornehmen zu können. Bei
Nichtbeschlussfassung verzögert sich das Verfahren weiter und es entstehen
finanzielle Nachteile.
Beschlussvorschlag
Die Satzung der Bundesstadt Bonn über die Festsetzung der
Realsteuerhebesätze für das Jahr 2025 wird in der als Anlage 1 beigefügten
Fassung beschlossen.
Begründung
Zum 1. Januar 2025 tritt deutschlandweit und damit auch für die Bundesstadt
Bonn die Grundsteuerreform in Kraft. Zu den Hintergründen und der
Notwendigkeit, einen Beschluss über die ab dem 1. Januar 2025 gültigen
Grundsteuerhebesätze zu fassen, wird auf die Ausführungen in den
Drucksachen Nr. 241905 und 241905-01 ST verwiesen.
Erforderlichkeit eines neuen Satzungsbeschlusses:
Für die Veranlagung der Grundsteuer ab dem 1. Januar 2025 müssen
zwingend neue Grundsteuerhebesätze beschlossen werden. § 25 Abs. 2
Grundsteuergesetz (GrStG – alte wie neue Fassung) regelt hierzu, dass der
Hebesatz für ein oder mehrere Kalenderjahre, höchstens jedoch für den
Hauptveranlagungszeitraum der Steuermessbeträge festzusetzen ist. Da mit
der Grundsteuerveranlagung nach neuem Recht ein neuer
Hauptveranlagungszeitraum zum Tragen kommt, ist es ausgeschlossen, die
bisherigen Hebesätze ohne erneute Beschlussfassung ab dem 1. Januar 2025
auf die neuen Grundsteuermessbeträge anzuwenden.Seite 1 von 85
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Der Beschluss über die neuen Grundsteuerhebesätze kann nach § 25 Abs. 3
GrStG bis zum 30. Juni 2025 mit Wirkung rückwirkend zum 1. Januar 2025
gefasst werden. Der Rat der Bundesstadt Bonn hat in seiner Sitzung am 12.
Dezember 2024 unter Berücksichtigung der in DS 242138 dargestellten
Verfahrenshinweise (insbesondere der nicht mehr zeitgerechten Umsetzung
differenzierter Hebesätze zum 1. Januar 2025 und damit verbundener
finanzieller Nachteile) beschlossen, ab dem 1. Januar 2025 differenzierte
Hebesätze einzuführen. Der Hebesatz der Grundsteuer B wird für den Bereich
Wohnen auf 657 v.H. festgesetzt, für den Bereich Nichtwohnen auf 900 v.H.
Hierüber ist nochmals ein formeller Satzungsbeschluss des Rates erforderlich,
welcher eine Begründung für die gewählte Hebesatzdifferenzierung beinhaltet.
Kommunale Satzungen im Sinne des 7 Abs. 1 GO NRW sind gem. § 41 Abs. 1
lit. f) GO NRW vom Rat formell zu beschließen. Dieser Anforderung wird der
Beschluss des Rates in seiner Sitzung am 12. Dezember 2024 nicht gerecht.
Der damalige Beschluss war seinem Wortlaut nach nicht darauf gerichtet, die
Satzung in der aktuellen Fassung unmittelbar zu erlassen, sondern vielmehr
darauf, die Verwaltung damit zu beauftragen, die bisherige Beschlussvorlage,
welche noch einen einheitlichen Grundsteuerhebesatz vorsah, dahingehend zu
modifizieren, dass nunmehr differenzierte Grundsteuerhebesätze eingeführt
werden. Diesem Auftrag ist die Verwaltung mit der jetzt vorgelegten
Beschlussvorlage nachgekommen.
Begründung zur Einführung differenzierter Hebesätze:
Die grundsätzliche Zulässigkeit zur optionalen Einführung differenzierter
Grundsteuerhebesätze durch die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen ergibt
sich aus dem bereits der DS 241905 beigefügten Rechtsgutachten des Landes
NRW, welches dieser Vorlage nochmals beigefügt ist und der Rat sich mit der
vorgeschlagenen Beschlussfassung zu eigen macht.
Die Einführung differenzierter Grundsteuerhebesätze wird unter Verweis auf
den ebenfalls beschlossenen Änderungsantrag 242138-09 AA mit dem
besonderen Anliegen begründet, dass das Wohnen in Bonn nicht teurer werden
soll. Durch die Grundsteuerreform soll es 2025 nicht zu einer übermäßigen
Belastung für Eigentümer*innen und insbesondere für Mieter*innen kommen.
Das Messbetragsvolumen der Grundsteuer B ist nach der Neubewertung durch
die Grundsteuerreform in Bonn insgesamt gesunken. Allerdings würde sich bei
der Anwendung des von der Verwaltung vorgeschlagenen einheitlichen
Hebesatzes für die Grundsteuer B in Höhe von 732 v. H. eine
Lastenverschiebung vom Nichtwohnen zum Wohnen (im Vergleich zu den
Vorjahren 9 Mio. Euro Verschiebung) ergeben.
Die Möglichkeit der Hebesatz-Differenzierung geht auf die Bundes- und
Landesgesetzgebung zur Grundsteuer zurück: Das 2019 verabschiedete
Bundesmodell unterscheidet die Grundstücksgruppen der Wohngrundstücke
(Ein- und Zweifamilienhäuser, Mietwohngrundstücke und Wohnungseigentum)
sowie der Nichtwohngrundstücke (Geschäftsgrundstücke, unbebaute
Grundstücke, Teileigentum, gemischt genutzte und sonstige bebaute
Grundstücke). Das Land NRW hat sich dem Bundesmodell angeschlossen. Da
schon frühzeitig abzusehen war, dass das Modell in vielen Kommunen zu einerSeite 2 von 85
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Lastenverschiebung hin zum Wohnen führen würde, wurde im Sommer 2024
ergänzend beschlossen, den Kommunen die Möglichkeit einzuräumen, diese
Lastenverschiebung über differenzierte Hebesätze in der Grundsteuer B
auszugleichen. Der sozial- und gesellschaftspolitische Zweck dieser Regelung
ist es, Wohnnebenkosten wo nötig zu stabilisieren bzw. zu reduzieren.
Da Wohn- und Nebenkosten in Bonn in den letzten Jahren steigen, erscheint
den Entscheidungsträger*innen eine weitere Wohnkostenbelastung durch die
Anwendung eines einheitlich höheren Hebesatzes nicht sachgerecht. Zugleich
erfordert die aktuelle Haushaltslage eine Steuerpolitik, die keine umfassenden
Mindereinnahmen für die Stadt erzeugt. Durch die Festlegung der Hebesätze
der Grundsteuer B auf 657 v. H. für den Bereich Wohnen und auf 900 v. H. für
den Bereich Nichtwohnen wird nach Auswertung des vorläufigen
Messbetragsvolumens (Stand 14.11.2024) ein Steuervolumen von rund 101,7
Mio. Euro erreicht und die Differenz zwischen den Hebesätzen für Wohnen und
Nichtwohnen erscheint mit deutlich unter 50% der Situation in Bonn
angemessen und verhältnismäßig.
Trotz bekannter rechtlicher sowie damit einhergehend fiskalischer Risiken (vgl.
Ausführungen in DS 241905) und organisatorischer Herausforderungen für die
Verwaltung wird dem sozialpolitischen Ziel, den gesellschaftlichen
Zusammenhalt durch die Sicherung bezahlbaren Wohnens in Bonn zu stärken
Vorrang eingeräumt.
Personelle Implikationen im Zusammenhang mit der Einführung
differenzierter Hebesätze:
Aufgrund der bereits grundsätzlich bestehenden Belastungssituation im
Sachgebiet Grundbesitzabgaben und Korrespondenzstelle des Kassen- und
Steueramtes sowie mit Blick auf die zusätzlichen Herausforderungen, welche
die Umsetzung der Grundsteuerreform bereits nach reinem Bundesmodell mit
sich bringt, wurden zwischenzeitlich drei befristete Stellen zur Unterstützung
der Korrespondenzstelle sowie drei dauerhaft zusätzliche Stellen zur
Einführung einer Sachgruppenebene im v. g. Sachgebiet durch den Rat
beschlossen. Derzeit laufen die entsprechenden Ausschreibungsverfahren zur
Besetzung dieser Stellen bzw. sind in Vorbereitung.
Die Einführung differenzierter Hebesätze kann abermals zu einem noch
darüber hinaus gehenden zusätzlichen Verwaltungsaufwand führen. Insofern
wurde verwaltungsseitig bereits in DS 241095 ausgeführt:
„Ungeachtet dessen bliebe abzuwarten, inwieweit sich mittelfristig die
Einführung differenzierter Hebesätze auf den dauerhaften Personalbedarf in
dem betreffenden Sachgebiet auswirken würde. Es wird sich verwaltungsseitig
daher vorbehalten, ggf. zusätzlich entstehenden, dauerhaften
Personalmehrbedarfen Rechnung zu tragen und dem Rat die Schaffung
notwendiger Stellen zu gegebener Zeit vorzuschlagen.“
Sollte ein zusätzlicher Verwaltungsaufwand zu gegebener Zeit erkennbar
werden, wird daher die Verwaltung dem Rat den entsprechenden
stellenmäßigen Personalbedarf zur Einrichtung vorschlagen.
Weitere VorgehensweiseSeite 3 von 85
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Die Verwaltung befindet sich derzeit in Abstimmung mit dem Dienstleister,
welcher den Druck und Versand der Grundsteuerbescheide für das Jahr 2025
organisiert. Da dieser Dienstleister auch Wahlbenachrichtigungen und
Stimmzettel erstellt, wird diese Abstimmung mit Blick auf die kurzfristig
anstehende Bundestagswahl noch eine Weile in Anspruch nehmen. Aktuell
geht die Verwaltung aber von einem Versand der Steuerbescheide noch vor
Ablauf des 1. Quartals 2025 und damit mit einer 1. Steuerfälligkeit im April 2025
aus. Die 2. Steuerfälligkeit würde sodann wieder der gesetzlichen Fälligkeit am
15. Mai 2025 entsprechen.
Unabhängig davon wird die Verwaltung die weitere Entwicklung des
Messbetragsvolumen regelmäßig analysieren und den Rat hierüber zum Ende
des 1. Halbjahres 2025 erneut informieren.
Eine abermalige Auswertung des Messbetragsvolumens im Zusammenhang
mit der Erstellung dieser Beschlussvorlage am 8. Januar 2025 hat folgende
Werte ergeben:
Messbetragsvolumen
GrSt B 13.941.670,15
davon Wohnen 10.321.085,18 X 657 v.H = 67.809.529,63
davon Nicht-Wohnen 3.620.536,42 X 900 v.H = 32.584.827,78
100.394.357,41
Im Vergleich zu der vormaligen Prognose haben sich insbesondere
Messbetragsverschiebungen zwischen den Bereichen Wohnen (Anstieg) und
Nichtwohnen (Reduktion) ergeben, was sich aufgrund der Einführung von
differenzierten Hebesätzen negativ auf das zu erwartende Steueraufkommen
auswirkt. Der Haushaltsansatz für die Jahre 2025 ff. wurde daher auf
Grundlage dieser Auswertung entsprechend angepasst. Hinsichtlich der
konkreten Zahlen wird auf DS 240986-44 ST verwiesen.
Anlage/n
1 Satzung über die Festsetzung der differenzierten Steuerhebesätze für die
Realsteuern in der Bundesstadt Bonn für das Jahr 2025 (öffentlich)
2 Anlage 2_Landesgutachten_NRW_GrSt_Hebesatzdifferenzierung (öffentlich)Seite 4 von 85
Satzung über die Festsetzung der Steuerhebesätze für die Realsteuern in der
Bundesstadt Bonn für das Jahr 2025
Aufgrund des § 7 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung
der Bekanntmachung vom 14.07.1994 (GV. NRW. S. 666/SGV. NRW. 2023) zuletzt geändert
durch Artikel 2 des Gesetzes vom 5. Juli 2024 (GV. NRW. S. 444), des § 25 des
Grundsteuergesetzes vom 07.08.1973 (BGBl. I. S. 965) zuletzt geändert durch Artikel 34 des
Gesetzes vom 23.Oktober 2024 (BGBl. 2024 I Nr. 323) und des § 16 des
Gewerbesteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.10.2002 (BGBl. I S.
4167) zuletzt geändert durch Artikel 19 des Gesetzes vom 27. März 2024 (BGBl. 2024 I Nr.
108) hat der Rat der Stadt Bundesstadt Bonn in seiner Sitzung am ……………… folgende
Satzung beschlossen:
„§ 1 Die Steuerhebesätze für die Grundsteuern und die Gewerbesteuer werden für das Jahr
2025 wie folgt festgesetzt:
1. Grundsteuer
a) für die land- und forstwirtschaftlichen Betriebe (Grundsteuer A) 543 v.H.
b)
- für die bebauten Grundstücke, die gem. § 250 Abs. 2 des Bewertungsgesetzes
im Ertragswertverfahren zu bewerten sind
(Grundsteuer B Wohngrundstücke) 657 v.H.
- für die unbebauten Grundstücke (§ 247 des Bewertungsgesetzes)
und für die bebauten Grundstücke,
die gem. § 250 Abs. 3 des Bewertungsgesetzes im Sachwertverfahren 900 v.H.
zu bewerten sind (Grundsteuer B Nichtwohngrundstücke)
2. Gewerbesteuer 537 v.H.
§ 2 Diese Satzung tritt rückwirkend zum 01.01.2025 in Kraft.“Seite 5 von 85
R E C H T S G U T A C H T E N
zur
optionalen Einführung differenzierter Grundsteuerhebesätze durch
die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen
erstattet
für das
Ministerium der Finanzen des Landes Nordrhein-Westfalen
Jägerhofstraße 6
40479 Düsseldorf
von
Universitätsprofessor Dr. Klaus-Dieter Drüen
Professor für Öffentliches Recht und Steuerrecht
an der Ludwig-Maximilians-Universität München
und
Universitätsprofessor Dr. Marcel Krumm
Professor für Öffentliches Recht und Steuerrecht
an der Universität Münster
im August 2024Seite 6 von 85
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Inhaltsübersicht
A. Gutachtenauftrag, -fragen, und -aufbau.................................................................. 5
B. Wesentliche Ergebnisse im Überblick ...................................................................... 8
C. Rechtsgutachterliche Würdigung ........................................................................... 10
I. Die Hebesatzdifferenzierung nach Maßgabe von § 1 Abs. 1 NWGrStHsG......... 10
1. Einbettung des § 1 Abs. 1 Satz 1 NWGrStHsG in das Vermögens- und
Grundstücksartenkonzept des Bundesgrundsteuerrechts .......................... 10
2. § 1 Abs. 1 Satz 1 NWGrStHsG als ein auf die Begünstigung von
Wohngrundstücken zugeschnittenes Instrument der Kommunen ............ 13
3. § 1 Abs. 1 Satz 1 NWGrStHsG enthält keine Befugnis zur Veränderung
des Steuertypus ............................................................................................... 15
II. Verfassungsrahmen des gemeindlichen Hebesatzrechts bei der Grundsteuer ... 16
1. Hebesatzgarantie des Grundgesetzes ............................................................ 16
2. Kompetenz zur Abweichungsgesetzgebung bei der Grundsteuer (Art. 72
Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG) .................................................................................. 18
3. Optionale Einführung differenzierter Grundsteuerhebesätze als
Erweiterung des kommunalen Gestaltungsfreiraums................................. 20
III. Gleichheitsrechtliche Vorgaben für die kommunale Hebesatzdifferenzierung .. 21
1. Die Hebesatzdifferenzierung als gleichheitsrechtliche Frage ..................... 21
a. Einordnung der Hebesatzdifferenzierung in die gleichheitsrechtliche
Dogmatik des Bundesverfassungsgerichts ................................................... 21
b. Bestimmung der gleichheitsrechtlichen Anforderungen nach Maßgabe
der für Lenkungsnormen geltenden Grundsätze ........................................ 25
2. Notwendigkeit der Abschichtung der gleichheitsrechtlichen
Verantwortungs- und Verknüpfungsbereiche ............................................. 32
3. Zur Legitimität des verfolgten Zwecks ......................................................... 36
a. Zulässige und unzulässige Differenzierungszwecke ................................... 36Seite 7 von 85
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b. Wohnnebenkostenstabilisierung- bzw. reduzierung wegen allgemein
gestiegener Wohnkosten als legitimer, verfassungsrechtlich fundierter
sozial- und gesellschaftspolitischer Lenkungszweck................................... 37
4. Wahrung der Verhältnismäßigkeit ............................................................... 44
a. Zweckabhängigkeit der Zweck-Mittel-Rationalität ................................... 44
b. Geeignetheit .................................................................................................... 44
c. Erforderlichkeit.............................................................................................. 45
d. Zielgenauigkeit ............................................................................................... 45
e. Angemessenheit vor allem der Höhe der Hebesatzdifferenzierung .......... 49
f. Gesamtbetrachtung........................................................................................ 51
IV. Begründungsanforderungen bei der kommunalen Hebesatzdifferenzierung ..... 52
1. Keine allgemeine Begründungspflicht für kommunale Satzungen ............ 52
2. Keine allgemeine Begründungspflicht für kommunale Steuersatzungen im
Besonderen ...................................................................................................... 56
3. Verfassungsrechtliche Begründungsanforderungen in Ansehung der
Rechtfertigung der Ungleichbehandlung ..................................................... 58
a. (Nur) Verantwortungsübernahme für den Differenzierungsgrund
verfassungsrechtlich zwingend ..................................................................... 58
b. Gerichtliche Prüfung des Lenkungszwecks ................................................. 60
V. Folgen einer etwaigen Gleichheitswidrigkeit der Hebesatzsatzung ..................... 62
1. Prozessuale Ausgangsituationen ................................................................... 62
2. Bestimmung der gleichheitswidrigen (grundsätzlich unwirksamen)
Regelung .......................................................................................................... 63
3. Bedeutung einer Unwirksamkeitserklärung der Hebesatzsatzung für das
Verfahrensrecht .............................................................................................. 67
4. Rückwirkende „Heilung“ von gleichheitswidrigen Steuersatzungen ........ 67
5. Keine bloße Unvereinbarkeitserklärung mit Fortgeltungsanordnung bei
gleichheitswidrigen Steuersatzungen ............................................................ 74Seite 8 von 85
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VI. Kein subjektives Recht der Steuerpflichtigen auf eine Hebesatzdifferenzierung
und erst recht nicht auf eine Begründung eines identischen Hebesatzes ............ 77
D. Beantwortung der konkreten Fragen der Kommunen zur optionalen
Einführung differenzierter Grundsteuerhebesätze .............................................. 79Seite 9 von 85
Seite 5
A. Gutachtenauftrag, -fragen, und -aufbau
Das Ministerium der Finanzen des Landes Nordrhein-Westfalen hat uns im Zuge der Reform
der Grundsteuer ab 2025 im Juli 2024 mit der Erstattung eines ergebnisoffenen Rechtsgutach-
tens im Zusammenhang mit der rechtspraktischen Umsetzung des Gesetzesüber die Einfüh-
rung einer optionalen Festlegung differenzierender Hebesätze im Rahmen des Grundvermö-
gens bei der Grundsteuer Nordrhein-Westfalen1 beauftragt. Die dem Rechtsgutachten zugrun-
deliegende Aufgabenbeschreibung lautet:
„Das Gutachten soll einleitend mit der Darstellung des Gesetzentwurfs beginnen, unter Be-
rücksichtigung verfassungsrechtlicher Anforderungen.
Dabei ist auch auf die Zulässigkeit der konkreten Zuordnung von Grundstücksarten zu den
Wohn- und Nichtwohngrundstücken einzugehen. Bedenken gegen die Zuordnung von ge-
mischt genutzten Grundstücken zu den Nichtwohngrundstücken sollten, soweit möglich, in
diesem Zusammenhang ausgeräumt werden.
Darüber hinaus sollte das Gutachten auf folgende leitende Fragestellungen eingehen:
1. Müsste eine Kommune, die sich für die in dem Gesetzentwurf vorgesehene Option der
Differenzierung entscheidet, dies auch bei Einhaltung der verfassungsrechtlichen Grenzen
(Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, Willkürverbot) besonders begründen?
2. Wenn Frage 1 bejaht wird: Welche Argumente könnte eine Kommune vortragen, um die
Hebesatzdifferenzierung im Rahmen der Grundsteuer B zu begründen, und wie tief muss
diese Begründung reichen (z.B. Darlegung der örtlichen Verhältnisse, politischen Absich-
ten)?
3. Wenn Frage 1 bejaht wird: Muss die Entscheidung der Kommune, unterschiedliche He-
besätze für Wohn- und Nichtwohngrundstücke festzulegen, besonders dokumentiert wer-
den (z.B. im Rahmen der Satzung / in einem Beschlussprotokoll)?
4. Wo liegen die verfassungsrechtlichen Grenzen bei einer Differenzierung der Hebesätze
für Wohn- und Nichtwohngrundstücke?
1 Nordrhein-Westfalens Grundsteuerhebesatzgesetz (NWGrStHsG) v. 5.7.2024, GVBl. 2024,
490.Seite 10 von 85
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5. Kann eine Kommune auch ohne Begründung auf die Differenzierung verzichten?
Zur weiteren Konkretisierung der leitenden Fragestellungen werden weitere Fragestellungen
der Kommunalen Spitzenverbände in der Anlage „Fragenkatalog“ beigefügt.
Der Fragenkatalog der Kommunalen Spitzenverbände enthält folgende Fragen:
▪ Ist eine Begründung auch dann rechtlich notwendig, wenn eine Gemeinde die Möglichkeit
der Differenzierung nicht wahrnimmt?
▪ Wie kann im Differenzierungsfalle eine verfassungsfeste Begründung für eine Privilegie-
rung des Wohnens aussehen (im Sinne einer Hebesatzgestaltung, die für Wohngrundstü-
cke niedrigere Hebesätze als für Nicht-Wohngrundstücke vorsieht)?
▪ Wäre die Wiederherstellung des Status quo (Orientierung der Differenzierung an der ak-
tuellen Belastungsrelation von Wohnen und Nicht-Wohnen nach altem Recht in der je-
weiligen Gemeinde) verfassungsfest umsetzbar und wie wäre sie zu begründen? Hinweis:
Die zur Aufkommensneutralität führenden Hebesätze, die für den Fall einer Differenzie-
rung veröffentlicht wurden, orientieren sich an der bisherigen Aufkommensverteilung.
▪ Wäre eine über die Wiederherstellung des Status quo hinausgehende Privilegierung des
Wohnens verfassungsfest umsetzbar und wie wäre sie zu begründen?
▪ Inwieweit setzt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz einer Privilegierung des Wohnens ver-
fassungsrechtliche Grenzen?
▪ Ergeben sich im Differenzierungsfalle verfassungsrechtliche Risiken mit Blick auf ge-
mischt genutzte Grundstücke?
▪ Welche Rechtsfolgen würden Gemeinden im Falle einer (verfassungs-)rechtlich unzuläs-
sigen Differenzierung treffen (insbesondere mit Blick auf bestehende Grundsteuerbe-
scheide und Haushalts- bzw. Hebesatzsatzungen)?
Die aufgeworfenen Rechtsfragen werden in folgender Reihenfolge beantwortet: Ausgangs-
punkt ist die gesetzlich eingeführte Möglichkeit zur Hebesatzdifferenzierung durch § 1 Abs.
1 NWGrStHsG (dazu C. I.). Sodann werden der verfassungsrechtliche Rahmen des gemeind-
lichen Hebesatzrechts und die gleichheitsrechtlichen Vorgaben für die kommunale Hebesatz-
differenzierung dargelegt (dazu C. II. und III.). Als zweiter Schwerpunkt dieses GutachtensSeite 11 von 85
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schließt sich eine Beurteilung der Begründungsanforderungen bei der kommunalen Hebesatz-
differenzierung an (dazu C. IV.). Im Hinblick auf den Fragenkatalog der Kommunalen Spit-
zenverbände werden ferner Folgefragen einer (hypothetisch unterstellten) Gleichheitswidrig-
keit einer Hebesatzdifferenzierung erörtert (dazu C. V.). Den inhaltlichen Abschluss bildet die
Frage nach dem „begründungslosen Unterlassen“ einer Hebesatzdifferenzierung (dazu C.
VI.). Am Ende wird zusammenfassend der Fragenkatalog der Kommunalen Spitzenverbände
unter Bezugnahme auf Teil C beantwortet (dazu D.). Die wesentlichen Ergebnisse werden
diesem Rechtsgutachten bereits vorangestellt (s. B.).
Sämtliche Abschnitte dieses Rechtsgutachtens werden von beiden Autoren gemeinsam ver-
antwortet.Seite 12 von 85
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B. Wesentliche Ergebnisse im Überblick
Die mediale Sorge einer Überforderung der Gemeinden bei Verantwortung und Begründung
einer optionalen Hebesatzdifferenzierung oder des Verzichtes darauf ist aufgrund dieses
Rechtsgutachtens zu entkräften. Trotz der Steigerung ihrer Satzungsautonomie steht die je-
weilige Gemeinde mit ihrer Entscheidung keineswegs allein. Die kommunale Satzungsent-
scheidung steht vielmehr im festen Rechtssetzungsverbund mit dem Landesgesetz (§ 1 Abs.
1 NWGrStHsG), dem Bundesgrundsteuermodell, dem das Land Nordrhein-Westfalen grund-
sätzlich weiterhin folgt und von dem es nur partiell abweicht, und den Vorgaben und Wer-
tungsdirektiven des Grundgesetzes sowie der Landesverfassung NRW. Die Landesverfassung
NRW stützt deutlich das vom Landesgesetzgeber aufgenommene Ziel der Begrenzung der
Wohnnebenkosten.
Der jeweiligen Gemeinde werden nach unserer verfassungsrechtlichen Analyse keine unzu-
mutbaren oder gar ihre Leistungsfähigkeit übersteigenden Begründungsanforderungen bei
künftigen Grundsteuerhebesatzsatzungen auferlegt. Das Gegenteil ist der Fall: Die Gemeinde
muss zwar für den Lenkungszweck die Verantwortung übernehmen (C. IV. 3.). Vom Landes-
gesetzgeber vorgezeichnet ist aber der sozial- und gesellschaftspolitische Zweck einer Wohn-
nebenkostenstabilisierung bzw. -reduzierung, wobei im Detail Konkretisierungen und Verfei-
nerungen möglich sind (C. III. 3.). Mehr wird von der Gemeinde aus verfassungs- und einfach-
rechtlichen Gründen nicht verlangt. Eine Begründungspflicht für die Hebesatzdifferenzierung
existiert nicht (C. IV. 1. u. 2.).
Entscheidend ist, dass sich die Messzahldifferenzierung objektiv gleichheitsrechtlich recht-
fertigen lässt. Insoweit gilt für die Gemeinde nichts anders als für den Parlamentsgesetzgeber
auch. Der Landesgesetzgeber hat seinen Gestaltungsspielraum auf die Gemeinde zur eigen-
verantwortlichen Wahrnehmung übertragen. Innerhalb der Grenzen des Grundsteuergesetzes
und des § 1 Abs. 1 NWGrStHsG unterliegt die Gemeinde keinen strengeren gleichheitsrecht-
lichen Rechtfertigungsanforderungen als der Parlamentsgesetzgeber (C. III. 2.).
Ein wesentlicher Aspekt ist dabei die zeit- und kontextabhängige Gewichtigkeit des sozial-
und gesellschaftspolitischen Anliegens der Wohnnebenkostenstabilisierung bzw. -reduzie-
rung. In Zeiten, in denen Wohnkosten steigen, ist der Differenzierungsspielraum größer; dies
umso mehr, desto weniger die allgemeine Lohnentwicklung diese Steigerung auffängt. Ent-
sprechendes gilt, wenn mehrere dem Staat zuzurechnende Kostenfaktoren zusammentreffenSeite 13 von 85
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und dadurch Akzeptanzverluste drohen. In Zeiten nachweislich niedriger Wohnkosten, guter
Lohnentwicklungen, aber auf der anderen Seite ohnehin schon hoher Belastungen der Eigen-
tümer und Nutzer von Nichtwohngrundstücken, kann der Differenzierungsspielraum unter
Umständen auch kleiner werden. Dabei ist keine kleinteilige Perspektive anzulegen. Der Ein-
schätzungsspielraum des Satzungsgebers ist zu achten. Es reicht daher der Blick auf die Ent-
wicklung der Wohnkosten, des Grundstücks- und Vermietungsmarktes und des Lebenshal-
tungsindexes im Allgemeinen und gegebenenfalls auf andere gesamtwirtschaftlich relevante
Be- und Entlastungsfaktoren.
Selbst bei einer Messzahldifferenzierung von 50 Prozent ist lediglich eine grobe Verhältnis-
mäßigkeitsprüfung durchzuführen, die den Gemeinden viel Spielraum belässt. Der nicht un-
erheblichen unmittelbaren Mehrbelastungswirkung stehen mit dem Anliegen einer Stabilisie-
rung bzw. Reduzierung der Wohnnebenkosten ein gegenwärtig besonders gewichtiger, lan-
des- wie bundesverfassungsrechtlich fundierter Lenkungszweck (C. III. 3.), ein sachgerecht
abgegrenzter Kreis der Begünstigten (insbesondere C. III. 4. d.) und eine der Grundsteuerbe-
lastung typischerweise nachfolgende Belastungsrelativierung über die Ertragsteuern gegen-
über (C. III. 4. e.).
Die Verhältnismäßigkeit einer konkreten Hebesatzdifferenzierung in Abhängigkeit von der
konkreten Gewichtung des sozial- und gesellschaftspolitischen Zwecks der Wohnkostensta-
bilisierung bzw. -reduzierung entzieht sich einer rationalen Letztbegründungsmöglichkeit –
wie der Hebesatz als solcher auch. Derzeit liegen die Zweifelsfälle wegen der besonderen
Gewichtigkeit des Lenkungszwecks erst weit jenseits einer Hebesatzdifferenzierung von 50
Prozent. Insoweit hegt allerdings bereits § 1 Abs. 1 NWGrStHsG das Satzungsermessen sein.
Die Norm erlaubt nämlich keine Belastungsdifferenzierung, die den Typus der Grundsteuer
verändert, indem sie die Grundsteuer vollständig oder weitgehend den Nichtwohngrundstü-
cken auferlegt (C. I. 3.).
Eine Kommune kann ohne Begründung auf die Differenzierung verzichten (C. V.).Seite 14 von 85
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C. Rechtsgutachterliche Würdigung
I. Die Hebesatzdifferenzierung nach Maßgabe von § 1 Abs. 1 NWGrStHsG
1. Einbettung des § 1 Abs. 1 Satz 1 NWGrStHsG in das Vermögens- und Grund-
stücksartenkonzept des Bundesgrundsteuerrechts
Das Bundesgrundsteuerrecht als die Summe aus GrStG und BewG knüpft seit jeher an den
inländischen Grundbesitz an und unterteilt diesen in zwei eigenständige Steuergegenstände:
(1) die Betriebe der Land- und Forstwirtschaft und (2) die Grundstücke. Dies ergibt sich aus
§ 2 GrStG, der seinerseits auf die insoweit vom BewG vorgezeichneten beiden Vermögensar-
ten Bezug nimmt (dort: land- und forstwirtschaftliches Vermögen einerseits, Grundvermögen
andererseits, § 218 Satz 1 BewG). Der Gesetzgeber erachtet die Besteuerung der Betriebe der
Land- und Forstwirtschaft vornehmlich als eine Belastung von Produktionsmitteln (Boden,
Wirtschaftsgebäude); sie habe daher einen „wesentlich anderen Charakter“ als die Grund-
steuer auf das Grundvermögen.2 Diese Zweiteilung (Betriebe der Land- und Forstwirtschaft
einerseits, Grundstücke andererseits) prägt das gesamte Grundsteuerrecht und ist vor allem
aufgrund der Befugnis zu differenzierten Hebesätzen bekannt, die zu einer eigenständigen
Grundsteuer A und Grundsteuer B geführt haben. Das ist bisher die einzige Hebesatzdifferen-
zierung, die vom Gesetz zugelassen worden ist.3 Ansonsten gilt der Grundsatz der Einheit-
lichkeit des Hebesatzes, d. h. es darf nur einen einheitlichen Hebesatz jeweils für die gesamte
Vermögensart geben (§ 25 Abs. 4 GrStG).
Innerhalb der Vermögensart der Grundstücke erfolgen weitere Differenzierungen: den unbe-
bauten Grundstücken werden die bebauten Grundstücke gegenübergestellt und letztere lassen
sich in bebaute Wohn- und Nichtwohngrundstücke unterteilen. Das Gegensatzpaar von
Wohn- und Nichtwohngrundstück findet sich zwar nicht explizit im Bundesrecht. Sie ergibt
sich aber vor allem aus § 249 BewG und den an die dort definierten Grundstücksarten sodann
anknüpfenden Normen.
2 So BT-Drs. VI/3418, 92.
3 Kasper, Kommunale Steuern, 2006, S. 167; Krumm/Paeßens, Grundsteuergesetz mit Bewer-
tungsgesetz und Landesgrundsteuergesetzen, 2022, GrStG § 25 Rn. 36.Seite 15 von 85
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Hiernach gehören zu den Wohngrundstücken:
▪ Einfamilienhäuser als die Wohngrundstücke, die eine Wohnung enthalten und kein Woh-
nungseigentum sind. Erfolgt eine Mitbenutzung zu anderen als Wohnzwecken, dann gilt
ein Grundstück auch dann als Einfamilienhaus, wenn es zu weniger als 50 Prozent der
Wohn- und Nutzfläche zu diesen anderen Zwecken mitbenutzt und dadurch die Eigenart
als Einfamilienhaus nicht wesentlich beeinträchtigt wird (§ 249 Abs. 2 BewG).
▪ Zweifamilienhäuser als die Wohngrundstücke, die zwei Wohnungen enthalten und kein
Wohnungseigentum sind. Auch insoweit gilt, dass eine Mitbenutzung zu anderen als
Wohnzwecken nicht schadet, wenn es zu weniger als 50 Prozent der Wohn- und Nutzflä-
che zu diesen anderen Zwecken genutzt und dadurch die Eigenart als Zweifamilienhaus
nicht wesentlich beeinträchtigt wird (§ 249 Abs. 3 BewG).
▪ Mietwohngrundstücke als die Grundstücke, bei denen mehr als 80 Prozent der Wohn- und
Nutzfläche Wohnzwecken dienen und die nicht Ein- und Zweifamilienhäuser oder Woh-
nungseigentum sind (§ 249 Abs. 4 BewG).
▪ Wohnungseigentum, also das Sondereigentum an einer Wohnung in Verbindung mit dem
Miteigentumsanteil an dem gemeinschaftlichen Eigentum, zu dem es gehört.
Zu den Nichtwohngrundstücken gehören demgegenüber:
▪ Geschäftsgrundstücke als die Grundstücke, die zu mehr als 80 Prozent der Wohn- und
Nutzfläche eigenen oder fremden betrieblichen oder öffentlichen Zwecken dienen und
nicht Teileigentum sind.
▪ Gemischt genutzte Grundstücke als die Grundstücke, die teils Wohnzwecken, teils eige-
nen oder fremden betrieblichen oder öffentlichen Zwecken dienen und nicht Ein- und
Zweifamilienhäuser, Mietwohngrundstücke, Wohnungseigentum, Teileigentum oder Ge-
schäftsgrundstücke sind.
▪ Teileigentum, also das Sondereigentum an nicht zu Wohnzwecken dienenden Räumen ei-
nes Gebäudes in Verbindung mit dem Miteigentum an dem gemeinschaftlichen Eigentum,
zu dem es gehört.Seite 16 von 85
Seite 12
▪ Sonstige bebaute Grundstücke (alle Grundstücke, die keiner der vorgenannten Grund-
stücksarten zuzuordnen sind).
Die unbebauten Grundstücke dienen nicht Wohnzwecken, weshalb sie naturgemäß auch zu
den Nichtwohngrundstücken zählen.
Die Abgrenzung zwischen Wohn- und Nichtwohngrundstücken erfolgt mithin vor allem an-
hand der Bebauung, der Anzahl der Wohnungen und der Wohnnutzungsanteile gemessen an
der gesamten Wohn- und Nutzfläche; bei Ein- und Zweifamilienhäusern kommt bei Wohn-
nutzungsanteilen von unter 50 % die Eigenartsvoraussetzung hinzu.
Die Unterscheidung zwischen unbebauten Grundstücken, bebauten Wohngrundstücken und
bebauten Nichtwohngrundstücken hat in mehrfacher Hinsicht rechtliche Relevanz: Im Bun-
desgrundsteuerrecht finden auf die vorgenannten Grundstücksarten jeweils unterschiedliche
Bewertungsverfahren Anwendung (unbebaute Grundstücke = Vergleichswertverfahren mit-
tels Bodenrichtwerten, bebaute Wohngrundstücke = Ertragswertverfahren, bebaute Nicht-
wohngrundstücke = Sachwertverfahren). Das Bewertungsziel ist allerdings gleichermaßen ein
verkehrswertorientierter Grundsteuerwert.4 Es ist jedenfalls nicht erkennbar, dass der Bundes-
gesetzgeber bereits auf der Bewertungsebene eine bewusste Belastungsverschiebung umset-
zen wollte. Dies geschieht vielmehr erst auf der Ebene der Messzahlen, wo der Gesetzgeber
erneut an die vorgenannten Grundstücksarten differenzierend anknüpfend. § 15 Abs. 1 GrStG
sieht für Wohngrundstücke eine Steuermesszahl in Höhe von 0,31 Promille vor, während die
Steuermesszahl für unbebaute Grundstücke und bebaute Nichtwohngrundstücke mit 0,34 Pro-
mille (also ca. 10 Prozent höher) vorgegeben wird (§ 15 Abs. 1 GrStG).
Die vorgenannten Differenzierungen knüpfen materiell-rechtlich an die Vermögens- und
Grundstücksarten des BewG an. Verfahrensrechtlich wird diese Anknüpfung durch ein
Grundlagen- und Folgebescheidverhältnis umgesetzt. Der Grundsteuerwertbescheid trifft
nicht nur eine Feststellung zum Grundsteuerwert, sondern auch zur Vermögens- und Grund-
stücksart. Diese sog. Artfeststellung ist eine eigenständige der materiellen und formellen Be-
standskraft fähige Regelung und entfaltet innerhalb des Grundsteuerwertbescheides und über
4 Krumm/Paeßens, Grundsteuergesetz mit Bewertungsgesetz und Landesgrundsteuergesetzen,
2022, Grundlagen Rn. 98 ff., dort auch zur Diskussion, ob dem Gesetzgeber dies auch gleich-
heitsrechtlich gelungen ist.Seite 17 von 85
Seite 13
die verschiedenen Verfahrensstufen hinweg Bindungswirkung. Die Artfeststellung ist vor al-
lem bindend für
▪ die Bewertung in Bezug auf die Frage, welches Bewertungsverfahren anzuwenden ist5,
▪ den Grundsteuermessbescheid hinsichtlich der Frage, welche Grundsteuermesszahl maß-
geblich ist6 und
▪ den Grundsteuerbescheid in Ansehung der Frage, ob der Hebesatz für die Betriebe der
Land- und Forstwirtschaft (Grundsteuer A) oder der Hebesatz für die Grundstücke
(Grundsteuer B) anzuwenden ist.
An dieses materiell- und verfahrensrechtliche Konzept knüpft die Regelung des § 1 Abs. 1
Satz 1 NWGrStHsG an. Die Norm modifiziert den Grundsatz der Einheitlichkeit der Hebes-
ätze, wie er in § 25 Abs. 4 GrStG normiert ist, dahingehend, dass nicht nur zwischen den
beiden Steuergegenständen i. S. v. § 2 GrStG (Betriebe der Land- und Forstwirtschaft einer-
seits, Grundstücke andererseits) differenziert werden darf, sondern auch innerhalb des Steu-
ergegenstandes (der Vermögensart) der Grundstücke und zwischen den Wohn- und den Nicht-
wohngrundstücken (unbebaute Grundstücke und bebaute Nichtwohngrundstücke). Was ein
Wohn- bzw. Nichtwohngrundstück ist, ergibt sich aus dem Bundesrecht, also über die Ver-
weisung des § 1 Abs. 1 Satz 1 NWGrStHsG auf §§ 247, 250 Abs. 2, Abs. 3 BewG letztlich
aus § 249 BewG. Auch insoweit ist die Artfeststellung des Grundsteuerwertbescheides bin-
dend.
2. § 1 Abs. 1 Satz 1 NWGrStHsG als ein auf die Begünstigung von Wohngrundstü-
cken zugeschnittenes Instrument der Kommunen
§ 1 Abs. 1 Satz 1 NWGrStHsG überantwortet es der Gestaltungsfreiheit der Gemeinden, ob
sie in Ansehung des Hebesatzes zwischen Wohn- und Nichtwohngrundstücken differenzieren
wollen. Sie können, müssen aber nicht differenzieren. Das Gesetz enthält auch keine Rege-
lungserwartung in eine bestimmte Richtung. Das stellt § 1 Abs. 1 Satz 3 NWGrStHsG klar
und der Titel des Gesetzes spricht von einer „optionalen Festlegung differenzierender
5 Krumm/Paeßens, Grundsteuergesetz mit Bewertungsgesetz und Landesgrundsteuergesetzen,
2022, BewG § 219 Rn. 15.
6 Krumm/Paeßens, Grundsteuergesetz mit Bewertungsgesetz und Landesgrundsteuergesetzen,
2022, GrStG § 15 Rn. 4.Seite 18 von 85
Seite 14
Hebesätze“, hätte sich aber angesichts der Dokumentation des dahingehenden gesetzgeberi-
schen Willens auch bereits aus Satz 1 ergeben.7
Ungeachtet der noch zu diskutierenden Differenzierungsschranken aufgrund höherrangigen
Rechts enthält § 1 Abs. 1 Satz 2 NWGrStHsG bereits eine einfach-rechtliche Einschränkung
der Hebesatzdifferenzierungsbefugnis: Der einheitliche Hebesatz für die Nichtwohngrundstü-
cke (unbebaute Grundstücke und bebaute Nichtwohngrundstücke) darf nicht niedriger sein als
der einheitliche Hebesatz für die Wohngrundstücke. Der Landesgesetzgeber hat mithin aus-
geschlossen, dass Nichtwohngrundstücke gegenüber Wohngrundstücken begünstigt werden;
umgekehrt formuliert: die Hebesatzdifferenzierungsbefugnis kann von den Gemeinden allein
zugunsten der Wohngrundstücke ausgeübt werden. Diese Regelung wird in der Gesetzesbe-
gründung vor allem damit erklärt, dass unverhältnismäßiger Steuerwettbewerb vermieden
werden soll.8 Der Gesetzgeber hatte wohl die Sorge, dass die Gemeinden mittels niedriger
Grundsteuerhebesätze um Unternehmen werben (die Gewerbe- und Industriegrundstücke sind
typische Nichtwohngrundstücke).
Zugleich beschränkt diese Regelung die Hebesatzdifferenzierungsbefugnis aber vor allem auf
das Kernanliegen des Landesgesetzesgebers: Den Gemeinden soll ein Instrument an die Hand
gegeben werden, mit dem sie die Wohnkostenbelastung der Menschen stabilisieren bzw. re-
duzieren können. Denn die zwischenzeitlich vorliegenden Daten aus der Hauptfeststellung auf
den 1.1.2022 zeigen in der Tendenz eine allgemeine Belastungsverschiebung zulasten der
Wohngrundstücke. Eine landeseinheitliche Reduzierung der Messzahl für Wohngrundstücke
wurde für nicht zielgenau befunden und deshalb wurde die Entlastungsfrage auf die Gemein-
deebene verlagert.9 Die Gesetzesbegründung nennt die Abmilderung möglicher Grundsteuer-
mehrbelastungen für Wohngrundstücke und die Förderung des Wohnens als hohes soziales
7 Der Wortlaut des § 1 Abs. 1 Satz 1 NWGrStHsG erlaubt die Interpretation und die Gesetzes-
begründung war insoweit eindeutig („Die Kommunen können die Option nutzen, müssen es
jedoch nicht“, LT-Drucks. 18/9242, 2); auch der Änderungsantrag, der zur Einfügung des Satz
3 geführt hat, spricht von einer „Klarstellung“, LT-Drs. 18/9800, 2.
8 LT-Drucks. 18/9242, 3.
9 LT-Drucks. 18/9242, 2 f. und 9 f.Seite 19 von 85
Seite 15
Gut explizit als Differenzierungsgrund.10 Der Gesetzgeber mag diesen Differenzierungszweck
einer „Wohnnebenkostenstabilisierung bzw. -entlastung“ nicht in das Gesetz aufgenommen
haben. Aufgrund des § 1 Abs. 1 Satz 2 NWGrStHsG hat der Gesetzgeber ihn aber faktisch als
einzig zulässigen Zweck festgeschrieben (s. auch noch C. III. 3. 1.).
3. § 1 Abs. 1 Satz 1 NWGrStHsG enthält keine Befugnis zur Veränderung des
Steuertypus
Das Bundesgrundsteuerrecht baut auf dem traditionellen Typus der Grundsteuer11 auf. Die
finanzverfassungsrechtlichen Steuertypen12 eröffnen dem Gesetzgeber zwar innerhalb der Ty-
pusgrenzen eine Fortentwicklung.13 Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber hat indes
– anders als die vom Bundesmodell abweichende Grundsteuer in Baden-Württemberg, die
Gebäude ausklammert14 und darum die Frage der Typuswahrung aufwirft15 – weder eine Mo-
difikation des Typus der Grundsteuer beabsichtigt noch diese für die Gemeinden eröffnet.
§ 1 Abs. 1 Satz 1 NWGrStHsG befugt die Gemeinden nicht dazu, die Grundsteuer für Wohn-
grundstücke abzuschaffen oder soweit abzusenken, das am Ende fast nur noch die Nichtwohn-
grundstücke das Grundsteueraufkommen tragen. Denn damit würde die Grundsteuer zu einer
„Nichtwohngrundstückesondergrundsteuer“ und eine solche Typusveränderung deckt
§ 1 Abs. 1 Satz 1 NWGrStHsG nicht. Dabei braucht nicht entschieden werden, ob eine solche
Nichtwohngrundstückesondergrundsteuer überhaupt eine Grundsteuer im Sinne von Art. 72
Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG und noch von diesem Gesetzgebungskompetenztitel umfasst wäre.
10 LT-Drucks. 18/9262, 3, 9 und 11; zugleich nennt die Gesetzesbegründung auch die Förderung
von Nichtwohngrundstücken in entsprechend strukturschwachen Gegenden, was als Len-
kungsziel allerdings wegen § 1 Abs. 1 Satz 2 NWGrStHsG nicht mittels der Differenzierungs-
befugnis zwischen Wohn- und Nichtwohngrundstücken verfolgt werden kann; hier steht al-
lenfalls die – zuvor schon von § 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG erlaubte – Differenzierung zwischen
den Vermögensarten zur Verfügung.
11 Dazu Drüen in Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, GG Art. 106
Rn. 298 ff. (Sept. 2021).
12 Grundlegend BVerfG v. 13.4.2017 – 2 BvL 6/13, BVerfGE 145, 171.
13 Näher Drüen in Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, GG Art. 106
Rn. 102 ff. (Sept. 2021).
14 Dazu Krumm/Paeßens, Grundsteuergesetz mit Bewertungsgesetz und Landesgrundsteuerge-
setzen, 2022, Grundlagen Rn. 80 ff.
15 Dazu Drüen in Stenger/Loose, Bewertungsrecht, Föderalisierung der Grundsteuer Rn. 23
(Nov. 2022) m. w. N.Seite 20 von 85
Seite 16
Denn es ist schon nicht erkennbar, dass der Landesgesetzgeber beabsichtigt hat, die Gemeinde
zur Gestaltung einer solchen Nichtwohngrundstücksondergrundsteuer zu ermächtigen. Das
folgt aus der systematischen Einbettung des § 1 Abs. 1 Satz 1 NWGrStHsG, wie sie bereits
unter 2. dargelegt wurde: Der Steuergestand der „Grundstücke“ (wirtschaftliche Einheiten des
Grundvermögens) erfasst alle Grundstücke ungeachtet ihrer Nutzung; das Gesetz stellt in
§ 2 GrStG und § 218 BewG ausdrücklich klar, dass für Betriebsgrundstücke keine Besonder-
heiten gelten; sofern sie keinem Betrieb der Land- und Forstwirtschaft zuzuordnen sind, sind
sie Teil des Grundvermögens. Diese Grundentscheidung des Bundesgesetzgebers (nur bei Be-
trieben der Land- und Forstwirtschaft soll die Grundsteuer den Charakter einer Steuer auf die
Produktionsmittel [Boden, Wirtschaftsgebäude, s. bereits C. I. 1.] haben und im Übrigen wer-
den alle anderen Grundstücke als ein Steuergegenstand erfasst) hat der Landesgesetzgeber
nicht verändert, sondern er hat „nur“ eine Hebesatzdifferenzierung normiert.
II. Verfassungsrahmen des gemeindlichen Hebesatzrechts bei der Grundsteuer
1. Hebesatzgarantie des Grundgesetzes
Das Grundgesetz garantiert den Gemeinden für die Grundsteuer das Hebesatzrecht (Art. 106
Abs. 6 GG). Die bundesverfassungsrechtliche Gewähr der Hebesatzautonomie bei der Grund-
steuer wird weder durch spezielle Regelungen der Landesverfassung noch durch sonstige
Grundsätze des Landesverfassungsrechts überlagert. Das Hebesatzrecht ist das Recht, durch
Anwendung eines selbstgewählten Multiplikators auf eine vorgegebene Messzahl über die
konkrete Höhe der Steuerschuld der Steuerschuldner zu entscheiden.16 Das Hebesatzrecht er-
öffnet den Gemeinden Spielraum für in der Höhe selbstbestimmte Einnahmen und ist für die
gemeindliche Finanzhoheit von ausschlaggebender Bedeutung.17 Dieses Recht nehmen die
Gemeinden im Rahmen ihrer allgemeinen Satzungsautonomie18 wahr. Die Rechtsetzungsho-
heit gibt den Gemeinden das Recht, eigene Angelegenheiten durch Satzung zu regeln.19 Das
bundesverfassungsrechtliche Recht der Gemeinden aus Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG gilt – wie
16 T. I. Schmidt in Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl. 2022, Teil C
Rn. 43.
17 T. I. Schmidt in Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl. 2022, Teil C
Rn. 43.
18 Näher Lange, Kommunalrecht, 2. Aufl. 2019, Kap. 12 Rn. 2.
19 Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 111.Seite 21 von 85
Seite 17
die Garantie kommunaler Selbstverwaltung insgesamt (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) – „im Rah-
men der Gesetze“.20 Für Satzungen gilt der Vorrang des Gesetzes.21 Die Gemeinden besitzen
im Rahmen der ihnen verliehenen Satzungsautonomie eine satzungsrechtliche Gestaltungs-
freiheit.22 Die verfassungsgesetzliche Formulierung „im Rahmen der Gesetze“ ermächtigt den
Gesetzgeber zur Ausgestaltung des Selbstverwaltungsrechts und gibt ihm ein beschränktes
staatliches Eingriffsrecht in das Selbstverwaltungsrecht.23 Der Gesetzgeber kann das kommu-
nale Hebesatzrecht darum direkt oder indirekt gesetzlich ausgestalten. Eine uneingeschränkte
Gestaltungsfreiheit der Gemeinden bei den Hebesätzen gab es historisch nicht und sieht auch
Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG nicht vor.24 Der gesetzliche Rahmen kann – wie das Bundesver-
fassungsgericht bereits bestätigt hat – durch gesetzlich vorgeschriebene Mindesthebesätze
eingeschränkt werden.25 Es hat den gewerbesteuerlichen Mindesthebesatz von 200 Prozent
nach § 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG ausdrücklich als verhältnismäßig und insgesamt verfassungs-
gemäß eingestuft.26 Umgekehrt wäre aber ebenso die gesetzliche Vorgabe eines Höchsthebe-
satzes verfassungskonform27, der aber – ohne nähere Begründung – bei der Grundsteuer für
ungeeignet erklärt wird.28 Insoweit könnte die Hebesatzautonomie bei der Grundsteuer len-
kend beschnitten werden. Im Zuge der Abweichungsgesetzgebung könnte der
20 Explizit zur gesetzgeberischen Regelung und Beschränkbarkeit des gemeindlichen Hebesatz-
rechts unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit BVerfG v. 27.1.2010 – 2 BvR
2185/04, BVerfGE 125, 141 Rn. 77, 91 ff.
21 Lange, Kommunalrecht, 2. Aufl. 2019, Kap. 12 Rn. 7 ff.
22 Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 118 m.w.N.
23 Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 828.
24 BVerfG v. 27.1.2010 – 2 BvR 2185/04, BVerfGE 125, 141 Rn. 77 ff.
25 BVerfG v. 27.1.2010 – 2 BvR 2185/04, BVerfGE 125, 141 Rn. 87 ff.; zustimmend T. I.
Schmidt in Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl. 2022, Teil C Rn.
44.
26 BVerfG v. 27.1.2010 – 2 BvR 2185/04, BVerfGE 125, 141 Rn. 63 ff.
27 Seiler in Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, GG Art. 106 Rn. 174 (Sept. 2017); Drüen in
Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, GG Art. 106 Rn. 284 (Sept.
2021).
28 So T. I. Schmidt, Verfassungswidrigkeit der Grundsteuer als Flächensteuer, DStR 2020, 249
(255).Seite 22 von 85
Seite 18
Landesgesetzgeber sogar auf die Grundsteuer verzichten29, ohne das Hebesatzrecht der Kom-
munen zu tangieren.
2. Kompetenz zur Abweichungsgesetzgebung bei der Grundsteuer (Art. 72 Abs. 3
Satz 1 Nr. 7 GG)
Die Kompetenz zur Abweichungsgesetzgebung nach Art. 72 Abs. 3 GG ist Ausdruck eines
„lebendigen Föderalismus“, der „einem gesunden Wettbewerb um gute Steuerregelungen“
Raum gibt.30 Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG eröffnet bei der Grundsteuer einen Gestaltungs-
raum für den abweichenden Landesgesetzgeber. Die Abweichungsgesetzgebung verleiht den
Ländern eigenständige politische Gestaltungsmacht.31 Bund und Länder gestalten dabei die
Sachbereiche der Abweichungsgesetzgebung grundsätzlich gleichberechtigt. Nach Art. 72
Abs. 3 Satz 3 GG hat die spätere Regelung Anwendungsvorrang vor der früheren Regelung.
Die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes entfaltet somit keine Sperrwirkung. Vielmehr
werden Bund und Länder mit einer „doppelten Vollkompetenz“ zur Gesetzgebung auf dem
Gebiet der Grundsteuer ermächtigt. Aus diesem Grund wird der Landesgesetzgeber parallel
zum Bund ermächtigt, Gesetze zu erlassen, obwohl bereits der Bund zu demselben Regelungs-
inhalt Gesetze erlassen hat.
Dabei besteht für das Land NRW die bundesverfassungsrechtlich eingeräumte Abweichungs-
befugnis trotz der grundsätzlichen Übernahme des Bundesmodells der Grundsteuer fort und
kann jederzeit neu ausgeübt werden. Die bisherige Nichtabweichung vom Bundesgrundsteu-
errecht bindet das Land nicht dauerhaft.32 Der Landesgesetzgeber kann jederzeit von der ver-
fassungsrechtlich eingeräumten Abweichungskompetenz Gebrauch machen und grundsätz-
lich oder punktuell das Bundesrecht verdrängen.
29 Drüen in Stenger/Loose, Bewertungsrecht, Föderalisierung der Grundsteuer Rn. 7 (Nov.
2022).
30 So Kube in Stern/Sodan/Möstl, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland im europäi-
schen Staatenverbund, Band 2, 2. Aufl. 2022, § 54 Rn. 34.
31 Auch zum Folgenden Drüen in Stenger/Loose, Bewertungsrecht, Grundsteuer und Verfas-
sungsrecht Rn. 6 ff. (Nov. 2020), Föderalisierung der Grundsteuer Rn. 6 (Nov. 2022) m. w. N.
32 Drüen in Stenger/Loose, Bewertungsrecht, Föderalisierung der Grundsteuer Rn. 18 (Nov.
2022).Seite 23 von 85
Seite 19
Inhaltlich eröffnet dies bei der Grundsteuer auch von § 25 Abs. 4 GrStG abweichende Rege-
lungen, wonach der Hebesatz für das gesamte Gemeindegebiet einheitlich festgelegt werden
muss. Die Abweichungsgesetzgebung des Landes kann eine Öffnung des Hebesatzrechts vor-
sehen33, so dass Raum für eine innerhalb des Gemeindegebiets gespaltene Hebesatzpolitik der
Gemeinde eröffnet wird.34
Der Landesgesetzgeber kann auch durch ein Abweichungsgesetz derart vom Bundesrecht ab-
weichen, dass er den Gemeinden die Entscheidung über einen einheitlichen oder einen diffe-
renzierenden Hebesatz bei der Grundsteuer eröffnet. Da Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG den
Ländern die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Grundsteuer eröffnet, steht den
Gemeinden das kommunale Hebesatzrecht innerhalb dieses gesetzlichen Rahmens zu. Da der
Landesgesetzgeber auf der Grundlage von Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG Regelungen erlassen
kann, die unmittelbar zu einer unterschiedlichen Grundsteuerbelastung bei Wohn- und Nicht-
wohngrundstücken führen, kann er eine entsprechende Entscheidung auch an die Gemeinden
zur eigenen Rechtssetzungswahrnehmung delegieren.35 Durch seine Abweichungsgesetzge-
bung delegiert das Land Nordrhein-Westfalen zulässig die Möglichkeit einer partiellen Ab-
weichung vom in der Bundesgrundsteuer vorgeschriebenen Einheitshebesatz für Grundver-
mögen auf die Gemeinden.
Auch im Falle der Delegation der Abweichungsbefugnis auf die Gemeinden stellt sich nicht
die Frage einer Vereinbarkeit bzw. Widerspruchsfreiheit ihrer Entscheidung mit Bundes-
grundsteuerrecht. Für die Abweichungsgesetzgebung, auch die delegierte, ist das Bundesge-
setz von dem abgewichen wird, kein verfassungsrechtlicher Maßstab. Darum ist das Bundes-
grundsteuergesetz verfassungsrechtlich kein Maßstab für den abweichenden Landesgesetzge-
ber36 oder die von ihm zur Abweichung ermächtigten Gemeinden. Abweichungen bedürfen
verfassungsrechtlich keiner Rechtfertigung, sondern nur der landespolitischen Mehrheit. Die
33 So – zu in Bayern diskutierten – „zonierten“ Hebesätzen Drüen in Stenger/Loose, Bewertungs-
recht, Grundsteuer und Verfassungsrecht Rn. 15. (Nov. 2020).
34 Krumm/Paeßens, Grundsteuergesetz mit Bewertungsgesetz und Landesgrundsteuergesetzen,
2022, Grundlagen Rn. 74.
35 Zur Begrenzung der Delegation von Steuergesetzgebungskompetenzen an die Gemeinden
durch die eigenen Kompetenzen der Landesgesetzgeber statt vieler Wernsmann, Möglichkei-
ten und Grenzen der gemeindlichen Steuerautonomie, DStJG 35 (2012), 95 (97).
36 Drüen in Stenger/Loose, Bewertungsrecht, Föderalisierung der Grundsteuer Rn. 8 (Nov. 2022)
m. w. N.Seite 24 von 85
Seite 20
„systematische Konzeption der Abweichungsgesetzgebung schließt es aus, die abweichende
landesgesetzliche Regelung an der überlagerten bundesgesetzlichen Regelung oder an syste-
matisch damit nicht zusammenhängenden Regelungen des bundesrechtlichen Fachrechts zu
messen, zu dem die überlagerte Vorschrift gehört“.37 Der abweichende Landesgesetzgeber
kann den Inhalt der Abweichung so ausformen, wie er dies nach seinem politischen Ermessen
für sachgerecht erachtet38, ohne dadurch in Widerspruch zum Bundesgesetz zu geraten.39 Da
die Gemeinde ihre Abweichungsbefugnis gegenüber dem Bundesrecht aus dem verfassungs-
rechtlich verbürgten Abweichungsrecht sowie der landesgesetzlichen Ermächtigung ableiten,
ist auch für sie das Bundesgrundsteuergesetz kein vorgegebener Maßstab.
3. Optionale Einführung differenzierter Grundsteuerhebesätze als Erweiterung
des kommunalen Gestaltungsfreiraums
Das Hebesatzrecht der Gemeinden für die Grundsteuer „im Rahmen der Gesetze“ besteht auch
im Falle einer abweichenden Landesgesetzgebung.40 Ein Eingriff des Gesetzgebers in das
Selbstverwaltungsrecht ist gegeben, wenn dieses durch ein nicht auf autonomer Entschließung
der betroffenen Gemeinde beruhendes Handeln verkürzt, beschnitten oder sonst eingegrenzt
wird.41 Ein solcher Eingriff wird freilich durch § 1 Abs. 1 Satz 1 NWGrStHsG nicht bewirkt.
Der Grundbefund ist die Hebesatzautonomie der Gemeinde, die erst durch Gesetze („im Rah-
men der Gesetze“) eingeschränkt wird (s. bereits C. II. 1.). So wie der Gesetzgeber die Hebe-
satzautonomie bei der Grundsteuer innerhalb der Verfassungsgrenzen beschneiden kann, so
kann er sie umgekehrt (z.B. für Lenkungszwecke) auch erweitern. Durch die landesgesetzliche
Abweichung vom Bundesgrundsteuergesetz, das den Gemeinden bislang einen einheitlichen
Grundsteuerhebesatz zwingend vorschreibt (§ 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG, s. bereits C. I. 1.), wird
die ursprüngliche Weite der kommunalen Hebesatzautonomie durch die gesetzliche Rück-
nahme der begrenzenden bundesgesetzlichen Regelungsvorgabe wiederhergestellt. Es ist nur
die Rückkehr zum verfassungsrechtlichen „Urzustand“ der Freiheit der Gemeinden. Durch
37 BayVerfGH v. 29.5.2017 – Vf. 8-VII-16, VerfGHE BY 70, 106 Rn. 31.
38 BVerwG v. 11.4.2016 - 3 B 29/15, NVwZ-RR 2016, 484 Rn. 5.
39 Drüen in Stenger/Loose, Bewertungsrecht, Föderalisierung der Grundsteuer Rn. 8 (Nov. 2022)
m. w. N.
40 Drüen in Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, GG Art. 106 Rn. 280
(Sept. 2021).
41 Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 118 m. w. N.Seite 25 von 85
Seite 21
die Kommunalisierung der Möglichkeit zur Hebesatzdifferenzierung wird der Gestaltungs-
spielraum der einzelnen Gemeinde erweitert: Die Differenzierungsfrage wird dezentralisiert42,
womit den örtlichen Verhältnissen Rechnung getragen werden kann und die Betroffenenpar-
tizipation gestärkt wird. Das Gesetz macht entsprechend seinem Titel mit der „optionalen
Festlegung differenzierender Hebesätze“ den Gemeinden das Angebot zur Hebesatzdifferen-
zierung bei der Grundsteuer. Ob sie dieses landesgesetzliche Angebot annehmen, ist ihre Ent-
scheidung (s. bereits C. I. 2.). Angesichts dessen ist Konfliktpotential mit Art. 78 LVerf NRW
oder Art. 28 Abs. 2 GG nicht erkennbar.
III. Gleichheitsrechtliche Vorgaben für die kommunale Hebesatzdifferenzierung
1. Die Hebesatzdifferenzierung als gleichheitsrechtliche Frage
a. Einordnung der Hebesatzdifferenzierung in die gleichheitsrechtliche Dogmatik
des Bundesverfassungsgerichts
Die kommunale Satzungsgewalt muss im Rahmen der höherrangigen Bundes- und Landesge-
setze sowie der verfassungsrechtlichen Vorgaben ausgeübt werden. Bei den materiellen Ver-
fassungsmaßstäben gelten für gemeindliche Satzungen die grundrechtlichen und rechtsstaat-
lichen Anforderungen und finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben „ohne Abstriche“.43 Der
zentrale Maßstab für Steuernormen44 und damit auch für Grundsteuerhebesatzsatzungen ist
Art. 3 Abs. 1 GG.45 Da hier Landesrecht zu beurteilen ist, ist insoweit nicht nur das Grundge-
setz der höherrangige Maßstab, sondern auch die Verfassung für das Land Nordrhein-West-
falen; denn nach Art. 4 Abs. 1 LVerf NRW sind die Grundrechte des Grundgesetzes
42 Zur Dezentralisierungswirkung von Satzungsermächtigungen statt vieler Mann in Kahl/Lud-
wigs, Handbuch des Verwaltungsrechts, Band V, 2023, § 154 Rn. 12; Ossenbühl in Isen-
see/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band V, 3. Aufl. 2007, § 105 Rn. 38.
43 Burgi, Kommunalrecht, 7. Aufl. 2024, § 15 Rn. 1; Krumm/Paeßens, Grundsteuergesetz mit
Bewertungsgesetz und Landesgrundsteuergesetzen, 2022, § 25 Rn. 36.
44 Zu Art. 3 Abs. 1 GG als „Magna Charta des Steuerrechts“ z. B. Hey in Tipke/Lang, Steuer-
recht, 24. Aufl. 2021, Rn. 3.110 ff.; Wollenschläger in Huber/Voßkuhle, Grundgesetz, 8. Aufl.
2024, GG Art. 3 Rn. 279 m. w. N.
45 Freiheitsrechtliche Grenzen sind bei der Grundsteuer in Ansehung der Hebesatzhöhe durchaus
denkbar, werden hier aber nicht weiter behandelt, vgl. dazu z. B. OVG Münster v. 4.4.2023 –
14 A 929/19, juris; eingehend ferner Krumm/Paeßens, Grundsteuergesetz mit Bewertungsge-
setz und Landesgrundsteuergesetzen, 2022, GrStG § 25 Rn. 23 ff.Seite 26 von 85
Seite 22
Bestandteil der Landesverfassung und unmittelbar geltendes Landesrecht. Trotz der Rezep-
tion der Bundesgrundrechte stellen die Landesgrundrechte eigenständige Normen des Lan-
desrechts dar 46
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Differenzie-
rungen sind nicht verboten, bedürfen aber der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel
und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind.
Für formelle Steuergesetze und Steuersatzungen hat das Bundesverfassungsgericht die gleich-
heitsrechtlichen Anforderungen gleichermaßen wie folgt konkretisiert: „Gleichheitsrechtli-
cher Ausgangspunkt im Steuerrecht ist der Grundsatz der Lastengleichheit. Die Steuerpflich-
tigen müssen dem Grundsatz nach durch ein Steuergesetz rechtlich und tatsächlich gleichmä-
ßig belastet werden. Der Gleichheitssatz belässt dem Gesetzgeber einen weit reichenden Ent-
scheidungsspielraum sowohl bei der Auswahl des Steuergegenstandes als auch bei der Be-
stimmung des Steuersatzes. Abweichungen von der mit der Wahl des Steuergegenstandes ein-
mal getroffenen Belastungsentscheidung müssen sich indessen ihrerseits am Gleichheitssatz
messen lassen (Gebot der folgerichtigen Ausgestaltung des steuerrechtlichen Ausgangstatbe-
stands). Demgemäß bedürfen sie eines besonderen sachlichen Grundes, der die Ungleichbe-
handlung zu rechtfertigen vermag. Dabei steigen die Anforderungen an den Rechtfertigungs-
grund mit dem Ausmaß der Abweichung und ihrer Bedeutung für die Verteilung der Steuerlast
insgesamt“.47
Bezogen auf Tarifnormen führt das Bundesverfassungsgericht dazu weiter aus: „So muss die
unterschiedlich hohe Belastung der Steuerpflichtigen bei Finanzzwecksteuern dem aus dem
allgemeinen Gleichheitssatz abgeleiteten Gebot der Besteuerung nach der finanziellen Leis-
tungsfähigkeit genügen ([…]). […]. Der Grundsatz der Besteuerung nach der Leistungsfähig-
keit verlangt, "jeden Bürger nach Maßgabe seiner finanziellen und wirtschaftlichen Leis-
tungsfähigkeit mit Steuern zu belasten" ([…]). In horizontaler Richtung muss im Interesse
46 Dietlein, Das Verhältnis von Bundes- und Landesgrundrechten, in Festschrift zum 50-jährigen
Bestehen des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen – Verfassungsge-
richtsbarkeit in Nordrhein-Westfalen, 2002, 203 (211).
47 BVerfG v. 22.3.2022 – 1 BvR 2868/15, BVerfGE 161, 1 Rn. 124 (Übernachtungssteuer); fer-
ner zum Beispiel BVerfG v. 23.6.2015 – 1 BvL 13/11 u.a., BVerfGE 139, 285 Rn. 72 f. (grund-
erwerbsteuerliche Ersatzbemessungsgrundlage); BVerfG v. 10.4.2018 – 1 BvL 11/14, BVer-
fGE 148, 147 Rn. 96 (Grundsteuer).Seite 27 von 85
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verfassungsrechtlich gebotener steuerlicher Lastengleichheit darauf abgezielt werden, Steu-
erpflichtige bei gleicher Leistungsfähigkeit auch gleich hoch zu besteuern ([…]). In vertikaler
Richtung muss die Besteuerung der wirtschaftlich Leistungsfähigeren im Vergleich mit der
Steuerbelastung wirtschaftlich weniger Leistungsstarker angemessen ausgestaltet sein
([…]).“48
Gemessen an diesen Vorgaben weist eine gemeindliche Hebesatzdifferenzierung auf der
Grundlage des § 1 Abs. 1 NWGrStHsG gleichheitsrechtliche Relevanz auf:
Der bundesgesetzlich geregelten Grundsteuer liegt (weiterhin) vermittelt über den sog. Sol-
lertragsgedanken das Leistungsfähigkeitsprinzip zugrunde.49 Nach Auffassung des Bundes-
gesetzgebers vermittelt der Grundbesitz wegen der Möglichkeit einer ertragsbringenden Nut-
zung, die durch den Sollertrag widergespiegelt wird, eine objektive Leistungsfähigkeit des
Steuerschuldners.50 Die Grundsteuer belastet also die vermuteten Erträge aus der Substanz,
die als für die Steuerzahlung vorhanden vorausgesetzt werden51, und dies losgelöst von den
persönlichen Verhältnissen der Eigentümer (keine subjektive Leistungsfähigkeit). Belastet
wird allein das bloße Innehaben von Grundbesitz. Steuersystematisch stellt die Grundsteuer
daher eine Vermögensteuer dar.52 Ausgehend von dieser Sollertragskonzeption werden
48 BVerfG v. 15.1.2014 – 1 BvR 1656/09, BVerfGE 135, 126 Rn. 56 (degressiv ausgestaltete
Zweitwohnungssteuer); BVerfG v. 18.7.2019 – 1 BvR 807/12, juris Rn. 38 (degressiv ausge-
staltete Zweitwohnungsteuer).
49 Herrschende Meinung s. zum Beispiel Breinersdorfer, Droht neues verfassungsrechtliches
Unheil bei der Grundsteuer?, DStJG 44 (2022), 285 (292); Hey, Grundsteuerreform 2019, ZG
2019, 297 (308); Krumm/Paeßens, Grundsteuergesetz mit Bewertungsgesetz und Landes-
grundsteuergesetzen, 2022, Grundlagen Rn. 17; Seer in Tipke/Lang, Steuerrecht, 24. Aufl.
2021, Rn. 16.1; Winkler, Die Verfassungsmäßigkeit der Grundsteuerreform, 2023, 174 f.; zum
Teil wird allerdings auch geltend gemacht, der Belastungsgrund sei unklar, z. B. Feld-
ner/Stoklassa, Verfassungsrechtliche Fragen zur sog. Länderöffnungsklausel im Rahmen der
Grundsteuerreform, DStR 2019, 2505 (2508); G. Kirchhof, Der Belastungsgrund von Steuern,
DStR 2020, 1073 (1075).
50 BT-Drs. 19/11085, 84.
51 Vgl. Birk, Rechtfertigung der Besteuerung des Vermögens aus verfassungsrechtlicher Sicht,
DStJG 22 (1999), 7 (10 f.), dort zur Vermögensteuer.
52 Hey, Grundsteuerreform 2019, ZG 2019, 297 (298); Krumm/Paeßens, Grundsteuergesetz mit
Bewertungsgesetz und Landesgrundsteuergesetzen, 2022, Grundlagen Rn. 17; Seer in
Tipke/Lang, Steuerrecht, 24. Aufl. 2022, Rn. 16.1; Tipke, Steuerrechtsordnung, Band 2, 2.
Aufl. 2003, 953, 963.Seite 28 von 85
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(folgerichtig) die Grundstücke als ein Steuergestand erfasst und vor allem ist die Bemessungs-
grundlage für alle Grundstücke verkehrswertorientiert ausgestaltet worden; die Maßgeblich-
keit unterschiedlicher Bewertungsverfahren (s. C. I. 1.) darf nicht darüber hinwegtäuschen,
dass es stets um die Ermittlung eines Grundsteuerwertes geht, der wegen seiner Verkehrswer-
torientierung eine realitäts- und relationsgerechte Abbildung der Sollertragsfähigkeiten der
einzelnen Grundstücke wiederspiegeln soll.
Wenn der Gleichheitssatz erwartet, dass Steuerpflichtige in horizontaler Richtung bei gleicher
Leistungsfähigkeit auch gleich hoch besteuert werden und in vertikaler Richtung die Besteu-
erung der eine höhere Leistungsfähigkeit vermittelnden Grundstücke im Vergleich zu den we-
niger Leistungsfähigkeit vermittelnden Grundstücken angemessen ausgestaltet sein muss,
dann bewirken unterschiedliche Hebesätze unterschiedlich hohe Belastungen bei gleicher
Leistungsfähigkeit und damit wird dem Grundsatz der horizontalen Steuergerechtigkeit nicht
genügt.
Klarzustellen ist insoweit vor allem, dass eine Hebesatzdifferenzierung auf der Grundlage von
§ 1 Abs. 1 NWGrStHsG keine auf der Steuergegenstandsebene angesiedelte Differenzierung
ist, für die womöglich die gleichheitsrechtlichen Maßstäbe für die Steuergegenstandsauswahl
und -zuschneidung gelten könnten. Die Differenzierung zwischen Wohngrundstücken einer-
seits und Nichtwohngrundstücken andererseits ist also nicht vergleichbar mit der Differenzie-
rung zwischen den Betrieben der Land- und Forstwirtschaft einerseits und den Grundstücken
andererseits. Der Landesgesetzgeber hat gerade keine neuen Steuergegenstände geschaffen.
Er ermöglicht vielmehr bewusst eine Binnendifferenzierung innerhalb des Steuergegenstan-
des der Grundstücke zwecks Begünstigung der Wohngrundstücke. § 1 Abs. 1 NWGrStHsG
befugt die Gemeinden mithin zur Verfolgung eines Lenkungszwecks.Seite 29 von 85
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Daher kann die zu unterschiedlichen Hebesätzen für die Grundsteuer A und B vorliegende
Rechtsprechung der Verwaltungsgerichtsbarkeit, die von einem weiten, Zweckmäßigkeitser-
wägungen überantworteten Hebesatzermessen ausgeht53, nicht auf die von § 1 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 u. Nr. 3 NWGrStHsG ermöglichte Binnendifferenzierung innerhalb der Grundsteuer B
übertragen werden.54
Es gelten vielmehr die gleichheitsrechtlichen Anforderungen für Lenkungsnormen, d. h. sol-
che Normen, die von der Belastungsentscheidung des Gesetzes bewusst abweichen, um ein
außersteuerliches Ziel zu verfolgen (nachfolgend wird auf eine weitere sprachliche Differen-
zierung nach Förder- bzw. Sozialzwecknormen u. Ä. verzichtet und nur der Begriff der Len-
kung, der Lenkungsnorm und des Lenkungszwecks verwendet).
b. Bestimmung der gleichheitsrechtlichen Anforderungen nach Maßgabe der für
Lenkungsnormen geltenden Grundsätze
aa. Kommunale Steuersatzungsgeber dürfen ebenso wie der parlamentarische Bundes-
und Landessteuergesetzgeber mittels steuerlicher Regelungen Lenkungszwecke verfolgen –
sei es mittels einer Steuer selbst, sei es mittels Ausnahmen und Befreiungsnormen. Das ent-
spricht ständiger Rechtsprechung55 und gilt hier konkret auch allein schon deshalb, weil der
53 Vgl. VG Arnsberg v. 17.8.2017 – 5 K 3626/16, BeckRS 2017, 125111 Rn. 29; VG Düsseldorf
v. 6.11.2019 – 5 K 2014/19, BeckRS 2019, 32709 Rn. 97 (dort zur Erhöhung der Grundsteuer
B, ohne zugleich die Grundsteuer A zu erhöhen: „[…] die Entscheidung der Beklagten, ihre
verschiedenen Steuerquellen zur Deckung des erhöhten Finanzbedarfs unterschiedlich zu be-
anspruchen, rechtfertigt sich vor dem Gleichheitssatz mit Blick auf das der Gemeinde nach
dem Zweck des Hebesatzrechts zuzugestehende Recht, nach Zweckmäßigkeitserwägungen zu
entscheiden, die sich etwa auf Tragkraft und Ergiebigkeit der Steuerquellen oder auf die Ab-
wägung der mit bestimmten Steuererhöhungen verbundenen weiteren Folgen.“).
54 Davon dürfte auch die Gesetzesbegründung ausgehen, vgl. LT-Drucks. 18/9242, 9.
55 Wegen des (bisher) hierauf beschränkten kompetenziellen Rahmens (vgl. Art. 105 Abs. 2a
GG) existiert Rechtsprechung naturgemäß nur für örtliche Aufwand- und Verbrauchsteuern,
siehe BVerfG v. 7.5.1998 – 2 BvR 1991/95 u.a., BVerfGE 98, 106 (188) (Kasseler Verpa-
ckungsteuer); BVerfG v. 22.3.2022 – 1 BvR 2868/15, BVerfGE 161, 1 Rn. 138 (Übernach-
tungssteuer); BVerwG v. 19.1.2000 – 11 C 8/99, BVerwGE 110, 265 (erhöhte Besteuerung
von Kampfhunden); BVerwG v. 11.3.2010 – 9 BN 2/09, juris Rn 20 (Spielgerätesteuer);
BVerwG v. 24.5.2023 – 9 CN 1/22, BVerwGE 179, 1 (Tübinger Verpachtungssteuer); Christ
in Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl. 2022, Teil C Rn. 296 f.;
Henke in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 3 Rn. 102 (Sept. 2023); Kube in Hen-
neke/Waldhoff, Handbuch Recht der Kommunalfinanzen, 2. Aufl. 2023, § 20, dort mit vielen
weiteren Beispielen.Seite 30 von 85
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Landesgesetzgeber dies mit § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 u. Nr. 3 NWGrStHsG normativ ausdrück-
lich anerkannt hat. Entscheidend ist daher vor allem die weitere Frage, welche gleichheits-
rechtlichen Anforderungen an die Lenkungsnorm zu stellen sind.
bb. Das Bundesverfassungsgericht verlangt für steuerliche Lenkungsnormen – und ebenso
wie für lenkende Gebührennormen –, dass der Lenkungszweck von einer erkennbaren gesetz-
geberischen Entscheidung getragen wird und ebenfalls gleichheitsrechtlich ausgestaltet sein
muss.56 Der erste Teil dieser Forderung wird als „Begründungszwang für Sozialzwecknor-
men“ gedeutet.57 Diese Einschätzung bedarf einer näheren Analyse der Rechtsprechung und
ihrer Entwicklung:
Nachdem das Bundesverfassungsgericht zuerst noch die Anforderung formuliert hatte, dass
der Lenkungszweck tatbestandlich im Gesetz vorgezeichnet sein muss58, soll es hinsichtlich
der Erkennbarkeit nunmehr ausreichen, wenn die gesetzgeberische Entscheidung anhand der
üblichen Auslegungsmethoden festgestellt werden kann. Der Lenkungszweck könne sich da-
her auch maßgeblich erst aus den Gesetzesmaterialien ergeben. Ebenso sei es ausreichend,
wenn sich der Zweck erst aus der Gesamtschau der einzelnen Vorschriften erschließen lasse.59
In einer jüngeren Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht sogar ausgeführt, dass es
gar nicht auf die konkrete Begründung, sondern (nur) auf die objektive Begründbarkeit der
56 BVerfG v. 22.6.1995 – 2 BvL 37/91, BVerfGE 93, 121 (148) (Vermögensteuer); BVerfG v.
20.4.2004 – 1 BvR 1748/99, BVerfGE 110, 274 (293) (Ökosteuer); BVerfG v. 21.6.2006 – 2
BvL 2/99, BVerfGE 116, 164 (182) (Tarifbegrenzung gewerblicher Einkünfte); BVerfG v.
8.12.2021 – 2 BvL 1/13, BVerfGE 160, 41 Rn. 65 (auf Gewinneinkünfte beschränkte Begren-
zung des Tarifs); für das Gebührenrecht BVerfG v. 19.3.2003 – 2 BvL 9/98, BVerfGE 108, 1
(18 ff.) (Rückmeldegebühr).
57 So Hey in Tipke/Lang, Steuerrecht, 24. Aufl. 2021, Rn. 3.21.
58 BVerfG v. 22.6.1995 – 2 BvL 37/91, BVerfGE 93, 121 (148) (Vermögensteuer); BVerfG v.
11.11.1998 – 2 BvL 10/95, BVerfGE 99, 280 (296 f.).
59 Vgl. BVerfG v. 5.11.2014 – 1 BvF 3/11, BVerfGE 137, 350 Rn. 43 (Luftverkehrssteuer); zu-
vor auch schon auf Gesetzestext oder Materialen abstellend BVerfG v. 9.12.2008 – 2 BvL 1/07
ua., BVerfGE 122, 210 (237 f.) (Entfernungspauschale).Seite 31 von 85
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Rechtfertigung einer (steuerverschonenden) Ausnahmeregelung ankomme60, aber diese Ent-
scheidung des Erstens Senats wird man nicht so verstehen dürfen, dass sie die vorstehenden –
vom Zweiten Senat formulierten – Anforderungen an die zumindest im Wege der Auslegung
ermittelbare Vorzeichnung des Lenkungszwecks durch den Normgeber relativieren will.61
Vor allem hat der Zweite Senat in späteren Entscheidungen seine Linie – ohne Kommentie-
rung der Entscheidung des Ersten Senats – fortgeführt62; entsprechendes gilt für das Bundes-
verwaltungsgericht.63 Dessen ungeachtet gilt: Ist jedenfalls eine lenkende Zielsetzung im Ge-
setz und/oder in der Gesetzesbegründung erkennbar, kann auf sie zurückgegriffen werden.
cc. Sodann ist der gleichheitsrechtliche Prüfungsmaßstab zu bestimmen.
(1) Wie streng die gleichheitsrechtliche Kontrolle in Ansehung einer konkreten Verscho-
nungsnorm vorzunehmen ist, bestimmt sich nämlich vor allem nach dem von ihr bewirkten
Ausmaß der Verschonung und damit Ungleichbehandlung, der gleichzeitigen Betroffenheit
60 BVerfG v. 22.3.2022 – 1 BvR 2868/15, BVerfGE 161, 1 Rn. 138 (Übernachtungssteuer); das
entspricht der Rechtsprechung jenseits von steuerlichen Lenkungsnormen (dazu noch später
unter C. IV. 2. m. N.) und in Bezug auf steuerliche Lenkungsnormen einer auch in der Literatur
vertretenen Ansicht (vgl. z. B. Englisch in Stern/Becker, Grundrechte-Kommentar, 4. Aufl.
2024, GG Art. 3 Rn. 135; Musil, Die Sicht der Steuerrechtswissenschaft auf das Verfassungs-
recht, in Schön/Röder, Zukunftsfragen des deutschen Steuerrechts II, 2014, 129 [138 f.]).
61 In der steuerrechtlichen Literatur ist die Entscheidung wegen ihrer Abweichung zur bisher
gefestigten Rechtsprechung des Zweiten Senats ebenfalls kritisch bis ablehnend aufgenommen
worden (vgl. nur Meickmann, Verfassungsrechtliche Grenzen örtlicher Übernachtungssteuern,
NVwZ 2022, 1027 [1030]: bemerkenswert, weil sich der Erste Senat damit über die ausdrück-
liche Intention des Normgebers hinwegsetze und sich zudem in Widerspruch zur Rechtspre-
chung des Zweiten Senats stelle, der verlangt, dass außerfiskalische Förderungs- und Len-
kungszwecke von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen seien; Wald-
hoff, Gleichartig und gleichartig müsse nicht gleichartig sein, MwStR 2022, 648: unschön,
dass der Lenkungszweck lokaler Wirtschaftsförderung nicht -wie es der steuerverfassungs-
rechtlichen Judikatur entspreche – expliziert wurde, sondern vom Ersten Senat dem Satzungs-
gesetzgeber unterschoben wurde; Wernsmann, Steuervergünstigungen und Steuerbefreiungen,
DStR 2023, 386 [387]).
62 BVerfG v. 28.6.2022 – 2 BvL 9/14 ua., BVerfGE 162, 277 Rn. 78 f.; BVerfG v. 28.11.2023 –
2 BvL 8/13, DStR 2024, 155 Rn. 150 f. (Schwesterpersonengesellschaften).
63 BVerwG v.13.6.2023 – 9 CN 2/22, BVerwGE 179, 93 Rn. 81 für das Gebührenrecht („Denn
auch die Verfolgung sozialer Zwecke rechtfertigt die konkrete Gebührenbemessung nur, wenn
dieser Gebührenzweck von einer erkennbaren Entscheidung des Gesetzgebers getragen ist,
die im Tatbestand der Gebührennorm zum Ausdruck kommt.“).Seite 32 von 85
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von Freiheitsrechten und der Verfügbarkeit (eigene Beeinflussbarkeit) der Differenzierungs-
kriterien.64 Anhand dieser Kriterien ist die Strenge der Gleichheitsprüfung zu bestimmen.
Für das eine Ende der Skala steht stellvertretend die Entscheidung zur ökologischen Steuer-
reform aus dem Jahr 2004; gleichheitsrechtlich zu würdigen waren die stromsteuerlichen Ver-
günstigungen des produzierenden Gewerbes. Hier hat das Bundesverfassungsgericht die groß-
zügigen Maßstäbe für direkte Subventionen auf Lenkungsnormen übertragen und ausgeführt,
dass der Gesetzgeber in der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch
finanzielle Zuwendungen des Staats gefördert werden, weitgehend frei sei und die einzige
Grenze das Willkürverbot sei. Wörtlich heißt es: „Zwar bleibt er auch hier an den Gleich-
heitssatz gebunden. Das bedeutet aber nur, dass er seine Leistungen nicht nach unsachlichen
Gesichtspunkten, also nicht willkürlich verteilen darf. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen
ihm in weitem Umfang zu Gebote, solange die Regelung sich nicht auf eine der Lebenserfah-
rung geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebenssachverhalte stützt, insbe-
sondere der Kreis der von der Maßnahme begünstigten sachgerecht abgrenzt wird ([…]).
Diese Erwägungen gelten auch, wenn der Gesetzgeber eine Subvention steuerrechtlich über-
bringt, statt sie direkt finanziell zuzuwenden ([…]).65“
Das andere Ende der Skala markiert die Erbschaftsteuerentscheidung aus dem Jahr 2014; hier
standen die teils umfassenden Verschonungen für unternehmerisches Vermögen auf dem
gleichheitsrechtlichen Prüfstand. Im Ausgangspunkt gesteht das Bundesverfassungsgericht
dem Gesetzgeber zu, dass er einen großen Spielraum bei der Einschätzung verfügt, welche
64 Siehe nur BVerfG v. 17.12.2014 – 1 BvL 21/12, BVerfGE 138, 136 Rn. 126 (Erbschaftsteuer
III); BVerfG v. 8.12.2021 – 2 BvL 1/13, BVerfGE 160, 41 Rn. 54 (auf Gewinneinkünfte be-
schränkte Begrenzung des Tarifs); BVerfG v. 22.3.2022 – 1 BvR 2868/15, BVerfGE 161, 1
Rn. 139 (Übernachtungssteuer); BVerfG v. 28.11.2023 – 2 BvL 8/13, DStR 2024, 155 Rn. 142
(Schwesterpersonengesellschaften) jew. m. w. N.
65 BVerfG v. 20.4.2004 – 1 BvR 1748/99, BVerfGE 110, 274 (293) (Ökosteuer); dies wiederho-
lend BVerfG v. 5.11.2014 – 1 BvF 3/11, BVerfGE 137, 350 Rn. 55 (Luftverkehrssteuer); vgl.
auch BVerfG v. 8.12.2021 – 2 BvL 1/13, BVerfGE 160, 41 Rn. 65 (auf Gewinneinkünfte
beschränkte Begrenzung des Tarifs), wo ebenfalls der Willkürmaßstab bemüht wird, allerdings
war dieser auch ausreichend, um zur Verfassungswidrigkeit zu gelangen; hingewiesen sei an
dieser Stelle allerdings darauf, dass dieser „großzügige“ Maßstab auch Kritik erfahren hat, z.
B. Hey, Entwicklungslinien und Zukunftsfragen des Steuerverfassungsrechts, Festschrift für
den Bundesfinanzhof – 100 Jahre Steuerrechtsprechung, 2018, 451 (484); Schön, Besteue-
rungsgleichheit und Subventionsgleichheit, Festschrift für Wolfgang Spindler, 2011, 189 (197
f.); Wernsmann, Steuervergünstigungen und Steuerbefreiungen, DStR 2023, 386 (387).Seite 33 von 85
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Ziele er für förderungswürdig hält. Er dürfte Verschonungen von der Steuer vorsehen, sofern
er ansonsten unerwünschte, dem Gemeinwohl zuträgliche Effekte einer uneingeschränkten
Steuererhebung befürchtet.66 Weil die Verschonung die Regel und nicht die Ausnahme ist und
diese zudem ein erhebliches Ausmaß annehmen kann (bis zu 100 %), unterzieht das Bundes-
verfassungsgericht sowohl den Differenzierungsgrund als auch die Ausgestaltung der Ver-
schonungsnorm einer (strengen) Verhältnismäßigkeitsprüfung.67 Letztlich verlangt das Bun-
desverfassungsgericht, dass der Lenkungszweck zielgenau angesteuert wird68 und dass die
ungleiche Besteuerung in einem angemessenen Verhältnis zur Bedeutung des mit der Diffe-
renzierung verfolgten Ziels und zu dem Ausmaß und Grad der Zielerreichung steht.69
Bei der Bestimmung des gleichheitsrechtlichen Prüfungsmaßstabes geht es nicht allein um die
beiden – vorstehend dargestellten – Endpunkte der Skala. Die Intensivierung ist vielmehr stu-
fenlos auf dieser Skala möglich und kann von einer bloßen Willkürprüfung über eine grobe
Verhältnismäßigkeitsprüfung, die nur nach dem hinreichenden gewichtigen Sachgrund fragt,
bis hin zu einer detaillierten Verhältnismäßigkeitsprüfung reichen.70
(2) Für die Hebesatzdifferenzierung gilt insoweit Folgendes:
(a) Freiheitsrechte sind jedenfalls deshalb betroffen, weil den Steuerpflichtigen (Grund-
stückseigentümer und andere Zurechnungssubjekte) eine Geldzahlungspflicht auferlegt wird.
Dies allein kann indes für eine Maßstabsverschärfung nicht ausreichend sein, auch wenn hier
sogar Art. 14 Abs. 1 GG betroffen ist.71 Damit übereinstimmend hat das
66 BVerfG v. 17.12.2014 – 1 BvL 21/12, BVerfGE 138, 136 Rn. 125 (Erbschaftsteuer III).
67 BVerfG v. 17.12.2014 – 1 BvL 21/12, BVerfGE 138, 136 Rn. 126 ff. (Erbschaftsteuer III).
68 BVerfG v. 17.12.2014 – 1 BvL 21/12, BVerfGE 138, 136 Rn. 167 (Erbschaftsteuer III).
69 Statt vieler BVerfG v. 17.12.2014 – 1 BvL 21/12, BVerfGE 138, 136 Rn. 156 (Erbschaftsteuer
III).
70 So fast wörtlich Eichberger, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen, DStJG 39 (2016),
97 (112).
71 Zur Einschlägigkeit der Eigentumsgarantie BFH v. 19.7.2006 – II R 81/05, BStBl. II 2006,
767; Krumm/Paeßens, Grundsteuergesetz mit Bewertungsgesetz und Landesgrundsteuerge-
setzen, 2022, Grundlagen Rn. 128; zur Vermögenssteuer – und auf die Grundsteuer übertrag-
bar – BVerfG v. 22.6.1995 – 2 BvL 37/91, BVerfGE 121 (137) (Vermögensteuer); ohne Stel-
lungnahme zum einschlägigen Grundrecht hingegen BVerfG v. 10.4.2018 – 1 BvR 639/11,
BVerfGE 148, 147 (Grundsteuer).Seite 34 von 85
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Bundesverfassungsgericht in seiner Grundsteuer-Entscheidung die Maßstabsverschärfung
auch nicht aufgrund eines freiheitsrechtlichen Bezugs aktiviert.72
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht zeigt sich vielmehr, dass eine Maßstabs-
verschärfung eine über die bloße (unspezifische) Geldzahlungspflicht hinausgehende Belas-
tungswirkung voraussetzt.73 Dementsprechend knüpft das Bundesverfassungsgericht eine
Maßstabsverschärfung bei einer Betroffenheit von Art. 2 Abs. 1 GG vor allem daran, dass
grundrechtliche Freiheitsrechte „erheblich beeinträchtigt“ sind.74 Deutlich wird dies ferner
dort, wo der Maßstab deshalb verschärft wurde, weil zugleich ein Eingriff in die Berufsfreiheit
des Art. 12 Abs. 1 GG vorlag. Lässt eine steuerliche Norm – wie hier – die Berufstätigkeit
selbst (unmittelbar) unberührt, ist der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG durch eine Abga-
benbelastung nämlich nur dann berührt, wenn die Steuernorm die Rahmenbedingungen der
Berufsausübung verändert, infolge ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der
Ausübung eines Berufs steht und objektiv eine berufsregelnde Tendenz erkennen lässt.75 Re-
levant ist dies vor allem für Lenkungssteuern, die z. B. ein Produkt verteuern.76 Zuletzt wurde
eine solche objektiv berufsregelnden Tendenz ferner angenommen für eine Steuervergünsti-
gungsnorm, welche die Vergünstigung unmittelbar an bestimmte wirtschaftliche Tätigkeiten
anknüpfte (oder negativ gewendet: die nicht ungeachtet der jeweiligen Art der beruflichen
Betätigung eingriff).77 Zudem hat das Bundesverfassungsgericht die mit der steuerlichen
72 BVerfG v. 10.4.2018 – 1 BvR 639/11, BVerfGE 148, 147 (Grundsteuer).
73 BVerfG v. 7.4.2022 – 1 BvL 3/18, BVerfGE 161, 163 Rn. 163 zur Pflegeversicherung: Der
Umstand allein, dass Art. 2 Abs. 1 GG davor schützt, mit Geldleistungsverpflichtungen belas-
tet zu werden, die nicht der verfassungsmäßigen Ordnung entsprechen, begründet für sich al-
lein keine verschärfte gleichheitsrechtliche Prüfung.
74 BVerfG v. 14.4.2018 – 1 BvR 1236/11, BVerfGE 148, 217 Rn. 116 (§ 7 Satz 2 Nr. 2 GewStG);
BVerfG v. 8.7.2021 – 1 BvR 2237/14, BVerfGE 158, 282 Rn. 117 (Vollverzinsung).
75 So BVerfG v. 20.4.2004 – 1 BvR 1748/99, BVerfGE 110, 274 (288) (Ökosteuer).
76 Vgl. BVerfG v. 7.5.1998 – 2 BvR 1991/95 u.a., BVerfGE 98, 106 (117) (Kasseler Verpa-
ckungssteuer); BVerwG v. 24.5.2023 – 9 CN 1/22, BVerwGE 179, 1 Rn. 56 (Tübinger Ver-
packungssteuer).
77 Positive wie negative Wendung entsprechen dem 2. Leitsatz von BVerfG v. 7.12.2022 – 2
BvR 988/16, BVerfGE 164, 347 (Körperschaftsteuererhöhungspotential), im Einzelnen so-
dann Rn. 184 ff.; vgl. auch OVG Lüneburg v. 7.7.2022 – 8 LB 6/22, juris 36: die Ausklam-
merung gemeinnütziger GmbHs von einer Rundbeitragsbefreiung, die gemeinnützigen Stif-
tungen und Vereinen gewährt wird, sei „im untersten Bereich des Einflusses auf die Berufs-
ausübung anzusiedeln“ und könne daher den Prüfungsmaßstab nicht verschärfen.Seite 35 von 85
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Indienstnahme verbundene Auferlegung administrativer Lasten als „eingriffsgleiche Belas-
tung“ beurteilt.78
Hier ist keine der vorstehend genannten Fallgruppen einschlägig. Die Eigentümer von Nicht-
wohngrundstücken werden nicht erheblich in ihren Freiheitsrechten beeinträchtigt und ihnen
werden keine besonderen administrativen Lasten auferlegt. Zwar dürften viele Nichtwohn-
grundstücke deshalb dieser Gebäudeart zuzuordnen sein, weil sie von den Eigentümern oder
Mietern für berufliche Zwecke genutzt werden. Der Hebesatz gilt aber für alle Nichtwohn-
grundstücke, d. h. – in den Anlehnung an die Formulierung des Bundesverfassungsgerichts –
ungeachtet der jeweiligen Art der beruflichen Nutzung und der Person des Nutzenden (Steu-
erpflichtiger oder Nutzungsberechtigter).
(b) In Bezug auf die Verfügbarkeit der Differenzierungskriterien wird man – anders als
bei der typisierenden Abgrenzung, worauf an späterer Stelle noch einzugehen sein wird –
feststellen müssen, dass diese nicht verfügbar sind. Die Wohnnutzung ist formal betrachtet
zwar ein verhaltensbezogenes, vom Grundstückseigentümer anlässlich seiner Selbstnutzung
oder vermittelt über Vorgaben im Mietvertrag bei Fremdnutzung beeinflussbares Kriterium.
Wer ein Grundstück zu Nichtwohnzwecken nutzt – sei es als Grundstückseigentümer, sei es
als Mieter –, wird hierfür allerdings einen Grund haben, nämlich seine eigene gewerbliche,
freiberufliche etc. Betätigung. Die Einstellung dieser Tätigkeit und der Übergang zu einer
Wohnnutzung aus Gründen der Grundsteuerersparnis ist daher keine ernsthaft in Betracht
kommende Option. Diese faktische Unverfügbarkeit spricht für einen eher strengeren Maß-
stab.79
(c) Für den genannten Aspekt „Umfang und Ausmaß der Ungleichbehandlung“ (der Be-
lastungsunterschiede) ist natürlich die Hebesatzspreizung im Einzelfall von Bedeutung, zu der
an dieser Stelle generell keine Aussage getroffen werden kann. Für das Ausmaß der Ungleich-
behandlung ist aber auch relevant, dass die Entlastung der Wohngrundstücke durch einen
niedrigeren Hebesatz die Regel und nicht die Ausnahme sein wird. Denn die Anzahl der
78 BVerfG v. 22.3.2022 – 1 BvR 2868/15, BVerfGE 161, 1 Rn. 75 (Übernachtungssteuer).
79 Im Ergebnis in einem vergleichbaren Fall ebenso VGH Mannheim v. 29.6.2023 – 2 S 3686/21,
juris Rn. 87, dort zu einer Differenzierung des Steuersatzes der Jagdsteuer zwischen Steuerin-
und Steuerausländern: Die einzige Alternative, der höheren Jagdsteuer zu entgehen, wäre ein
Umzug ins Inland, sei aber „realistischerweise nicht gegeben“; deshalb sei für die Maßstabs-
bestimmung von Unverfügbarkeit auszugehen.Seite 36 von 85
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Wohngrundstücke dürfte in den meisten Gemeinden die Anzahl der Nichtwohngrundstücke
deutlich übersteigen. Zieht man die bundesweiten (also die spezifische Bestandszusammen-
setzung der einzelnen Gemeinden naturgemäß nicht abbildenden) Angaben aus der Gesetzes-
begründung zum Grundsteuerreformgesetz heran, ergibt sich immerhin eine Verteilung von
grob 75 % zu 25 %.80 Das hat deshalb Bedeutung für das Ausmaß der Ungleichbehandlung,
weil für den Umfang und das Ausmaß der Ungleichbehandlung auf die nichtbegünstigten
Steuerpflichtigen abzustellen ist und die Höherbelastung der Nichtwohngrundstücke nominal
umso höher ausfällt, desto größer der Wohngrundstück-Anteil ist – wenn man zugleich unter-
stellt, dass die Gemeinden das Grundsteueraufkommen für 2025 zumindest auf dem Niveau
der Vorjahre halten wollen.
Daraus folgt: Umso substanzieller die Hebesatzspreizung ausfällt, desto eher wird ihr Zusam-
mentreffen mit dieser Breitenwirkung und der Nichtverfügbarkeit der Differenzierungskrite-
rien zu einer jenseits der bloßen Willkürkontrolle anzusiedelnden Verhältnismäßigkeitsprü-
fung führen.81 Die Höhe der Belastungsunterschiede wird sodann auch darüber entscheiden,
ob der hierbei anzulegende Maßstab in Ansehung der Zielgenauigkeit und Angemessenheit
eher strenger oder großzügiger zu handhaben sein wird. Sofern der kommunale Satzungsgeber
nicht jenseits einer Hebesatzspreizung von deutlich mehr als 50 % agiert, wird man indes nur
von einer „groben Verhältnismäßigkeitsprüfung“ auszugehen haben. Ein strengerer Prüfungs-
maßstab ist gleichheitsrechtlich nicht begründbar.
2. Notwendigkeit der Abschichtung der gleichheitsrechtlichen Verantwortungs-
und Verknüpfungsbereiche
Würden alle normativen „Bausteine“ auf dem Weg zur steuerlichen Belastung der einzelnen
Grundstückseigentümer allesamt von einem einzigen Normgeber kommen, müsste sich auch
nur dieser eine Normgeber mit seinem gesamten steuerlichen Regelungswerk an den vorste-
hend konkretisierten gleichheitsrechtlichen Vorgaben messen lassen. Bei der Grundsteuer ist
80 BT-Drucks. 19/11085, 107 u. 112: Insgesamt 32 Millionen wirtschaftliche Einheiten des
Grundvermögens, wonach 24 Millionen wirtschaftliche Einheiten solche sind, die im Ertrags-
wertverfahren zu bewerten sind, die also Wohngrundstücke sein müssen.
81 Das entspricht konzeptionell auch den Erwägungen aus der Gesetzesbegründung, wo einer-
seits der Willkürmaßstab erwähnt wird, andererseits aber auch betont wird, dass die Rechtfer-
tigungsanforderungen mit dem Umfang der Hebesatzspreizung steigen, vgl. BT-Drucks.
18/9242, 9.Seite 37 von 85
Seite 33
die Normverantwortung indes gestuft. Sie ist aufgrund des gemeindlichen Hebesatzrechts auf
ein Zusammenwirken verschiedener Normschichten angelegt: Das Grundsteuerrecht muss
durch die kommunalen Hebesatzsatzungen ergänzt werden. Nachdem das Grundsteuerrecht
nicht mehr allein aus dem vom Bundesgesetzgeber erlassenen GrStG und BewG besteht, son-
dern auch der Landesgesetzgeber tätig geworden ist, sind mithin drei Grundrechts-Adressaten
(der Bund, das Land Nordrhein-Westfalen und die jeweilige Gemeinde) zu betrachten. Das
bedingt eine Abschichtung der Verantwortungsbereiche, aber auch der Verknüpfungs-/Ver-
schränkungsbereiche.
Jedenfalls die Entscheidung über das „Ob“ und „die Höhe“ trifft die Gemeinde in eigener
Verantwortung und ihre Satzung muss sich diesbezüglich am Gleichheitssatz messen lassen.
Das gilt auch für den Differenzierungszweck. Der Landesgesetzgeber hat zwar die Begünsti-
gung der Wohngrundstücke als einzig zulässige Option im Gesetz festgeschrieben und ver-
mittelt über die Gesetzesbegründung hat er zudem unzweideutig erkennen lassen, dass er die
Absenkung der Grundsteuer als Wohnnebenkostenfaktor aufgrund der mit dem Wohnen als
existenziellen Gut verbundenen sozialen Frage, für einen legitimen, hochwertigen, letztlich
sein eigenes Handeln bestimmenden Differenzierungsgrund erachtet (zu beiden Aspekten s.
bereits I. 2.). Der Landesgesetzgeber hat den Gemeinden mithin ein Instrument an die Hand
gegeben, das in Bezug auf den legitimen „Einsatzzweck“ bereits nicht unerheblich vorgeprägt
ist. Gleichwohl tritt damit keine Abschirmungswirkung zugunsten der Hebesatzsatzung ein,
d. h. die Hebesatzsatzung wird dadurch nicht gegenüber dem Einwand immun, dass dieser
Zweck die Differenzierung grundsätzlich nicht zu tragen vermag. Denn jede Gemeinde muss
sich anlässlich der Ausübung ihres Entschließungsermessens diesen Zweck zu eigen machen
und ihn für ihre jeweilige Gemeinde aktualisieren. Die Verschonungsentscheidung ist „ihre“
Entscheidung und daher muss auch sie sich insoweit gleichheitsrechtlich hinsichtlich des Dif-
ferenzierungszwecks rechtfertigen.
Fraglich ist schließlich, wie es sich mit der typisierenden Differenzierung zwischen Wohn-
und Nichtwohngrundstücken verhält. Diese Frage ist deshalb von Bedeutung, weil – was
nachfolgend noch zu erörtern sein wird – hiermit eine Typisierung einhergeht, die für die
bereits angesprochene Zielgenauigkeit und Angemessenheit von Bedeutung sein kann. Inso-
weit muss man sich Folgendes vor Augen führen: Die Wohngrundstücke im Sinne von
§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 NWGrStHsG erfassen zwar rein sprachlich typische Wohnnutzungen:
Ein- und Zweifamilienhäuser, Mietwohngrundstücke und Wohnungseigentum. Das täuschtSeite 38 von 85
Seite 34
allerdings. Zum einen können auch die anderen Grundstücksarten über Wohnnutzungsanteile
verfügen und dies teilweise sogar in nicht unerheblichem Maße. Das liegt an der hohen Wohn-
nutzungsschwelle von immerhin 80 %, die überschritten sein muss, damit ein Gebäude mit
mehr als zwei Wohnungen noch als Mietwohngrundstück gilt (vgl. § 249 Abs. 3 BewG). Ein
Gebäude, in dem „nur“ 80 % der Wohn- und Nutzfläche Wohnzwecken dienen und das über
mehr als zwei Wohnungen verfügt, ist hingegen in der Regel als gemischt genutztes Grund-
stück i. S. v. § 249 Abs. 1 Nr. 7, Abs. 8 BewG einzuordnen. Ebenso sind Gebäude mit nur
einer Wohnung oder zwei Wohnungen keine Wohngrundstücke, wenn zwar eine Wohnnut-
zung von mehr als 50 % vorhanden ist, die zugleich gegebene Nichtwohnnutzung aber die
Eigenart als Ein- oder Zweifamilienhaus beeinträchtigt und deshalb eine Einordnung als Ein-
und Zweifamilienhaus scheitert (vgl. § 249 Abs. 2, Abs. 3 BewG). Auch hier ist in der Regel
dann nur die Grundstücksart gemischt-genutztes Gebäude einschlägig. Zum anderen gilt dies
alles auch aus der umgekehrten Perspektive der Nichtwohnnutzung, die zum Teil als Wohn-
nutzung erfasst wird. Wird z. B. die 80 %-Grenze des § 249 Abs. 4 BewG überschritten oder
wird die Eigenart als Ein- und Zweifamilienhaus nicht beeinträchtigt, liegt insgesamt ein
Wohngrundstück vor. Denn für die Artfeststellung – und damit auch für § 1 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 u. 3. NWGrStHsG – gilt der Grundsatz „ganz oder gar nicht“; die wirtschaftliche Einheit
muss den Grundstücksarten nämlich einheitlich zugeordnet werden.82 Es wird also nach einem
„Alles-oder-nichts-Prinzip“ mittels der Gebäudeart zwischen den Wohngrundstücken einer-
seits und den Nichtwohngrundstücken andererseits differenziert. Wenn nach diesen Grunds-
ätzen Wohnnutzungen nicht am geringeren Hebesatz teilhaben, Nichtwohnnutzungen hinge-
gen schon, dann leidet hierunter jedenfalls die Zielgenauigkeit.
Dieses „Alles-oder-nichts-Prinzip“ hat seinen Ausgangspunkt bei § 249 BewG und damit im
Verantwortungsbereich des Bundesgesetzgebers; dieser muss sich jedenfalls gleichheitsrecht-
lich rechtfertigen können, soweit diese Differenzierung vor allem zum Anlass für die Mess-
zahlermäßigung nach § 15 Abs. 1 GrStG genommen wird.83 Im hiesigen Kontext ist allerdings
entscheidend, dass sich der Landesgesetzgeber die typisierte Abgrenzung zwischen Wohn-
und Nichtwohngrundstücken mit § 1 Abs. 1 NWGrStHsG zu eigen macht und damit selbst
82 Krause in Stenger/Loose, Bewertungsrecht, GrStG § 15 Rn. 18 f. (Juni 2023);
Krumm/Paeßens, Grundsteuergesetz mit Bewertungsgesetz und Landesgrundsteuergesetzen,
2022, GrStG § 15 Rn. 4.
83 Eingehend Krumm, Die allgemeine Begünstigung der Wohngrundstücke im Grundsteuerrecht,
Gedächtnisschrift für Andreas Musil, 2024 (im Erscheinen).Seite 39 von 85
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die maßgebliche, eigene legislative Entscheidung trifft. Der Einwand, die mit der Hebesatz-
differenzierung bezweckte Entlastung der Wohnnutzung trete nicht in gleichheitskonformer
Weise ein (verfehlte Typisierung der Abgrenzung von Wohngrundstücken und Nichtwohn-
grundstücken), ist daher auf den ersten Blick gegen § 1 Abs. 1 NWGrStHsG zu richten. Die
Gemeinden können, wenn sie von der Hebesatzdifferenzierungsbefugnis Gebrauch machen,
von dieser Abgrenzungsvorgabe gar nicht abweichen; sie könnten es nicht „zielgenauer“ ma-
chen, selbst wenn sie wollten. Gleichwohl dürfte auch dies die Hebesatzsatzung nicht vor den
gleichheitsrechtlichen Typisierungsfragen abschirmen. Die typisierende Abgrenzung von
Wohn- und Nichtwohngrundstücken schlägt daher insoweit auf die Hebesatzsatzung der Ge-
meinde durch, dass sich der niedrigere Hebesatz für Wohngrundstücke „trotz“ des Alles-oder-
Nichts-Korsetts“ des Bundes- und Landesrechts bezogen auf den Lenkungszweck rechtferti-
gen lässt.
Die Position der Gemeinde „verschlechtert“ sich hierdurch allerdings nicht. Denn die Vertei-
lung der Entlastungsentscheidung auf mehrere Rechtsschichten, verändert die Maßstäbe nicht:
Der Gesetzgeber hätte die Entlastung der Wohngrundstücke durch eine Messzahlreduzierung
auch selbst herbeiführen können, wie es in Sachsen und im Saarland erfolgt ist. Wenn er dies
nicht tut und stattdessen die Entscheidung hierüber dezentral bei den Gemeinden ansiedelt,
dann hat er damit den ihm als Gesetzgeber zukommenden Gestaltungsspielraum zur dezent-
ralen Wahrnehmung an die Gemeinden „weitergeleitet“. Den Gemeinden stehen mithin inner-
halb des von § 1 Abs. 1 NWGrStHsG gewährten Gestaltungsrahmens alle Bewertungsspiel-
räume zu, die auch dem Landesgesetzgeber zustehen84 und das bedeutet vor allem: Auf die
Gemeinde als Steuersatzungsgesetzgeber sind die gleichheitsrechtlichen Maßstäbe (so) anzu-
wenden, wie sie auch für den parlamentarischen Steuergesetzgeber gelten. Die materiellen
Verfassungsmaßstäben gelten auch für gemeindliche Satzungen eben „ohne Abstriche“.85 Das
entspricht allgemeiner Ansicht zur Satzungsgesetzgebung86 und wird von den Gerichten in
84 Vgl. BVerwG v. 26.4.2006 – 6 C 19/05, BVerwGE 125, 384, das diese Parallelität der Gestal-
tungsspielräume im Zusammenhang mit einer Kammerbeitragssatzung betont.
85 Treffend Burgi, Kommunalrecht, 7. Aufl. 2024, § 15 Rn. 1.
86 Losgelöst vom Steuerrecht – soweit ersichtlich – allgemeine Meinung in der Literatur, vgl. nur
Boden, Gleichheit und Verwaltung, 2007, 51 f., 349; Boysen in von Münch/Kunig, Grundge-
setz, 7. Aufl. 2021, GG Art. 3 Rn. 44; Kischel, Die Begründung, 2002, 308; Nußberger in
Sachs, Grundgesetz, 9. Aufl. 2021, GG Art. 3 Rn. 115; Wollenschläger in Huber/Voßkuhle,
Grundgesetz, 8. Aufl. 2024, GG Art. 3 Rn. 185; für die Rechtsverordnung ausdrücklich auch
BVerfG v. 26.2.1985 – 2 BvL 17/83, BVerfGE 69, 150 (160).Seite 40 von 85
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Ansehung „lenkender“ Steuersatzungen bzw. Steuersatzungsregelungen – auch ohne dass dies
ausdrücklich in den Entscheidungen festgestellt wird – rechtspraktisch so gelebt.87
3. Zur Legitimität des verfolgten Zwecks
a. Zulässige und unzulässige Differenzierungszwecke
Jede Ungleichbehandlung muss einem verfassungslegitimen Zweck dienen.88 Eine Hebesatz-
differenzierung ist nur zugunsten der Wohngrundstücke möglich (s. bereits C. I. 2.). Die Ge-
meinden können mithin nur den Lenkungszweck verfolgen, die Wohnnebenkosten zu redu-
zieren.
Dieser „allgemeine Zweck“ dürfte durchaus noch gewissen Konkretisierungen und Verfeine-
rungen zugänglich sein: Die Gemeinde kann die Grundsteuerreduzierung für Wohngebäude
allein zur Abmilderung einer mit der Grundsteuerreform verbundenen allgemeinen Belas-
tungserhöhung nutzen und diese sodann über die Jahre abschmelzen. Sie kann aber mit Blick
auf die insgesamt gestiegenen Wohnkosten auch ein von der Grundsteuerreform losgelöstes
Entlastungsbedürfnis annehmen. Letzteres kommt wiederum als langfristiges Anliegen in Be-
tracht, aber ebenso ist es möglich, dass die Gemeinde mit Blick auf die womöglich nicht als
verlässlich genug empfundene Datenlage erst einmal nur „beobachten“ und die Wirkung der
Hebesatzdifferenzierung nach einiger Zeit evaluieren will.
Ein Differenzierungszweck lässt sich hingegen eindeutig ausscheiden: Es entspricht zu Recht
ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass allein der Zweck der Erzie-
lung höherer Einnahmen keine ungleichen Belastungen rechtfertigen kann.89
Unzulässige Differenzierungsziele dürften ferner solche sein, die sich bewusst als Gegenent-
wurf zur Belastungsgrundentscheidung des Bundesgrundsteuerrechts verstehen. Wird eine
Höherbelastung der Nichtwohngrundstücke z. B. damit gerechtfertigt, dass diese Grundstück-
seigentümer typischerweise einen größeren Nutzen aus den kommunalen Leistungen erlangen
87 Siehe bereits die Nachweise in Fn. 55.
88 Zuletzt Wollenschläger in Huber/Voßkuhle, Grundgesetz, 8. Aufl. 2024, GG Art. 3 Rn. 108 f.
89 BVerfG v. 21.6.2006 – 2 BvL 2/99, BVerfGE 116, 164 (182) für den parlamentarischen Steu-
ergesetzgeber; BVerfG v. 15.1.2014 – 1 BvR 1656/09, BVerfGE 135, 126 Rn. 77 (degressiv
ausgestaltete Zweitwohnungsteuer); BVerfG v. 18.7.2019 – 1 BvR 807/12, juris Rn. 41 (de-
gressiv ausgestaltete Zweitwohnungsteuer) für den steuerlichen Satzungsgeber.Seite 41 von 85
Seite 37
(= Äquivalenzüberlegung), so geht es nicht mehr um Lenkung, sondern um die bewusste Kor-
rektur des Belastungsgrundes der Grundsteuer.
b. Wohnnebenkostenstabilisierung- bzw. reduzierung wegen allgemein gestiegener
Wohnkosten als legitimer, verfassungsrechtlich fundierter sozial- und gesell-
schaftspolitischer Lenkungszweck
aa. Bei der Prüfung der gleichheitsrechtlichen Verhältnismäßigkeit staatlichen Handeln,
spielt der verfolgte legitime Zweck als zentraler Bezugspunkt90 eine wichtige Rolle.91 Er ist
nicht nur präzise zu bestimmen, sondern auch zu gewichten. Denn seine Gewichtigkeit (Wer-
tigkeit) kann sich wiederum entlastend auf die Rechtfertigungsanforderungen auswirken.92
Was der normative Maßstab für die Legitimität des Lenkungszwecks ist, ist nach wie vor nicht
abschließend geklärt, aber es lässt sich zumindest festhalten, dass er einen Gemeinwohlbezug
aufweisen muss. Allein die Förderung eines nach bestimmten Merkmalen abstrakt abgegrenz-
ten Personenkreises und der bei diesen Personen eintretende Vorteil ist mithin nicht legitim,
sondern das mittels dieser Förderung verfolgte Gemeinwohlanliegen.93
Im Mittelpunkt steht der bereits genannte sozial- und gesellschaftspolitische Lenkungsgrund
der Stabilisierung bzw. Reduzierung von Wohnnebenkosten. Der Lenkungszweck besteht
mithin darin, die nach dem abstrakten Kriterium „Wohngrundstück“ bestimmte Personen-
gruppe der Grundstückseigentümer und Mieter von der Grundsteuer als Wohnnebenkosten-
faktor zu entlasten. Das ist der Lenkungszweck, den der Landesgesetzgeber bereits vorgeprägt
hat (siehe I. 2.) und den sich die Gemeinden zu eigen machen können. Dabei geht es weder
um eine – praktisch auch gar nicht mögliche – Fokussierung auf diejenigen Grundstücksei-
gentümer und Mieter, die wegen eines (reformbedingt) höheren Grundsteuerwertes ab 2025
zu einer (deutlich) höheren Grundsteuer als bisher herangezogen werden, noch um eine Fo-
kussierung auf diejenigen Grundstückseigentümer und Mieter, die sich anderenfalls die eigene
bzw. gemietete Immobilie nicht mehr leisten könnten. Der Ansatz ist vielmehr breiter:
90 Grzeszick in Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, GG Art. 20 VII Rn. 111 (Nov. 2006)
m. w. N.
91 Jarass in Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 18. Aufl. 2024, GG Art. 3 Rn. 22 u. Art. 20 Rn. 116 ff.
92 Desens in Stenger/Loose, Bewertungsrecht, SächsGrMG Rn. 28 (Jan. 2022).
93 Petersen in Kahl/Ludwigs, Handbuch des Verwaltungsrechts, Band III, 2022, § 73 Rn. 31 zur
Wirtschaftsförderung aber auf die hier in Rede stehende Konstellation übertragbar.Seite 42 von 85
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Wohnen ist in den letzten Jahren regional verschieden, aber in der Tendenz in der Breite teurer
geworden und dieser Trend soll durch die Grundsteuer nicht noch verstärkt werden:
Für die Grundstückseigentümer sind die steigenden Bau- und Instandhaltungskosten zu nen-
nen. Zudem hat sich Zinsniveau verändert, was bei Neu- und Anschlussfinanzierungen eben-
falls zu Mehrbelastungen führt. Hinzukommen gestiegene Energiekosten. Sofern es aufgrund
der Neubewertung des Grundbesitzes künftig zu einer Mehrbelastung von Wohngrundstücken
kommen sollte, käme es für den die Immobilie selbstbewohnenden Grundstückseigentümer
zu einer weiteren Verteuerung des Wohnens.
Für die Mieter verhält es sich ähnlich. Sie sehen sich steigenden Mieten gegenüber und sie
sind ebenfalls von der Energiekostenentwicklung betroffen. Auch sie sind zudem von einer
Grundsteuermehrbelastung betroffen. Sofern die Grundsteuer unmittelbar über die Betriebs-
kosten auf sie umgelegt wird, ist dies offenkundig. Dort wo dies nicht der Fall ist, steht jeden-
falls zu erwarten, dass ein kaufmännisch kalkulierender Grundstückseigentümer seine Grund-
steuerbelastung zum Teil seiner Mietpreisbemessung machen wird – sei es anlässlich einer
Mieterhöhung innerhalb der insoweit zu beachtenden gesetzlichen Vorgaben, sei es auch erst
bei der nächsten Neuvermietung.
Eine Hebesatzsatzung, die auf der Grundlage des § 1 Abs. 1 NWGrStHsG eine über die
Grundsteuerreduzierung de

Gekürzt — den vollständigen Text enthält das PDF.