Urteil zur Verfassungsbeschwerde gegen das GFG 2022, 2023 und 2024 - Differenzierung der fiktiven Hebesätze

Mitteilungsvorlage
öffentlich
241300-01
Der OberbürgermeisterDokumentenklasse B (nur für den Dienstgebrauch)
Federführung:
20 Stadtkämmerei
Dezernat:
Dez. II
Urteil zur Verfassungsbeschwerde gegen das GFG
2022, 2023 und 2024 - Differenzierung der fiktiven
Hebesätze
Beratungsfolge
Rat 11.12.2025 Kenntnisnahme
Mitteilung:
Der Verfassungsgerichtshof hat am 18.11.2025 die Verfassungsbeschwerden
der Stadt Bonn und sieben weiterer kreisfreien Städte gegen die
Differenzierung bei der Steuerkraftermittlung zurückgewiesen. Die
Unterscheidung zwischen kreisfreien Städten und kreisangehörigen
Gemeinden sei zumindest nicht offensichtlich falsch und stünde damit im
weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers.
Der kommunale Finanzausgleich in NRW beinhaltet seit der Einführung
differenzierender fiktiver Realsteuerhebesätze im
Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) 2022 eine Regelung, die die kreisfreien
Städte bei der Ermittlung der Steuerkraft schlechter stellt. Die eingeführte
Unterscheidung zwischen kreisfreien Städten und kreisangehörigen
Gemeinden entspricht nicht der grundsätzlichen Systematik des kommunalen
Finanzausgleichs und verstößt nach Ansicht des Städtetags gegen das
Gleichbehandlungsgebot.
Die ausgewählten Mitgliedsstädte Bonn, Bottrop, Dortmund, Düsseldorf, Köln,
Münster, Solingen und Wuppertal haben gegen die Regelung im GFG 2022 mit
Unterstützung des Städtetags eine Verfassungsbeschwerde eingelegt. Weitere
Verfassungsbeschwerden wurden aufgrund der gleichlautenden Regelungen in
den GFG 2023 und 2024 eingelegt.
Mit dem am 18.11.2025 verkündeten Urteil hat der Verfassungsgerichtshof die
Verfassungsbeschwerden in allen drei Verfahren zurückgewiesen. Weder das
Gleichbehandlungsgebot noch das Gebot der Systemgerechtigkeit sei durch
die Entscheidung des Gesetzgebers verletzt, bei der Steuerkraftermittlung nach
der Rechtsstellung zu differenzieren.
Durch die im Jahr 2022 eingeführte Regelung hat die Stadt Bonn bis heute im
Finanzausgleich rund 6,5 Mio. EUR p.a. verloren. Es ist zu befürchten, dass in
nachfolgenden Jahren, die bisher nur hälftig umgesetzte Finanzierung in
zukünftigen Jahren voll umgesetzt wird. Damit würde die Stadt Bonn durch die
Einführung der Differenzierung bei den Hebesätzen dann p.a. sogar 13 Mio.
EUR verlieren.Seite 1 von 80
Seite 2Dokumentenklasse B (nur für den Dienstgebrauch)
Anlage/n
1 Urteil GFG2022-2024_Differenzierung Hebesätz (öffentlich)Seite 2 von 80
Verfassungsgerichtshof
für das Land Nordrhein-Westfalen
Die Präsidentin
Verfassungsgerichtshof NRW, Postfach 82 01, 48044 Münster 18. November 2025
Seite 1 von 1
Rechtsanwälte
Dr. Ganteführer, Marquardt & Partner mbB
Postfach 10 25 52
40016 Düsseldorf
Ihre Zeichen: 000797-21 Wa 21
Sehr geehrte Frau Rechtsanwältin, sehr geehrte Herren Rechtsanwälte,
in dem verfassungsgerichtlichen Verfahren
der Bundesstadt Bonn, der Stadt Bottrop, der Stadt Dortmund, der
Landeshauptstadt Düsseldorf, der Stadt Köln, der Stadt Münster, der
Klingenstadt Solingen und der Stadt Wuppertal,
wegen Gemeindefinanzierungsgesetz 2022
– VerfGH 115/22 –
übersende ich eine beglaubigte Abschrift des Urteils vom 18. November
2025 sowie eine Abschrift des Protokolls des Verkündungstermins vom
gleichen Tag mit der Bitte um Kenntnisnahme.
Mit freundlichen Grüßen
Prof. Dr. Dr. h.c. Dauner-Lieb
—
Aktenzeichen:
VerfGH 115/22
(Bitte stets angeben)
Hausanschrift:
Königsstraße 51-53
48143 Münster
Telefon 0251 131319-0
Telefax 0251 131319-30
www.verfgh.nrw.de
Öffentliche Verkehrsmittel:
ab Hbf. Bussteig C1 bzw. B1
mit Linien 2, 10 oder 14 bis
Haltestelle Aegidiimarkt BSeite 3 von 80
V E R F A S S U N G S G E R I C H T S H O F
F Ü R D A S L A N D N O R D R H E I N - W E S T F A L E N
I M N A M E N D E S V O L K E S
U R T E I L
Verkündet am: 18. November 2025
Gottwald
Verfassungsgerichtshofbeschäftigte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
VerfGH 115/22
In dem verfassungsgerichtlichen Verfahren
wegen der Behauptung
1. der Stadt Bonn, vertreten durch die Oberbürgermeisterin der Stadt Bonn,
Berliner Platz 2, 53111 Bonn,
2. der Stadt Bottrop, vertreten durch den Oberbürgermeister der Stadt
Bottrop, Ernst-Wilczok-Platz 1, 46236 Bottrop,
3. der Stadt Dortmund, vertreten durch den Oberbürgermeister der Stadt
Dortmund, Südwall 2 - 4, 44137 Dortmund,
4. der Stadt Düsseldorf, vertreten durch den Oberbürgermeister der Stadt
Düsseldorf, Marktplatz 2, 40213 Düsseldorf,
5. der Stadt Köln, Historisches Rathaus, vertreten durch die Oberbürger-
meisterin der Stadt Köln, Historisches Rathaus, 50667 Köln,
6. der Stadt Münster, vertreten durch den Oberbürgermeister der Stadt
Münster, Stadthaus 1, Klemensstraße 10, 48143 Münster,
7. der Stadt Solingen - Klingenstadt -, vertreten durch den Oberbürger-
meister der Stadt Solingen, Walter-Scheel-Platz 1, 42651 Solingen,
8. der Stadt Wuppertal, vertreten durch den Oberbürgermeister der Stadt
Wuppertal, Johannes-Rau-Platz 1, 42275 Wuppertal,
Beschwerdeführerinnen,Seite 4 von 80
2
Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Ganteführer, Marquardt &
Partner mbB, Alte Kämmerei, Marktplatz 6,
40213 Düsseldorf,
§ 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des Landes
Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr
2022 vom 17. Dezember 2021 (Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 – GFG 2022,
GV. NRW. S. 1493) verletze sie in ihrem Recht auf Selbstverwaltung aus Art. 78
Abs. 1, Art. 79 Satz 2 LV, soweit darin für kreisfreie Städte höhere fiktive Hebesätze
festgesetzt sind als für kreisangehörige Städte und Gemeinden,
hat der
VERFASSUNGSGERICHTSHOF FÜR DAS LAND NORDRHEIN-WESTFALEN
auf die mündliche Verhandlung
vom 28. Oktober 2025
durch die Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs
Präsidentin Prof. Dr. D a u n e r - L i e b,
Vizepräsident Prof. Dr. H e u s c h,
Dr. G i l b e r g,
Prof. Dr. G r z e s z i c k,
Dr. N e d d e n - B o e g e r,
Dr. R ö h l und
Prof. Dr. W i e l a n d
für Recht erkannt:
Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.Seite 5 von 80
3
G r ü n d e :
A.
Die Beschwerdeführerinnen sind acht nordrhein-westfälische kreisfreie Städte. Sie
wenden sich mit ihrer Kommunalverfassungsbeschwerde gegen die Bestimmung
ihrer Steuerkraftmesszahl durch das Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des
Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haus-
haltsjahr 2022 vom 17. Dezember 2021 (Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 – GFG
2022, GV. NRW. S. 1493).
I.
1. Gegenstand des Verfahrens sind die Regelungen des § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG
2022, die Relevanz bei der Bestimmung der Steuerkraftmesszahl einer Gemeinde
und damit der einer Gemeinde im Rahmen des Finanzausgleichs zukommenden
Schlüsselzuweisungen haben.
Die Beschwerdeführerinnen wenden sich dagegen, dass im Rahmen der Ermittlung
der Steuerkraftmesszahlen hinsichtlich der Gewerbesteuer und Grundsteuer B eine
Differenzierung bei den anzuwendenden fiktiven Hebesätzen nach der Rechtsstel-
lung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig vorgenommen wird, die bei den
Beschwerdeführerinnen zu einer unzutreffend erhöhten Steuerkraftmesszahl führe.
2. Die Gemeinden und Gemeindeverbände erhalten vom Land Nordrhein-Westfalen
im Wege des Finanz- und Lastenausgleichs zur Ergänzung ihrer eigenen Erträge
nach den Regelungen der Gemeindefinanzierungsgesetze allgemeine und zweck-
gebundene Zuweisungen für die Erfüllung ihrer Aufgaben (§ 1 Abs. 2 GFG 2022).Seite 6 von 80
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a) Für das Haushaltsjahr 2022 stellte das Land hierfür einen Prozentsatz von 23 v.H.
(Verbundsatz) seines Anteils an der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und
der Umsatzsteuer (Gemeinschaftsteuern) zur Verfügung (§ 2 Abs. 1 Satz 1 GFG
2022) und beteiligte die Gemeinden und Gemeindeverbände in Höhe des Verbund-
satzes an vier Siebteln seiner Einnahmen aus der Grunderwerbsteuer (§ 2 Abs. 1
Satz 2 GFG 2022). Nach weiteren Bereinigungen gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 bis 12
GFG 2022 und dem Vorwegabzug nach § 3 GFG 2022 stand eine Finanzausgleichs-
masse in Höhe von 14.052.300.000 Euro zur Verfügung (Anlage 1 zum GFG 2022),
die auf Schlüsselzuweisungen, Investitionspauschalen, Klima- und Forstpauschale,
Aufwands- und Unterhaltungspauschale, fachbezogene Sonderpauschalen und Be-
darfszuweisungen aufgeteilt wurde (§ 4 GFG 2022). Für Schlüsselzuweisungen
wurde insgesamt ein Betrag von 11.816.400.200 Euro zur Verfügung gestellt. Davon
betrug der Anteil für die Gemeinden 9.275.218.800 Euro, für die Kreise
1.382.368.600 Euro und für die Landschaftsverbände 1.158.812.800 Euro (§ 6 GFG
2022).
b) Ob und in welcher Höhe einzelnen Gemeinden Schlüsselzuweisungen zustan-
den, ergibt sich nach § 5 Abs. 2 GFG 2022 aus der Gegenüberstellung der Aus-
gangsmesszahl (§ 8 GFG 2022; ~ Finanzbedarf) und der Steuerkraftmesszahl (§ 9
GFG 2022; ~ Steuerkraft). Jede Gemeinde erhielt als Schlüsselzuweisung 90 Pro-
zent des Unterschiedsbetrags zwischen der maßgeblichen Ausgangsmesszahl und
der maßgeblichen Steuerkraftmesszahl (§ 7 Abs. 1 GFG 2022). Erreichte oder über-
schritt die Steuerkraftmesszahl die Ausgangsmesszahl, so erhielt die Gemeinde
keine Schlüsselzuweisung (§ 7 Abs. 2 GFG 2022).
aa) Die Ausgangsmesszahl, d.h. der Finanzbedarf, einer Gemeinde wird nach § 8
Abs. 1 GFG 2022 ermittelt, indem der Gesamtansatz mit dem einheitlichen Grund-
betrag gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 GFG 2022 vervielfältigt wird. Der Gesamtansatz
wird gemäß § 8 Abs. 2 GFG 2022 aus dem Hauptansatz (§ 8 Abs. 3 Satz 1 GFGSeite 7 von 80
5
2022) unter Berücksichtigung von Bevölkerungsveränderungen, dem Beschultenan-
satz, dem Soziallastenansatz, dem Zentralitätsansatz und dem Flächenansatz ge-
bildet. Der einheitliche Grundbetrag wird in der Weise festgesetzt, dass der für
Schlüsselzuweisungen zur Verfügung gestellte Betrag aufgebraucht wird (§ 28 Abs.
1 Satz 2 GFG 2022).
bb) Die Berechnung der Steuerkraftmesszahl, d.h. der Steuerkraft, einer Gemeinde
richtet sich nach § 9 GFG 2022. Die Steuerkraft ergibt sich aus der Summe der für
die Gemeinden geltenden Steuerkraftzahlen der Gewerbesteuer, der Grundsteuern,
des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und des Gemeindeanteils an der
Umsatzsteuer, des jeweiligen Abrechnungsbetrages für das Jahr 2019 nach § 7 des
Einheitslastenabrechnungsgesetzes NRW vom 9. Februar 2010 (GV. NRW. S. 127),
das zuletzt durch Gesetz vom 1. Dezember 2020 (GV. NRW. S. 1112) geändert wor-
den ist, und der jeweiligen Gewerbesteuerausgleichszahlung nach dem Gewerbe-
steuerausgleichsgesetz NRW vom 1. Dezember 2020 (GV. NRW. S. 1111), soweit
diese gemäß § 2 Abs. 5 Satz 2 Gewerbesteuerausgleichsgesetz NRW nicht als der
Gemeinde im ersten Halbjahr 2020 zugeflossen gilt, abzüglich der Steuerkraftzahl
der Gewerbesteuerumlage in der Referenzperiode nach § 27 Abs. 8 GFG 2022
(= 1. Juli 2020 bis 30. Juni 2021).
Das für die entsprechenden Steuerkraftmesszahlen maßgebliche Aufkommen an
Gewerbesteuer und Grundsteuer B wird nach den von den Beschwerdeführerinnen
angegriffenen Regelungen der § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 unter Berücksich-
tigung von fiktiven Hebesätzen ermittelt, deren Höhe – im Gegensatz zu den voran-
gegangenen Haushaltsjahren und wogegen sich die Beschwerdeführerinnen wen-
den – von der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig ab-
hängig ist.Seite 8 von 80
6
Bei der Gewerbesteuer werden gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 GFG 2022 als Steuerkraft-
zahlen zugrunde gelegt das Ist-Aufkommen des ersten Halbjahres der Referenz-
periode, geteilt durch den im ersten Halbjahr der Referenzperiode tatsächlich fest-
gesetzten Hebesatz, addiert zu dem Ist-Aufkommen des zweiten Halbjahres der Re-
ferenzperiode, geteilt durch den im zweiten Halbjahr der Referenzperiode tatsäch-
lich festgesetzten Hebesatz, multipliziert mit 435 bei den kreisfreien Städten und
multipliziert mit 414 bei den kreisangehörigen Städten und Gemeinden.
Bei der Grundsteuer B werden gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 3 GFG 2022 als Steuerkraft-
zahlen zugrunde gelegt das Ist-Aufkommen des ersten Halbjahres der Referenzpe-
riode, geteilt durch den im ersten Halbjahr der Referenzperiode tatsächlich festge-
setzten Hebesatz, addiert zu dem Ist-Aufkommen des zweiten Halbjahres der Refe-
renzperiode, geteilt durch den im zweiten Halbjahr der Referenzperiode tatsächlich
festgesetzten Hebesatz, multipliziert mit 511 bei den kreisfreien Städten und multi-
pliziert mit 479 bei den kreisangehörigen Städten und Gemeinden.
Durch die Rechenoperationen in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 wird zur Ermittlung
der realsteuerlichen Steuerkraft der Gemeinden hinsichtlich der Gewerbesteuer und
Grundsteuer der jeweils von der Gemeinde tatsächlich festgesetzte Hebesatz elimi-
niert und durch einen gesetzlich normierten fiktiven Hebesatz ersetzt. Dies verhin-
dert Auswirkungen von Veränderungen der tatsächlichen Hebe-sätze der Gemein-
den auf die Höhe der Schlüsselzuweisungen.
c) Unmittelbare fiskalische Konsequenz einer Differenzierung nach der Rechtsstel-
lung der Gemeinde bei den fiktiven Realsteuerhebesätzen ist – bei Unterstellung
einer identischen Ausgangsmesszahl –, dass kreisfreie Gemeinden aufgrund der für
sie in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 normierten höheren fiktiven Hebesätze ge-
ringere Schlüsselzuweisungen erhalten als kreisangehörige Gemeinden, für die die
vorgenannten Normen des GFG 2022 geringere fiktive Hebesätze vorgeben. Auf-Seite 9 von 80
7
grund der höheren fiktiven Hebesätze für kreisfreie Gemeinden errechnet sich inso-
weit eine höhere Steuerkraftmesszahl nach § 9 Abs. 1 GFG 2022 dieser Gemeinden,
die nach Anwendung der Ausgleichsregelung nach § 7 Abs. 1 GFG 2022 zu einer
entsprechend geringeren Schlüsselzuweisung der kreisfreien Gemeinden führt.
Eine weitere fiskalische Konsequenz einer Differenzierung nach der Rechtsstellung
der Gemeinde bei den fiktiven Hebesätzen ist, dass kreisfreie Gemeinden eine er-
höhte Landschaftsumlage (§ 22 Abs. 1 Satz 1 Landschaftsverbandsordnung für das
Land Nordrhein-Westfalen, LVerbO) an die Landschaftsverbände zahlen. Denn die
Höhe der Landschaftsumlage knüpft nach §§ 25, 23 Nr. 3 GFG 2022 an die Steuer-
kraftmesszahl und die Schlüsselzuweisungen an. Die Landschaftsumlage wird nach
§ 25 GFG 2022 in Prozentsätzen der festgesetzten Umlagegrundlagen nach § 23
Nr. 3 GFG 2022, d.h. der Steuerkraftmesszahlen der Gemeinden (Nr. 3 Buchst. a)
und der zu veranschlagenden Schlüsselzuweisungen der Gemeinden (Nr. 3 Buchst.
b) festgesetzt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass nach Anwendung der Ausgleichs-
regelung nach § 7 Abs. 1 GFG 2022 (nur) 90 Prozent des Unterschiedsbetrages
zwischen der maßgeblichen Ausgangsmesszahl und der maßgeblichen Steuerkraft-
messzahl ausgeglichen werden.
3. Die Gewerbesteuer und Grundsteuer sind grundlegend wie folgt ausgestaltet:
Die Gewerbesteuer wird durch das Gewerbesteuergesetz (GewStG) ausgestaltet.
Die Gewerbesteuer wird von den Gemeinden erhoben (§ 1 GewStG); die Ertrags-
kompetenz steht den Gemeinden zu (Art. 106 Abs. 6 Satz 1 Grundgesetz, GG); es
handelt sich um eine Realsteuer (§ 3 Abs. 2 Abgabenordnung, AO). Der Gewerbe-
steuer unterliegen Gewerbebetriebe (§ 2 GewStG). Besteuerungsgrundlage für die
Gewerbesteuer ist der Gewerbeertrag (§§ 6, 10 GewStG), der ausgehend von dem
nach den Vorschriften des Einkommensteuergesetzes oder des Körperschaftsteu-
ergesetzes zu ermittelnden Gewinn aus Gewerbebetrieb um Hinzurechnungen (§ 8
GewStG) vermehrt oder um Kürzungen (§ 9 GewStG) vermindert wird (§ 7 GewStG).Seite 10 von 80
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Bei der Berechnung der Gewerbesteuer ist von einem Steuermessbetrag auszuge-
hen (§ 11 Abs. 1 Satz 1 GewStG). Dieser Steuermessbetrag ist das Ergebnis der
Multiplikation des maßgeblichen Gewerbeertrages mit der (bundes-)gesetzlich nor-
mierten Steuermesszahl (§ 11 Abs. 1 Satz 2 GewStG), die im Jahr 2022 3,5% betrug
(§ 11 Abs. 2 GewStG). Der Steuermessbetrag wird durch das Finanzamt festgesetzt
(§ 14 GewStG). Die von dem Steuerschuldner zu zahlende Gewerbesteuer ist das
Ergebnis der Multiplikation des festgesetzten Steuermessbetrages und des durch
die jeweilige Gemeinde bestimmten Hebesatzes (§ 16 Abs. 1 GewStG).
Die Grundsteuer wird durch das Grundsteuergesetz (GrStG) ausgestaltet. Die
Grundsteuer wird grundsätzlich von den Gemeinden erhoben (§ 1 Abs. 1 GrStG);
die Ertragskompetenz steht den Gemeinden zu (Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG); es han-
delt sich um eine Realsteuer (§ 3 Abs. 2 AO). Der Grundsteuer unterliegt inländi-
scher Grundbesitz (§ 2 GrStG), d.h. Betriebe der Land- und Forstwirtschaft, für die
Grundsteuer A zu entrichten ist, und (sonstige) Grundstücke, für die Grundsteuer B
zu entrichten ist. Besteuerungsgrundlage ist der Grundsteuerwert (§ 10 Abs. 1, § 13
Abs. 1 Satz 1 GrStG), der nach dem Bewertungsgesetz ermittelt und vom Finanzamt
festgesetzt wird. Bei der Berechnung der Grundsteuer ist von einem Steuermessbe-
trag auszugehen (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GrStG). Dieser Steuermessbetrag ist das Er-
gebnis der Multiplikation des maßgeblichen Grundsteuerwertes mit der gesetzlich
normierten Steuermesszahl (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GrStG). Im Jahr 2022 betrug die
Steuermesszahl für Betriebe der Land- und Forstwirtschaft 0,55 Promille (§ 14
GrStG) und für (sonstige) Grundstücke grundsätzlich 0,34 bzw. 0,31 Promille (§ 15
GrStG). Die von dem Steuerschuldner zu zahlende Grundsteuer ist das Ergebnis
der Multiplikation des festgesetzten Steuermessbetrages und des durch die jewei-
lige Gemeinde bestimmten Hebesatzes (§ 25 GrStG).
4. Der Gesetzgeber hat mit dem Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 eine Differen-
zierung bei den fiktiven Hebesätzen hinsichtlich der Realsteuern (§ 3 Abs. 2 AO)Seite 11 von 80
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Gewerbesteuer und Grundsteuer wieder eingeführt, nachdem bereits die Gemein-
definanzierungsgesetze für die Haushaltsjahre 1983 bis 1997 insoweit nach der Ein-
wohnerzahl differenzierend unterschiedliche fiktive Hebesätze auswiesen; sodann
sahen die Gemeindefinanzierungsgesetze ab dem Haushaltsjahr 1998 zwar fiktive,
jedoch keine differenzierten Hebesätze vor.
Im Jahr 1995 erstellte das ifo Institut – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung an
der Universität München e.V. (ifo Institut) im Auftrag des Innenministeriums des Lan-
des Nordrhein-Westfalen das Gutachten „Der kommunale Finanzausgleich des Lan-
des Nordrhein-Westfalen“ (ifo-Gutachten 1995).
Im Jahr 2008 erstellte das ifo Institut im Auftrag des Innenministeriums des Landes
Nordrhein-Westfalen das Gutachten „Analyse und Weiterentwicklung des Kommu-
nalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen“ (ifo-Gutachten 2008).
Im Jahr 2013 erstellte das Finanzwissenschaftliche Forschungsinstitut an der Uni-
versität zu Köln (FiFo) im Auftrag des Ministeriums für Inneres und Kommunales des
Landes Nordrhein-Westfalen das Gutachten „Weiterentwicklung des kommunalen
Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen“ (FiFo-Gutachten 2013).
Im Jahr 2020 erstellte das Walter Eucken Institut (WEI) im Auftrag des Ministeriums
für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes Nordrhein-Westfalen
(MHKBG) ein „Finanzwissenschaftliches Gutachten zur weiteren / ergänzenden wis-
senschaftlichen Überprüfung der Einwohnergewichtung im Kommunalen Finanzaus-
gleich in Nordrhein Westfalen“ (WEI-Gutachten 2020) und führte u.a. wie folgt aus:
„Im vorliegenden Gutachten soll (…) die aktuell praktizierte Einwohnerge-
wichtung innerhalb der Ermittlung des Hauptansatzes des kommunalen
Finanzausgleichs finanzwissenschaftlich und empirisch überprüft werden.
Insbesondere soll die Frage beantwortet werden, ob Einwohnerprogressions-
effekte für die Gemeinden Nordrhein-Westfalens empirisch belegt werdenSeite 12 von 80
10
können. [S. 1] (…) Zudem widmet sich das Kapitel der Untersuchung einer
einnahmeseitigen Einwohnerprogression. [S. 2]
(…)
Zur Konsistenz der Ermittlung der Schlüsselzuweisungen ist es aus finanzwis-
senschaftlicher Sicht geboten, mögliche Einwohnereffekte nicht nur ausga-
benseitig, sondern, falls empirisch nachweisbar, auch einnahmeseitig zu be-
rücksichtigen. Hierbei stellt sich insbesondere die Frage, ob ein von der Ein-
wohnerzahl abhängiges, unterschiedliches Verhalten in der Setzung der Re-
alsteuerhebesätze vorliegt. Wäre dies der Fall, so müsste die einheitliche Set-
zung der Nivellierungshebesätze über alle Gemeinden hinweg in Frage ge-
stellt werden. (…) Für beide Realsteuern können wir keine von der Einwoh-
nerzahl abhängige Hebesatzprogression nachweisen. [S. 82 f.]
Wiederum zeigt sich jedoch, dass institutionelle Charakteristika der Gemein-
den eine bedeutende Rolle spielen. So liefern die Hebesatzregressionen Evi-
denz dafür, dass die Hebesätze der kreisfreien Städte ökonomisch und sta-
tistisch signifikant höher sind als jene der kreisangehörigen Gemeinden. (…)
Während es daher finanzwissenschaftlich nicht geboten ist, bei der Ermittlung
der Nivellierungshebesätze eine Einwohnerprogression zu berücksichtigen,
sollte eine getrennte Ermittlung der Nivellierungshebesätze von kreisangehö-
rigen Gemeinden und kreisfreien Städten in Betracht gezogen werden. An-
dernfalls besteht die Gefahr, dass die Nivellierungshebesätze der kreisange-
hörigen Gemeinden für diese Gemeinden einen systematisch zu hoch ange-
setzten Wert widerspiegeln. [S. 84]
(…)
Auf der kommunalen Einnahmeseite lässt sich kein statistisch signifikanter
Hebesatzprogressionseffekt in Abhängigkeit von der Einwohnerzahl feststel-
len. Es besteht jedoch ein statistisch und ökonomisch signifikanter Unter-
schied zwischen den Realsteuerhebesätzen von kreisfreien und kreisange-
hörigen Gemeinden. Dies könnte grundsätzlich unterschiedliche Nivellie-
rungshebesätze zwischen dem kreisfreien und dem kreisangehörigen Raum
rechtfertigen.“ [S. 94]
Der von der Landesregierung eingebrachte Gesetzesentwurf des Gemeindefinan-
zierungsgesetzes 2022 vom 31. August 2021 (LT-Drs. 17/14702) sah bei den im
Rahmen der Steuerkraftermittlung relevanten fiktiven Realsteuerhebesätzen eineSeite 13 von 80
11
Differenzierung nach der Rechtsstellung der Gemeinde vor, die so auch später be-
schlossen worden ist. Die Begründung des Gesetzesentwurfs führte insoweit wie
folgt aus:
„Des Weiteren haben die Gutachter einen statistisch und ökonomisch signifi-
kanten Unterschied zwischen den Realsteuerhebesätzen von kreisfreien und
kreisangehörigen Gemeinden festgestellt. Dies kann grundsätzlich unter-
schiedliche Nivellierungshebesätze zwischen dem kreisfreien und dem kreis-
angehörigen Raum rechtfertigen. Um eine realitätsnahe Abbildung der Ein-
nahmekraft zu ermitteln, werden im GFG 2022 daher nach der Rechtstellung
differenzierte fiktive Hebesätze verwendet.
Die sich aus der Umsetzung der Gutachterempfehlung und der Grunddaten-
aktualisierung ergebenden Differenzen der Gewichtungsfaktoren zu den Ge-
wichtungsfaktoren des GFG 2021 werden mit hälftigen Abschlägen umge-
setzt. [S. 2 f.]
(…)
Bei der im Rahmen des WEI-Gutachten vorgenommenen Betrachtung der
Hebesätze wurde festgestellt, dass die der kreisfreien Städte statistisch und
ökonomisch signifikant oberhalb jener der kreisangehörigen Gemeinden lie-
gen. In diesem Zusammenhang ließ sich jedoch eine Einwohnerprogression
bei der Setzung der Hebesätze der Realsteuern empirisch nicht nachweisen.
Vielmehr ist die Rechtsstellung ein signifikanter Indikator für die Höhe der He-
besätze. Eine Differenzierung nach der institutionellen Stellung der Gemein-
den ist demnach sachgerecht.
Um eine realitätsgerechte Abbildung der Einnahmekraft zu ermitteln, werden
im GFG 2022 daher nach der Rechtstellung differenzierte fiktive Hebesätze
verwendet.
Hierbei wird die Differenz zwischen den gewogenen Durchschnitten der kreis-
freien Städte und der kreisangehörigen Gemeinden zum gewogenen Landes-
durchschnitt ermittelt. Für die Festsetzung der differenzierten Hebesätze wird
im Rahmen des GFG 2022 zunächst die Hälfte dieser Differenz von den nach
Rechtsstellung ermittelten gewogenen Durchschnitten abgezogen bzw. hin-
zuaddiert. Diese Vorgehensweise ist vergleichbar mit der schrittweisen Um-
setzungen von Veränderungen der Systematik aufgrund von Gutachteremp-
fehlungen in der Vergangenheit, um daraus resultierende Verteilungseffekte
abzumildern. Von den auf diese Weise ermittelten NivellierungshebesätzenSeite 14 von 80
12
werden aus Anreizgesichtspunkten weiterhin prozentuale Abschläge vorge-
nommen.“ [S. 70 f.]
Mit Bericht der Landesregierung an den Ausschuss für Heimat, Kommunales, Bauen
und Wohnen (Ausschuss für HKBW), übersandt mit Schreiben des MHKBG vom
31. August 2021, (LT-Vorlage 17/5624) informierte die Landesregierung über die
Grundlagen des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2022 und führte wie folgt aus:
„Basis für die Systematik dieses GFG 2022 sind – wie auch schon bei den
vergangenen Gemeindefinanzierungsgesetzen – unter anderem das Gutach-
ten des (…) FiFo aus dem Jahr 2013, das Gutachten der Sonderforschungs-
gruppe Institutionenanalyse e.V. der Hochschule Darmstadt (sofia) aus dem
Jahr 2017 und nunmehr auch das (…) Gutachten des (…) WEI (…). [S. 1]
(…)
Neben den bedarfsorientierten Optimierungen im Finanzausgleich sehen die
Eckpunkte zum GFG für die Kommunen nach Rechtsstellung differenzierte
fiktive Hebesätze vor. Finanzwissenschaftlicher Zweck der Nivellierungshe-
besätze ist es, strategisches Verhalten von Gemeinden zu vermeiden. Umso
stärker der tatsächlich gesetzte Hebesatz jedoch vom Nivellierungshebesatz
abweicht, desto stärker verzerrt der Nivellierungshebesatz die ermittelte Steu-
erkraft und damit die gemeindespezifische Bedarfsermittlung.
Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes für das Land Nordrhein-
Westfalen ist die Steuerkraft einer Gemeinde im Rahmen der aus praktischen
Gründen unvermeidbaren Typisierung möglichst sachgerecht zu erfassen.
Soweit eine Differenzierung vorgenommen werde, müsse dieser eine fun-
dierte wissenschaftliche Methode zugrunde liegen (Urteil vom 9. Juli 1998
– 16/97, 7/97, Rn. 112 ff).
Bei der im Rahmen des WEI-Gutachtens vorgenommenen Betrachtung der
Hebesätze wurde festgestellt, dass die der kreisfreien Städte statistisch und
ökonomisch signifikant oberhalb jener der kreisangehörigen Gemeinden lie-
gen (Gutachten Seite. 84 ff). In diesem Zusammenhang wurde keine Einwoh-
nerprogression bei der Setzung der Hebesätze der Realsteuern empirisch
nachgewiesen. Vielmehr ist die Rechtsstellung ein signifikanter Indikator für
die Höhe der Hebesätze. Eine Differenzierung nach der institutionellen Stel-
lung der Gemeinden ist demnach sachgerecht.
Um eine realitätsgerechte Abbildung der Einnahmekraft zu ermitteln, werden
im GFG 2022 daher nach der Rechtsstellung differenzierte fiktive HebesätzeSeite 15 von 80
13
verwendet. Die Vorgehensweise trägt den Vorgaben des Verfassungsge-
richtshofes für das Land Nordrhein-Westfalen in diesem Zusammenhang
Rechnung (vgl. Urteil des VerfGH vom 06. Juli 1993), da die Differenzierung
nach Rechtsstellung keine Sprungstelle nach Einwohnerzahl enthält.“ [S. 3]
Die differenzierten Hebesätze u.a. für die Gewerbesteuer und Grundsteuer B wur-
den wie folgt ermittelt (Anlage 2 zu dem Bericht der Landesregierung an den Aus-
schuss für HKBW, übersandt mit Schreiben des MHKBG vom 31. August 2021,
LT-Vorlage 17/5624): Zunächst wurden die Hebesätze mittels eines gewogenen
Durchschnitts (jeweils kreisangehörig und kreisfrei) hinsichtlich der Grunddatenjahre
2014 bis 2018 errechnet, welcher sowohl die realen Hebesätze als auch die
entsprechenden Steuereinnahmen der Kommunen berücksichtigen sollte. Sodann
wurde die Differenz zwischen den gewogenen Durchschnitten der kreisfreien Städte
und der kreisangehörigen Gemeinden zum gewogenen Landesdurchschnitt
ermittelt. Für die Festsetzung der differenzierten Hebesätze wurde sodann zunächst
die Hälfte dieser Differenz von den nach Rechtsstellung ermittelten gewogenen
Durchschnitten abgezogen bzw. hinzuaddiert. Anschließend wurden „aus
Anreizgesichtspunkten“ (LT-Drs. 17/14702, S. 71; LT-Vorlage 17/5624, S. 4)
prozentuale Abschläge vorgenommen, 10 Prozent bei der Grundsteuer B und 6
Prozent bei der Gewerbesteuer. Zusammenfassend ergibt sich folgende
Berechnung:
Grundsteuer
B
Gewerbesteuer
gewogener
Hebesatz in
%
gewogener He-
besatz in %
Mittelwert 2014 – 2018
Nordrhein-Westfalen 546,80 450,26
kreisfreie Städte 588,99 475,52
kreisangehörige Gemeinden 516,60 431,35
Differenz gewogene Hebesätze zwischen
Mittelwert 2014 – 2018 und Verwaltungs-
formSeite 16 von 80
14
Nordrhein-Westfalen
kreisfreie Städte -42,19 -25,26
kreisangehörige Gemeinden 30,20 18,91
gewogene Hebesätze Mittelwert 2014 –
2018 mit hälftiger Berücksichtigung der Dif-
ferenz
Nordrhein-Westfalen 546,80 450,26
kreisfreie Städte 567,895 462,89
kreisangehörige Gemeinden 531,7 440,805
gewogene Hebesätze mit Abzug in Höhe
von 10 bzw. 6 Prozent
Nordrhein-Westfalen 492 423
kreisfreie Städte 511 435
kreisangehörige Gemeinden 479 414
Mit Schreiben vom 23. September 2021 nahm der Städtetag Nordrhein-Westfalen
zu dem Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 Stellung (LT-Stellungnahme 17/4327)
und führte wie folgt aus:
„Der Städtetag NRW lehnt eine differenzierende Steuerkraftermittlung weiter-
hin deutlich ab: Anders als in den Eckpunkten behauptet, kann durch eine
Differenzierung der fiktiven Hebesätze keine größere Realitätsnähe der fikti-
ven Steuerkraftermittlung erreicht werden. Dieses Argument leitet sich aus
einer abstrakten, rein zahlenmäßigen Betrachtung ab und lässt jeglichen
Sachzusammenhang unberücksichtigt. So hat das Gutachten des [WEI] aus-
schließlich einen ökonomisch und statistisch signifikanten Hebesatzunter-
schied zwischen den kreisfreien Städten und den kreisangehörigen Gemein-
den festgehalten. Eine inhaltliche Begründung, warum die kreisfreien Städte
aufgrund ihrer Rechtsstellung höhere Hebesätze aufweisen sollen, bleibt das
WEI-Gutachten jedoch schuldig. Auch der Gesetzentwurf beruft sich aus-
schließlich auf das Rechenergebnis der Gutachter.
(…)
Anders als behauptet, führt die Trennung der gemeindlichen Ebene in zwei
grob unterschiedene Gruppen nicht zu einem realitätsnäheren Abbild, ge-
schweige denn zu einer „gerechteren" Berücksichtigung des tatsächlichenSeite 17 von 80
15
Hebesatzpotentials. Denn die individuellen Hebesatzentscheidungen der
Städte und Gemeinden beruhen auf vielfältigen Einflussfaktoren, wobei Kon-
solidierungszwänge im Vordergrund stehen. (…)
Gerade strukturschwache Städte waren in der Vergangenheit aufgrund man-
gelnder Finanzausstattung und aufsichtsrechtlicher Maßnahmen zu Erhöhun-
gen der Realsteuerhebesätze gezwungen.“ [S. 3 f.]
Mit Schreiben vom 28. September 2021 nahmen der Landkreistag Nordrhein-West-
falen und der Städte- und Gemeindebund Nordrhein-Westfalen zu dem Gemein-
definanzierungsgesetz 2022 Stellung (LT-Stellungnahme 17/4388) und führten wie
folgt aus:
„Wir begrüßen deshalb ausdrücklich die in § 9 des Gesetzentwurfs enthaltene
Regelung zur Anwendung differenzierter Nivellierungshebesätze bei den Re-
alsteuern. Sie entspricht dem Verfassungsauftrag an den Gesetzgeber, hält
sich in der konkreten Ausgestaltung im Rahmen des gesetzgeberischen Er-
messens und wird im Ergebnis zu einer deutlich realitätsnäheren Erfassung
der Finanzkraft im System des kommunalen Finanzausgleichs führen. [ S. 3]
(…)
Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber ist aus verfassungsrechtli-
chen Gründen nicht gehindert, die Finanzkraft der Städte und Gemeinden im
Rahmen der Bestimmung der Steuerkraftmesszahl nach § 9 GFG bezüglich
der Gewerbesteuer und der Grundsteuer B mittels gestaffelter Nivellierungs-
hebesätze zu bestimmen. (…)
Auch das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung hindert den Gesetzge-
ber nicht an einer sachgerechten Differenzierung der Nivellierungshebesätze.
Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Differenzierungsgrad bei
der Erfassung und typisierenden Einordnung der Gemeinden nach ihrer Re-
alsteuerkraft dürfen nicht zu hoch angesetzt werden. (…) Der verfassungs-
rechtliche Spielraum des Landesgesetzgebers umfasst auch eine Staffelung
nach Gemeindegrößenklassen im Rahmen der Hebesätze der Gewerbe-
steuer und der Grundsteuer B. [S. 5]
(…)
Am plastischsten werden die Auswirkungen [einer größenabhängigen Hebe-
satzverteilung], wenn man über einen längeren Zeitraum die fiktive Realsteu-Seite 18 von 80
16
erkraft nach den jeweiligen GFG der tatsächlichen Steuerkraft gegenüber-
stellt. (…) Da die Nivellierungshebesätze mit Abschlägen gegenüber den re-
alen durchschnittlichen Hebesätzen versehen sind, liegen die fiktiven Steuer-
kraftwerte typischerweise unter den realen. (…) Gegenüber den kreisange-
hörigen Kommunen verbleibt den kreisfreien Städten in jedem Jahr ein „Ein-
nahmevorteil" von mindestens 500 Mio. Euro, der ihnen ohne Anrechnung im
kommunalen Finanzausgleich zugutekommt. Dieser über viele Jahre kon-
stante Befund belegt, dass die Verwendung einheitlicher fiktiver Hebesätze
der Verfassungsvorgabe, die Steuerkraft möglichst realitätsnah zu erfassen,
nur sehr eingeschränkt gerecht wird.“ [S. 6]
Im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens führte der Ausschuss für HKBW eine
öffentliche Anhörung von Sachverständigen zu dem Gesetzesentwurf des Gemein-
definanzierungsgesetzes 2022 durch. Es wurden am 1. Oktober 2021 u.a. Herr Prof.
Dr. Martin Junkernheinrich, Herr Dr. Michael Thöne für das FiFo und Herr Dr.
Manfred Busch als Sachverständige angehört (LT-APr 17/1583), die jeweils auch
schriftliche Stellungnahmen einreichten.
Herr Prof. Dr. Junkernheinrich führte in seiner Stellungnahme wie folgt aus (LT-Stel-
lungnahme 17/4376):
„Die Differenzierung der fiktiven Hebesätze zur Steuerkraftmessung anhand
des Rechtsstatus ist sachlich nicht zu rechtfertigen. Der Rechtsstatus bildet
die Ertragspotenziale nicht ab, auf die Städte und Gemeinden mit ihrer Hebe-
satzpolitik zugreifen können. Das hinter dem Wunsch bzw. dem Bedarf nach
einer Differenzierung der fiktiven Hebesätze stehende Grundproblem ist das
insgesamt viel zu hohe Hebesatzniveau der nordrhein-westfälischen Gemein-
den, dass sie im bundes- und weltweiten Standortwettbewerb belastet. Das
wiederum ist aber in einem hohen Maße dem Konsolidierungsbedarf geschul-
det. Insbesondere bei der Gewerbesteuer sind hohe Hebesätze aber kontra-
produktiv für den notwendigen Strukturwandel und die Schaffung neuer Be-
steuerungspotenziale. Auch hier bedarf es eines umfassenderen Lösungsan-
satzes. [S. 2]
(…)
Ein einheitlicher fiktiver Hebesatz ist dann sachgerecht, wenn alle Gemeinden
in einem Bundesland die Möglichkeit haben, diesen auch gegenüber BürgernSeite 19 von 80
17
und Unternehmen durchzusetzen. Dies ist aber nicht der Fall, da das Poten-
zial der Hebesatzanspannung auch von Faktoren abhängt, die in den Städten
und Gemeinden in unterschiedlicher Ausprägung vorliegen und damit die
Wohnqualität der Einwohner und die Ertragskraft der Unternehmen beeinflus-
sen. [S. 5]
Die Unterschiedlichkeit der Höhe der Hebesätze hat also viele Ursachen. Vor
diesem Hintergrund ist es bislang nicht gelungen, ein sachgerechtes Verfah-
ren, wie es etwa für die Bedarfsmessung in verschiedenen Formen vorliegt,
zu entwickeln, um das Einnahmenpotenzial abzuleiten. Das Ergebnis der Un-
tersuchung zu Hebesatzunterschieden der Gemeinden in Nordrhein-Westfa-
len [Anm. durch das WEI-Gutachten 2020] bildet eine bekannte Feststellung
ab. Kreisfreie Städte, die größer sind als kreisangehörige Städte, verfügen in
der Regel über eine höhere Standortqualität, haben aber auch einen höheren
Aufwand für Daseinsvorsorge und Infrastruktur und weisen deshalb höhere
Hebesätze auf. [S. 6]
(…)
Die Rechtsstellung als Kriterium für die Differenzierung von fiktiven Hebesät-
zen ist vor dem Hintergrund der vielfältigen Einflussgrößen deshalb nicht
sachgerecht. Zudem ist die Rechtsstellung einer Stadt nur ein Organisations-
prinzip, das veränderbar ist. (…) Ihre Rechtsstellung ist staatlich und nicht
durch divergierende Hebesatzanspannungspotentiale determiniert.“ [S. 7]
Herr Dr. Thöne für das FiFo führte in seiner Stellungnahme wie folgt aus (LT-Stel-
lungnahme 17/4385):
„Das [WEI] hat in seinem GFG-Gutachten von 2020 eine kurze empirische
Überprüfung für die Gewerbesteuer und die Grundsteuer B vorgelegt. Fest-
gestellt wird, dass es Unterschiede zwischen den kreisfreien Städten und den
kreisangehörigen Städten gibt, die sich auch signifikant in der gemeindlichen
Hebesatzfestlegung widerspiegeln. Auf diese Beobachtung rekurriert die mit
dem GFG 2022 formulierte Differenzierung.
Auf möglichen Gründe für diese korrekte, kaum überraschende Beobachtung
geht das WEI-Gutachten in seiner kurzen Betrachtung dieses Komplexes
nicht ein. Auch die Frage, welche beobachtbaren Unterschiede eine Differen-
zierung bei den fiktiven Hebesätzen rechtfertigen können, welche hingegen
nicht, wird nicht gestellt und nicht beantwortet.Seite 20 von 80
18
Eine so signifikante Festlegung wie die Bestimmung der fiktiven Hebesätze
– seien sie einheitlich, seien sie differenziert – sollte nicht auf einer verkürz-
ten Analyse beruhen. (…)
Mit Blick auf die kreisfreien Städte, die in Zukunft mit höheren Nivellierungs-
hebesätzen konfrontiert sein sollen, bleibt unbeantwortet, ob ihre in der Tat
höheren Hebesätze ein Zeichen größerer struktureller Steuerkraft sind oder
ob sie vielmehr ein Zeichen höherer und anderweitig nicht gedeckter Finanz-
bedarfe sind. Nur im ersten Fall wäre ein höherer Nivellierungshebesatz die
korrekte Lösung. Im zweiten Fall müsste bei den kreisfreien Städten eine ver-
tiefte Betrachtung von mit dem GFG nicht oder unvollkommen berücksichtig-
ten Finanzbedarfe hinzukommen, wollte man eine Hebesatzdifferenzierung
aufrechterhalten.
(…)
Das ist ein Mehrwert. Aber auch hier schlägt sich die verkürzte Analyse nie-
der. Denn wenn es darum geht, in Zukunft Ungleiches nicht mehr gleich zu
behandeln, ist der Eindruck, die kreisangehörigen Gemeinden bildeten eine
homogene Gruppe, die nach ökonomischen Maßstäben gleichmäßig behan-
delt werden dürfe, ebenso „falsch“ wie die bisherige Gleichbehandlung aller
nordrheinwestfälischen Städte und Gemeinden. Wenn man differenziert,
muss man richtig differenzieren.“ [S. 3]
Herr Dr. Busch führte in seiner Stellungnahme wie folgt aus (LT-Stellungnahme
17/4295):
„Demgegenüber gibt es für die neu eingeführte Differenzierung der Hebe-
sätze keine nachvollziehbare Begründung. Der Hinweis auf das WEI-Gutach-
ten geht fehl. (…) Dieser Unterschied in der Höhe der tatsächlichen Hebe-
sätze besteht im Durchschnitt tatsächlich – allerdings ist die Streuung um die-
sen Durchschnitt innerhalb der Gruppen sehr viel größer als der Unterschied
zwischen den Gruppen. [S. 5]
(…)
Die offensichtlichen Unterschiede in den Hebesätzen allein liefern noch keine
Begründung für differenzierte fiktive Hebesätze: Hierzu müssten höhere He-
besätze auf höhere „Steuererhebungspotenziale“ verweisen, für die es aller-
dings noch keine wissenschaftlich fundierte Ermittlungsmethode gibt. [S. 6]
Den höchsten Beitrag zur Erklärung der Grundsteuer-Hebesätze liefert die
Höhe der Liquiditätskredite, gefolgt von der Zugehörigkeit zum Regime desSeite 21 von 80
19
NRW-Stärkungspaktes. Auch die Höhe des Gewerbesteuer-Substrats, das
wesentlich stärkere strukturelle Unterschiede zwischen den Kommunen auf-
weist als das Grundsteuer-Substrat, spielt eine wesentliche Rolle. Es folgen
die Variablen, die die wirtschaftliche Lage der jeweiligen Kommune in Niveau
und Dynamik erfassen: Beschäftigung (Beschäftigte am Arbeitsort) und Pro-
duktivität (Bruttoinlandsprodukt). [S. 9]
Der institutionelle Status zeigt demgegenüber nur eine geringe Erklärungs-
kraft für die Grundsteuer- bzw. Gewerbesteuer-Hebesätze. (…)
Die Finanznot ist wesentlicher Bestimmungsfaktor für die Höhe der Hebe-
sätze; Ansatzpunkte zur Rechtfertigung differenzierter Hebesätze ergeben
sich nicht.“ [S. 10]
Mit Schreiben vom 4. November 2021 übersandte das MHKBG dem Landtag eine
von dem Landesbetrieb für Information und Technik (IT.NRW) erstelle Modellrech-
nung für das Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 (LT-Vorlage 17/5938), mit der, un-
ter Berücksichtigung des Gesetzesentwurfes zum Gemeindefinanzierungsgesetz
2022 vom 31. August 2021, u.a. die Schlüsselzuweisungen der Gemeinden im Fi-
nanzausgleich 2022 ermittelt wurden; zudem wurden die im Finanzausgleich 2021
festgesetzten Werte für einen Vergleich ausgewiesen. Hinsichtlich der Beschwerde-
führerinnen wurden folgende Schlüsselzuweisung und normierte Steuerkraft für die
Jahre 2021 und 2022 ausgewiesen:
In dem Bericht der Landesregierung an den Ausschuss für HKBW, Statistische Be-
gründung differenzierter fiktiver Hebesätze im kommunalen Finanzausgleich Nord-
rhein-Westfalens, übersandt mit Schreiben des MHKBG vom 24. November 2021
(LT-Vorlage 17/6046), wurde wie folgt ausgeführt:Stadt normierte Steuerkraft in Euro
2021 2022 Differenz 2022 zu 2021 2021 2022 Differenz 2022 zu 2021 Korrekturwert
Bonn 151.588.136,00 147.618.410,00 3.969.726,00- 510.855.484,77 561.316.035,88 50.460.551,12 50.460.551,11
Bottrop 94.521.003,00 97.549.143,00 3.028.140,00 113.447.304,34 119.052.397,09 5.605.092,75
Dortmund 714.330.265,00 738.448.303,00 24.118.038,00 720.780.717,48 782.198.892,51 61.418.175,03
Düsseldorf ----- ----- ----- 1.551.528.094,34 1.673.949.213,79 122.421.119,45
Köln 443.121.512,00 531.651.391,00 88.529.879,00 2.169.360.936,30 2.280.389.287,26 111.028.350,97 111.028.350,96
Münster 34.166.196,00 1.085.944,00 33.080.252,00- 561.082.358,27 633.905.816,76 72.823.458,50 72.823.458,49
Solingen 90.409.166,00 96.327.634,00 5.918.468,00 201.887.356,24 208.360.531,25 6.473.175,01
Wuppertal 338.840.309,00 338.041.312,00 798.997,00- 437.542.400,99 487.386.670,87 49.844.269,88
Schlüsselzuweisung in EuroSeite 22 von 80
20
„In diesem Kontext hat das „Finanzwissenschaftliche Gutachten (…)“ des
[WEI] (…) festgestellt, dass zwar für beide Realsteuern keine von der Ein-
wohnerzahl abhängige Hebesatzprogression nachgewiesen werden kann.
Jedoch liefern „… Hebesatzregressionen Evidenz dafür, dass die Hebesätze
der kreisfreien Städte ökonomisch und statistisch signifikant höher sind als
jene der kreisangehörigen Gemeinden“ (s. Seite 84 des vorgenannten Gut-
achtens). Demzufolge raten die Gutachter an, eine getrennte Ermittlung der
Nivellierungshebesätze von kreisangehörigen und kreisfreien Städten in Be-
tracht zu ziehen.
Diese wissenschaftliche Empfehlung liegt dem Gesetzentwurf zum Gemein-
definanzierungsgesetz 2022 zu Grunde. Darüber hinaus wurden in Zusam-
menarbeit mit IT.NRW die nachfolgenden statistischen Auswertungen zu den
Realsteuerhebesätzen in Nordrhein-Westfalen erstellt, um die statistisch und
ökonomisch signifikanten Unterschiede herauszuarbeiten und zu dokumen-
tieren.“ [S. 2]
Nachfolgend wurden in dem Bericht der Landesregierung zunächst verschiedene
Lagemaße (einfaches arithmetisches Mittel, Medianwert, gewogener Mittelwert) hin-
sichtlich der Gewerbesteuer- und Grundsteuer-Hebesätze der kreisfreien und kreis-
angehörigen Gemeinden und diesbezügliche Streuungsmaße (Standardabwei-
chung) bestimmt. Sodann wurden das tatsächliche Steueraufkommen der Gewer-
besteuer und der Grundsteuer im kreisfreien und kreisangehörigen Raum mit der
jeweiligen Steuerkraft in den Gemeindefinanzierungsgesetzen 2011 bis 2018 vergli-
chen. Als Zwischenfazit führte der Bericht der Landesregierung aus:
„Aufgrund der Untersuchungen der vorstehenden Datensätze zu den He-
besätzen der Jahre 2011 bis 2018 sind deutliche Unterschiede zwischen den
kreisfreien Städten und den kreisangehörigen Gemeinden erkennbar. Wie
dargestellt lassen sich diese Unterschiede sowohl im Rahmen einfacher arith-
metischer Lagemaße und deren Streuungsmaße sowie auch unter Berück-
sichtigung gewogener Maßzahlen erkennen. Insofern werden damit die Er-
gebnisse des „Finanzwissenschaftlichen Gutachtens (…)“ [Anm.: des WEI]
(…) bestätigt. Damit erscheint eine nach Rechtstellung getrennte Ermittlung
der Nivellierungshebesätze sowohl vor dem Hintergrund des finanzwissen-
schaftlichen Gutachtens als auch der eigenen Untersuchungen mit Unterstüt-
zung des statistischen Landesamtes (IT.NRW) möglich und gerechtfertigt.Seite 23 von 80
21
Nach Rechtsstellung differenzierte Nivellierungshebesätze können dazu bei-
tragen, die unter Punkt 4 angesprochenen Bewertungsdifferenzen abzumil-
dern und auf diesem Wege realitätsnähere gemeindliche Finanzbedarfsrela-
tionen aufzuzeigen.“ [S. 17]
Das Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 wurde am 17. Dezember 2021 vom Land-
tag beschlossen und am 30. Dezember 2021 verkündet. Das Gemeindefinanzie-
rungsgesetz 2022 trat am 1. Januar 2022 in Kraft.
II.
1. Mit ihrer am 20. Dezember 2022 beim Verfassungsgerichtshof eingegangenen
Verfassungsbeschwerde machen die Beschwerdeführerinnen geltend, § 9 Abs. 2
Nr. 1 und 3 GFG 2022 verletze ihr Recht auf kommunale Selbstverwaltung aus
Art. 78 Abs. 1, Art. 79 Satz 2 LV.
Sie beantragen,
festzustellen, dass § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 des Gesetzes zur Regelung der
Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Ge-
meindeverbände im Haushaltsjahr 2022 vom 17. Dezember 2021 (GV. NRW.
S. 1493) sie insoweit in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 78 Abs. 1, Art.
79 Satz 2 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen verletzen und
deshalb nichtig sind, als darin für kreisfreie Städte höhere fiktive Hebesätze
festgesetzt sind als für kreisangehörige Städte und Gemeinden.
Zur Begründung führen die Beschwerdeführerinnen im Einzelnen aus:
a) Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig.
Die erforderliche Betroffenheit folge daraus, dass aufgrund der in § 9 Abs. 2 Nr. 1
und 3 GFG 2022 vorgesehenen Differenzierung die Beschwerdeführerinnen als
kreisfreie Städte aufgrund der ihnen zugeschriebenen höheren fiktiven Steuerkraft
im Vergleich zu den kreisangehörigen Städten und Gemeinden erheblich geringereSeite 24 von 80
22
Schlüsselzuweisungen erhielten. Zudem führe die höhere fiktive Steuerkraft zu einer
Erhöhung der Landschaftsumlage.
Die Beschwerdeführerin zu 4., die Landeshauptstadt Düsseldorf, erhalte als abun-
dante Stadt zwar keine Schlüsselzuweisungen, sei jedoch durch die Erhöhung der
Landschaftsumlage betroffen. Aufgrund der wegen der Abundanz entfallenden aus-
gleichenden Wirkung durch verringerte Schlüsselzuweisungen, wirke sich die hö-
here fiktive Steuerkraft in besonderem Maße bei der Ermittlung der Höhe der Land-
schaftsumlage aus.
Nach einer auf Grundlage der von IT.NRW vorgelegten Modellrechnung zum Ent-
wurf des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2022 durchgeführten Simulationsrech-
nung des Städtetages Nordrhein-Westfalen, bei der insbesondere keine nach der
Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig differenzierten, son-
dern einheitliche fiktive Hebesätze angewendet worden seien, würden sich folgende
fiskalische Auswirkungen für die Beschwerdeführerinnen ergeben:
b) Die Verfassungsbeschwerde sei auch begründet.
§ 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 verletze die Beschwerdeführerinnen in ihrem Recht
auf kommunale Selbstverwaltung in Ausprägung der kommunalen FinanzhoheitStadt
Verminderung
Schlüsselzuweisungen
Erhöhung
Landschaftsumlage Summe
Bonn 6.378.730,00 194.760,00 6.573.490,00
Bottrop 1.173.130,00 51.782,00 1.224.912,00
Dortmund 9.796.588,00 391.024,00 10.187.612,00
Düsseldorf - 4.198.952,00 4.198.952,00
Köln 32.112.831,00 890.500,00 33.003.331,00
Münster 9.121.002,00 242.506,00 9.363.508,00
Solingen 2.243.162,00 75.610,00 2.318.772,00
Wuppertal 5.413.488,00 194.707,00 5.608.195,00
in EuroSeite 25 von 80
23
nach Art. 78 Abs. 1, Art. 79 Satz 2 LV. Indem der Gesetzgeber bei den fiktiven He-
besätzen der Gewerbesteuer und Grundsteuer B nach der Rechtsstellung der Ge-
meinde differenziere, habe er in zweifacher Hinsicht den ihm eingeräumten Gestal-
tungsspielraum überschritten. Zum einen verstoße er gegen das Gebot der inter-
kommunalen Gleichbehandlung, da die Differenzierung ohne die erforderliche hin-
reichende finanzwissenschaftliche Prüfung und Begründung erfolge und damit sach-
lich nicht vertretbar sei [dazu aa)]. Zum anderen verstoße er gegen das Gebot der
Systemgerechtigkeit, da die Differenzierung nicht mit der Funktionslogik des Ge-
meindefinanzierungsgesetzes 2022 vereinbar sei, die den Finanzbedarf der Ge-
meinden ohne Unterscheidung nach der Rechtsstellung der Gemeinde ermittele
[dazu bb)].
aa) Der Gesetzgeber habe das Gebot der interkommunalen Gleichheit verletzt,
indem die Differenzierung der fiktiven Hebesätze nicht sachgerecht sei. Der Gesetz-
geber habe nicht die erforderliche intensivierte Prüfung vorgenommen, bei den kreis-
freien Städten bestünden keine deutlich günstigeren Voraussetzungen für die Fest-
setzung höherer Hebesätze als bei den kreisangehörigen Städten und Gemeinden
und die Differenzierung könne nicht sicherstellen, dass alle Gemeinden mit in etwa
ähnlichen Voraussetzungen derselben Gruppe zugewiesen worden seien.
(1.) Der Gesetzgeber habe die Differenzierung lediglich auf Grundlage empirischer
Befunde vorgenommen, ohne die Ursachen hierfür mit einzubeziehen; es fehle da-
her an einer hinreichenden sachlichen Rechtfertigung für die Differenzierung.
Der Gesetzgeber habe die vom Verfassungsgerichtshof, insbesondere in seinem
Urteil vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92 (OVGE 43, 252), formulierten Anforde-
rungen für differenzierte Hebesätze verkannt. Danach seien Anforderungen für die
Begründung differenzierter Hebesätze zu beachten; zudem habe der Verfassungs-
gerichtshof deutliche Skepsis hinsichtlich einer Differenzierung nach der Rechtsstel-
lung der Kommune geäußert.Seite 26 von 80
24
Der Gesetzgeber habe die Sachgerechtigkeit differenzierter Hebesätze intensiviert
zu prüfen. Denn weder die Einwohnerzahl noch das Merkmal, ob eine Gemeinde
kreisfrei oder kreisangehörig sei, habe einen besonderen Aussagewert im Hinblick
darauf, in welcher Höhe die Gemeinde Hebesätze für die Realsteuern festsetzen
könne. Nicht ausreichend für diese Prüfung sei der bloße empirische Befund, dass
es unterschiedlich hohe Hebesätze im kreisfreien und kreisangehörigen Raum gebe.
Hinzukommen müsse vielmehr eine Untersuchung der Ursachen für die unter-
schiedlich hohen Hebesätze, um unter Ausschöpfung sämtlicher Erkenntnismöglich-
keiten zu klären, dass deutlich günstigere Voraussetzungen für die Festsetzung hö-
herer Hebesätze durch kreisfreie Städte bestünden. Diese Ursachenforschung für
unterschiedlich hohe Hebesätze erfordere eine umfassende finanzwissenschaftliche
und nicht nur empirische Prüfung.
Eine solche intensivierte Prüfung sei hinsichtlich des Gemeindefinanzierungsgeset-
zes 2022, im Gegensatz zu den Gemeindefinanzierungsgesetzen der vorherigen
Haushaltsjahre, nicht erfolgt. Weder das bereits benannte WEI-Gutachten 2020
noch die von der Landesregierung im Gesetzgebungsverfahren mit Bericht an den
Ausschuss für HKBW vom 24. November 2021 (LT-Vorlage 17/6046) nachgescho-
bene „Statistische Begründung differenzierter fiktiver Hebesätze im kommunalen Fi-
nanzausgleich Nordrhein-Westfalens“ seien ausreichend. Vielmehr habe sich der
Gesetzgeber nur auf Grundlage eines empirischen Befundes und ohne jedwede fi-
nanzwissenschaftliche Untermauerung entschieden, wieder zu differenzierten He-
besätze zurückzukehren. In der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 17/14702) berufe
sich der Gesetzgeber auf das WEI-Gutachten 2020, um die Differenzierung der He-
besätze nach der institutionellen Rechtsstellung der Gemeinden zu rechtfertigen.
Das WEI-Gutachten 2020 führe aus, dass die Hebesätze der kreisfreien Städte öko-
nomisch und statistisch signifikant höher seien als jene der kreisangehörigen Städte
und Gemeinden. Aus diesem Befund habe das WEI-Gutachten 2020 jedoch keines-
wegs die Empfehlung ausgesprochen, dass differenzierte Hebesätze einzuführenSeite 27 von 80
25
seien. Dies sei auch nicht Gegenstand des WEI-Gutachtens 2020. Vielmehr habe
das WEI-Gutachten 2020 lediglich angeregt, eine getrennte Ermittlung der Nivellie-
rungshebesätze von kreisangehörigen Gemeinden und kreisfreien Städten in Be-
tracht zu ziehen und ausgeführt, dass der statistische Befund grundsätzlich differen-
zierte Hebesätze rechtfertigen könne. Eine finanzwissenschaftliche Bewertung, ob
solche differenzierten Hebesätze tatsächlich sachgerecht seien, insbesondere unter
dem Gesichtspunkt der interkommunalen Gleichbehandlung, habe das WEI-Gutach-
ten 2020 damit nicht vorgenommen. Der Bericht der Landesregierung vom 24. No-
vember 2021 sei ersichtlich der Kritik geschuldet, die sämtliche Sachverständige an-
lässlich der Anhörung zum Gesetzentwurf mehr als deutlich formuliert hätten. Diese
Kritik der Sachverständigen weise das Land in der nachgeschobenen statistischen
Begründung mit einer bemerkenswerten Argumentation zurück: Allein der statisti-
sche Befund unterschiedlich hoher Hebesätze im kreisfreien und kreisangehörigen
Raum reiche bereits für die gesetzliche Differenzierung. Nach dem Warum zu fragen
sei nicht erforderlich, es bedürfe keiner weiteren Befassung mit den Ursachen für
die unterschiedlich hohen Hebesätze.
Letztlich seien das WEI-Gutachten 2020 und das von der Landesregierung im ver-
fassungsgerichtlichen Verfahren in Auftrag gegebene „Finanzwissenschaftliche Gut-
achten im Verfahren VerfGH 115/22 (GFG 2022)“ vom 29. November 2023 (WEI-
Gutachten 2023) keine geeignete Grundlage, um die Differenzierung bei den He-
besätzen finanzwissenschaftlich zu untermauern. Diese Gutachten könnten die Be-
deutung der Rechtsstellung als maßgebliches Differenzierungskriterium nicht hinrei-
chend deutlich stützen. Das WEI-Gutachten 2020 spreche seine Schlussfolgerung
ohne jedwede finanzwissenschaftliche Untermauerung aus. Die These, dass bei ein-
heitlichen Hebesätzen diejenigen der kreisangehörigen Kommunen systematisch zu
hoch angesetzt wären, sei im WEI-Gutachten 2020 nicht ansatzweise hergeleitet
und belegt worden. Die theoretischen Begründungsansätze des WEI-Gutachtens
2023 seien nicht ausreichend, da alles andere als eindeutig, um nach der Rechts-Seite 28 von 80
26
stellung differenzierte Hebesätze zu rechtfertigen. Die Argumentation zur Agglome-
rationsrente und Politökonomie könne genauso gut gegenteilig verwendet werden.
Die empirische Begründung könne einen Zusammenhang zwischen Rechtsstellung
und Hebesatzhöhe nicht belegen, jedoch stelle auch das WEI-Gutachten 2023 fest,
dass die finanzielle Situation sowie der sich daraus ergebende Konsolidierungs-
druck einen wesentlichen Einfluss auf die Hebesatzhöhe hätten.
Auch weise das WEI-Gutachten 2023 methodische Mängel auf. Dies folge aus den
„Anmerkungen zum Finanzwissenschaftlichen Gutachten im Verfahren VerfGH
115/22 (GFG 2022)“ von Herrn Prof. Dr. Thiess Büttner vom 7. März 2024 (Büttner-
Gutachten 2024). Danach sei der Verzicht auf eine Clusterung, d.h. ein statistisches
Analyseverfahren, das bestimme, ob in zu untersuchenden Daten (statistisch „Be-
obachtungen“ genannt) eine Abhängigkeitsstruktur (auch „Clusterung“ genannt) be-
stehe oder nicht, in dem WEI-Gutachten 2023 äußerst kritisch zu bewerten. Eine
Clusterung sei in einer finanzwissenschaftlichen Analyse nach herrschender Mei-
nung der Wissenschaft unentbehrlich.
Auch die von der Landesregierung im verfassungsgerichtlichen Verfahren in Auftrag
gegebenen Abschließenden Bemerkungen zur finanzwissenschaftlichen Diskussion
vom 2. Dezember 2024 (WEI-Gutachten 2024) würden zunächst die fehlende fi-
nanzwissenschaftliche Aussagekraft des WEI-Gutachtens 2020 für nach der
Rechtsstellung differenzierte Hebesätze beststätigen. Mithin habe sich der Gesetz-
geber zur Begründung der gesetzlichen Neuregelung zu differenzierten Hebesätzen
ursprünglich auf ein finanzwissenschaftliches Gutachten gestützt, das nach eigener
Aussage der Gutachter hierfür überhaupt keine belastbare Grundlage liefere.
(2.) Zudem bestünden bei den kreisfreien Städten auch keine deutlich günstigeren
Voraussetzungen für die Festsetzung höherer Hebesätze als bei den kreisangehö-
rigen Städten und Gemeinden. Die höheren Hebesätze bei kreisfreien Städten seienSeite 29 von 80
27
nicht Resultat eines höheren Hebesatzpotentials, sondern vielmehr Folge erheb-
licher Konsolidierungspflichten. Empirisch feststellbare höhere Hebesätze kreisfreier
Städte seien nicht Ausdruck von Steuerstärke, sondern von Finanzschwäche.
Solche günstigen Voraussetzungen seien aber erforderlich, weil die Erfassung der
Realsteuerkraft nach differenzierten fiktiven Hebesätzen tendenziell die von den hö-
heren fiktiven Hebesätzen betroffenen Kommunen im System des Finanzausgleichs
ungünstiger stelle als die Kommunen, bei denen von niedrigeren fiktiven Hebesät-
zen ausgegangen werde. Folglich erweise sich die Differenzierung bei den fiktiven
Hebesätzen nur dann als verfassungskonform, wenn kreisfreie Städte deutlich güns-
tigere Voraussetzungen für die Festsetzung höherer Hebesätze hätten als kreisan-
gehörige Städte und Gemeinden, d.h. die kreisfreien Städte regelmäßig in der Lage
seien, höhere Hebesätze als die kreisangehörigen Städte und Gemeinden durchzu-
setzen. Erforderlich sei daher, dass die kreisfreien Städte qua ihrer Rechtsstellung
über ein höheres Hebesatzpotential als die kreisangehörigen Städte und Gemein-
den verfügen würden.
Nach einhelliger finanzwissenschaftlicher Einschätzung könne jedoch aus dem Indi-
kator der Rechtsstellung einer Kommune als kreisfrei oder kreisangehörig nicht auf
ein unterschiedliches Hebesatzpotential geschlossen werden. Alle seit dem Jahr
1995 vom Land mit dieser Frage befassten Gutachter seien zu dem Ergebnis ge-
langt, dass differenzierte Hebesätze finanzwissenschaftlich nicht zu rechtfertigen
seien. Auch die im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zum Gemeindefinanzie-
rungsgesetz 2022 angehörten Finanzwissenschaftler hätten sich gegen eine Diffe-
renzierung fiktiver Hebesätze auf Grundlage der institutionellen Rechtsstellung aus-
gesprochen. Dieses Ergebnis teile auch der von den Beschwerdeführerinnen beauf-
tragte Prof. Büttner in dessen Gutachten „Finanzwissenschaftliche Überprüfung der
Differenzierung fiktiver Hebesätze im GFG 2022“ vom 24. November 2022 (Büttner-
Gutachten 2022).Seite 30 von 80
28
Aus finanzwissenschaftlicher Sicht könnten mehrere Einflussfaktoren bestimmt wer-
den, die unterschiedlich hohe Hebesätze in den Kommunen begründen würden, und
zwar u.a. die jeweilige Haushaltslage, die Vor- und Nachteile des Standortes, der
Steuerwettbewerb und die Struktur der Steuerzahler. Die Ursache für empirische
feststellbare höhere Hebesätze kreisfreier Städte im Vergleich zu kreisangehörigen
Städten und Gemeinden allein aufgrund der Rechtsstellung könne allenfalls ein mit
dem größeren Aufgabenkatalog verbundener höherer Finanzbedarf sein.
Ursache für die höheren Hebesätze bei kreisfreien Städten seien vielmehr beson-
dere Konsolidierungspflichten, wie beispielsweise die Haushaltssicherung oder die
Teilnahme am Stärkungspakt Stadtfinanzen, die in der Gruppe der kreisfreien Städte
signifikant häufiger bestünden als in der Gruppe der kreisangehörigen Städte und
Gemeinden. Im Haushaltsjahr 2021 hätten 68 Prozent der kreisfreien Städte haus-
haltsrechtlichen Konsolidierungspflichten aus Haushaltssicherung oder Haushalts-
sanierung nach dem Stärkungspakt Stadtfinanzen unterlegen, wohingegen nur 27
Prozent der kreisangehörigen Städte und Gemeinden von solchen Maßnahmen be-
troffen gewesen seien. Es bestehe ein ursächlicher Zusammenhang zwischen Kon-
solidierungsdruck und Hebesätzen. Während die Hebesätze der Kommunen ohne
besondere Konsolidierungspflichten über die Jahre im Wesentlichen stabil gewesen
oder allenfalls leicht angestiegen seien, sei bei den Kommunen mit besonderen Kon-
solidierungspflichten eine starke Steigerung der Hebesätze zu erkennen. In der
Gruppe der Kommunen ohne besondere Konsolidierungspflichten würden sich die
Hebesätze der kreisfreien Städte und der kreisangehörigen Städte und Gemeinden
immer stärker annähern. Dies entspräche auch Forderungen der Kommunalaufsicht
und der überörtlichen Prüfung zu Hebesatzerhöhungen gegenüber von der Haus-
haltssicherung oder dem Stärkungspakt Stadtfinanzen betroffenen Kommunen.
Dies folge auch aus den im hiesigen Verfahren eingereichten finanzwissenschaftli-
chen Gutachten, insbesondere dem Büttner-Gutachten 2022 sowie den WEI-Gut-
achten 2023 und 2024.Seite 31 von 80
29
(3.) Zuletzt sei das vom Gesetzgeber verwendete Kriterium der Rechtsstellung der
Gemeinde, und damit die von ihm vorgenommene Gruppenbildung bzw. Differen-
zierung, nicht geeignet, wie erforderlich, sicherzustellen, dass alle Gemeinden mit in
etwa ähnlichen Voraussetzungen derselben Gruppe zugewiesen worden seien.
Es sei nicht gewährleistet, dass alle Kommunen, die über ein vergleichbares Hebe-
satzpotential verfügen würden, in derselben Gruppe zusammengefasst worden
seien. Die vom Gesetzgeber vorgenommene Einteilung nach dem Kriterium der
Rechtsstellung weise sehr unterschiedliche Kommunen jeweils einer der beiden
Gruppen von Kommunen zu. Die Heterogenität der Gruppen sei sehr stark ausge-
prägt. Sowohl in der betrachteten Gruppe der kreisfreien Städte als auch in der
Gruppe der kreisangehörigen Städte und Gemeinden würde sich eine so erhebliche
Streuung der jeweiligen Hebesatzhöhe befinden, dass es unmöglich sei, im Hinblick
auf Hebesatzpotentiale von homogenen Gruppen auszugehen.
bb) Der Gesetzgeber verstoße mit der Differenzierung der Hebesätze auch gegen
das Gebot der Systemgerechtigkeit. Das System des Finanzausgleichs differenziere
im Übrigen nicht zwischen den Rechtsstellungen der Gemeinden.
Die einzelnen Bestandteile des Systems des Finanzausgleichs, die Bestimmung des
Finanzbedarfs, die Berechnung der gemeindlichen Steuerkraft und die Festlegung
von Ausgleichsregelungen, dürften nicht isoliert betrachtet werden. Das Gebot der
Systemgerechtigkeit mache nicht auf einer Seite des Steuerkraft-Bedarfsausgleichs
halt. Der Steuerkraft-Bedarfsausgleich müsse vielmehr in Gänze widerspruchslos
und systemgerecht ausgestaltet sein, um einen Ausgleichsmechanismus sicherzu-
stellen. Dies verkenne die Landesregierung, wenn sie Systemgerechtigkeit jeweils
mit Blick auf nur eine Seite des Ausgleichssystems als ausreichend erachte.
Durch die Bildung einer einheitlichen Schlüsselmasse für die Gemeinden, unabhän-
gig ob kreisfrei oder kreisangehörig, habe der Gesetzgeber die GrundentscheidungSeite 32 von 80
30
getroffen, den Finanzausgleich zwischen sämtlichen Gemeinden vorzunehmen. Es
erfolge kein getrennter Ausgleich, einmal zwischen kreisfreien Städten und einmal
zwischen kreisangehörigen Städten und Gemeinden. Auch werde die Schlüssel-
masse allein nach bedarfsrelevanten Strukturmerkmalen verteilt. Es werde quasi
durch die Rechtsstellung hindurchgeschaut.
Sowohl die einheitliche Schlüsselmasse als auch die Struktur der Bedarfsermittlung
zeigten, dass das Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 darauf angelegt sei, eine an
die institutionelle Rechtsstellung geknüpfte Umverteilung zwischen kreisfreien und
kreisangehörigen Kommunen zu vermeiden. Diese Zielrichtung des Finanzaus-
gleichssystems werde nunmehr auf der Steuerkraftseite durch die Differenzierung
der fiktiven Hebesätze nach der institutionellen Rechtsstellung konterkariert. Wenn
die Schlüsselzuweisungen nach bedarfsrelevanten Strukturmerkmalen der Gemein-
den verteilt würden, ohne dabei zwischen kreisangehörigen Gemeinden und kreis-
freien Städten zu unterscheiden, seien auch die zur Finanzierung der Bedarfe ver-
fügbaren Einnahmen ohne Unterscheidung dieser Gruppen zu ermitteln. Wolle der
Gesetzgeber bei der Steuerkraftermittlung nach der Rechtsstellung differenzieren,
müsse diese Differenzierung spiegelbildlich auch bei der Schlüsselmasse erfolgen,
und zwar durch die Bildung von Teilschlüsselmassen für kreisfreie und kreisange-
hörige Städte und Gemeinden.
Dieser Systembruch des Gesetzgebers zeige sich auch in dem WEI-Gutachten
2020. Dieses Gutachten stelle einen zusätzlichen, aus der institutionellen Rechts-
stellung folgenden Finanzbedarf der kreisfreien Städte in Höhe von ca. 200 Mio.
Euro fest.
2. Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde für zulässig, aber unbe-
gründet.Seite 33 von 80
31
a) Zunächst sei anzumerken, dass bereits das von den Beschwerdeführerinnen vor-
getragene Verständnis des Gebots der Systemgerechtigkeit unzutreffend sei.
Es sei darauf hinzuweisen, dass der Verfassungsgerichtshof das Gebot der System-
gerechtigkeit bislang nur jeweils innerhalb des Systems der Steuerkraftermittlung
oder des Systems der Finanzbedarfsermittlung untersucht habe, nicht jedoch über-
greifend auf die Ausgestaltung von Regelungen der Finanzbedarfs- und der Finanz-
kraftermittlung.
Soweit nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen das Differenzierungskriterium
der Kreisfreiheit oder -angehörigkeit, da bei der Finanzbedarfsermittlung nicht vor-
gesehen, schon aus Rechtsgründen bei der Steuerkraftbestimmung per se ausge-
schlossen sei, sei dies aus grundsätzlichen, verfassungsrechtlich fundierten Grün-
den nicht überzeugend. Dies sei mit der Funktionslogik des kommunalen Finanz-
ausgleichs unvereinbar. Es sei gerade die voneinander unabhängige Ermittlung der
Finanzkraft einerseits und des Finanzbedarfs andererseits, die die FunktionsIogik
des Finanzausgleichs ausmache. Ein verfassungsgemäßer Finanzausgleich ver-
lange, dass der Finanzsituation der einzelnen Gemeinden entsprechend auch Neu-
verteilungen der Finanzzuweisungen zwischen Gemeinden, die unterscheidbaren
Gruppen angehörten, d.h. auch über die Unterscheidung zwischen kreisangehöri-
gen und kreisfreien Gemeinden hinweg, erfolgen könnten. Dabei sei, unabhängig
voneinander auf der Finanzkraftseite genauso wie auf der Finanzbedarfsseite, auch
die Heranziehung des Differenzierungskriteriums der Rechtsstellung der Gemeinde
zulässig, soweit dies sachlich, ggf. finanzwissenschaftlich untersucht, begründet,
sachgerecht sei.
Für die Regelungen des Finanzausgleichs, die der Ermittlung der Steuerkraft, wie
auch der des Finanzbedarfs, gelten würden, sei ein solcher sachlicher Grund gege-
ben, wenn durch sie die Steuerkraft, im Rahmen der aus praktischen Gründen un-
vermeidbaren Typisierung, möglichst sachgerecht erfasst werde. SachgerechtigkeitSeite 34 von 80
32
meine dabei eine möglichst realitätsgerechte, realitätsnahe Abbildung der tatsäch-
lich gegebenen Steuerkraft.
b) Auch sei darauf hinzuweisen, dass die Regelung differenzierter fiktiver Real-
steuerhebesätze in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 mit der bisherigen Rechtspre-
chung des Verfassungsgerichtshofs vereinbar sei.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen sei dem Urteil des Verfas-
sungsgerichtshofes vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92 (OVGE 43, 252) ein ver-
fassungsrechtlich begründetes Votum gerade für eine nach Möglichkeit differen-
zierte Festsetzung der fiktiven Hebesätze zu entnehmen; das Gericht wende sich
gegen überspannte Anforderungen an den Differenzierungsgrad bei der Erfassung
und typisierenden Einordnung der Gemeinden nach ihrer Realsteuerkraft; dem Ge-
setzgeber müsse schon aus tatsächlichen Gründen auch insoweit ein weiter Ein-
schätzungsspielraum verbleiben. Auch wenn sodann die vom Gesetzgeber vorge-
nommene Differenzierung kritisch beurteilt worden sei, sei die Einschätzung der Be-
schwerdeführerinnen verfehlt, der Verfassungsgerichtshof habe bereits in dieser
Entscheidung erhebliche Zweifel an der Zulässigkeit differenzierter fiktiver He-
besätze geäußert. Keineswegs habe das Gericht sich kritisch zu differenzierten fik-
tiven Realsteuersätzen geäußert. Vielmehr habe es den Gesetzgeber verfassungs-
rechtlich gehalten gesehen, zum Zweck realitätsnaher Finanzkrafterfassung eine
nach Möglichkeit differenzierte Festsetzung der fiktiven Hebesätze vorzunehmen.
Die Argumentation der Beschwerdeführerinnen nehme eine nicht gängige Verschie-
bung im einschlägigen Prüfungsmaßstab des interkommunalen Gleichbehandlungs-
gebots vor. Es werde unzutreffender Weise der Eindruck erweckt, gerade die Vor-
nahme einer Differenzierung zwischen verschiedenen Gruppen von Gemeinden im
Finanzausgleich sei besonders rechtfertigungsbedürftig. Zutreffender Weise sei
nicht nur die Differenzierung zwischen Gemeinden, sondern auch deren Gleichbe-
handlung rechtfertigungsbedürftig. Der Leitgedanke des Gebots interkommunalerSeite 35 von 80
33
Gleichbehandlung sei nicht die formale Gleichbehandlung aller Gemeinden unge-
achtet möglicher wesentlicher Verschiedenheit, sondern die sachliche Vertretbarkeit
der getroffenen Regelungen.
c) Der Gesetzgeber habe mit § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 dem verfassungs-
rechtlichen Grundsatz der kommunalen Gleichbehandlung entsprochen.
Bei der Regelung der fiktiven Realsteuerhebesätze im Gemeindefinanzierungsge-
setz 2022 sei für den Gesetzgeber sowohl die Vornahme wie auch die Unterlassung
einer Differenzierung zwischen verschiedenen Gemeindegruppen vor dem Grund-
satz der kommunalen Gleichbehandlung rechtfertigungsbedürftig gewesen. Soweit
der Gesetzgeber dabei über keine wissenschaftlich fundierten und allgemein aner-
kannten Methoden zur sachgerechten Ermittlung der gemeindlichen Realsteuerer-
tragspotentiale verfügt habe, sei es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden,
wenn er im Rahmen des ihm zuzugestehenden Einschätzungs- und Gestaltungs-
spielraum auf ihm selbst für die gemeindlichen Realsteuerertragspotentiale aussa-
gekräftig erscheinende Umstände abgestellt habe, sofern seine Bewertung sachlich
vertretbar erschien.
Der gemeinsame Nenner der verschiedenen älteren finanzwissenschaftlichen Gut-
achten, namentlich ifo-Gutachten 1995, ifo-Gutachten 2008, FiFo-Gutachten 2023,
sei nicht, dass differenzierte Hebesätze finanzwissenschaftlich nicht zu rechtfertigen
und abzulehnen seien. Zudem sei zu beachten, dass diese Stellungnahmen sich
durchweg auf eine an Einwohnerzahlen orientierte, mit Sprungstellen arbeitende Dif-
ferenzierung beziehen würden, mithin nicht ohne Weiteres auf die jetzt vorliegende
Differenzierung zu beziehen seien, der das Kriterium der Kreisfrei-
heit/Kreisangehörigkeit zugrunde liege.
Im Gesetzgebungsverfahren seien verschiedene finanzwissenschaftliche Stellung-
nahmen berücksichtigt worden, namentlich das WEI-Gutachten 2020, die AnhörungSeite 36 von 80
34
der Sachverständigen Prof. Dr. Junkernheinrich, Dr. Thöne und Dr. Busch (LT-APr
17/1583) samt deren schriftlichen Stellungnahmen (LT-Stellungnahme 17/4376,
17/4385 und 17/4295) und eine statistische Begründung durch IT.NRW (LT-Vorlage
17/6046). Das WEI-Gutachten 2020 betrachte auch die Unterscheidung zwischen
kreisangehörigen und kreisfreien Gemeinden als alternative Differenzierung und
komme, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen, nicht nur zu einer
bloßen Anregung, eine nach Kreisangehörigkeit bzw. Kreisfreiheit differenzierende
Ermittlung der Hebesätze in Betracht zu ziehen, sondern zur – auf Hebesatz-
regressionen gestützten – finanzwissenschaftlichen Beurteilung, dass eine solche
Differenzierung sachgerecht, insbesondere gleichheitsgemäß sei, und einer ent-
sprechenden Empfehlung an den Gesetzgeber. Bei der Anhörung der Sachverstän-
digen habe es kritische Anmerkungen gegeben, jedoch, entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerinnen, keineswegs eine einhellige und eindeutige finanzwis-
senschaftlich begründete Ablehnung. Zudem hätten auch der Landkreistag NRW
und der Städte- und Gemeindebund NRW die vorgesehene Regelung begrüßt
(LT-Vorlage 17/4388).
Zusammengefasst spreche aus den Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren
jedenfalls keine durchgängige Ablehnung von Differenzierungen bei den fiktiven He-
besätzen. Deutlich werde, dass es jenseits des empirisch feststellbaren Befundes
unterschiedlich hoher Hebesätze bei verschiedenen Gemeindegruppen an einem
konsentierten finanzwissenschaftlichen Instrumentarium zur Feststellung darin zum
Ausdruck kommender Steuererhebungspotenziale mangele. Angesichts dieser
– von den Sachverständigen anerkannten – defizitären methodischen Ausgangslage
sei die im Gesetzentwurf gewählte Differenzierung nach der Rechtsstellung zwar
nicht zwingend, aber auch nicht als finanzwissenschaftlich nicht vertretbar zu wider-
legen. Beim Gesetzesbeschluss habe dem Gesetzgeber zudem, die Gesetzent-
wurfsbegründung sachlich ergänzend, eine „Statistische Begründung differenzierter
fiktiver Hebesätze im kommunalen Finanzausgleich Nordrhein-Westfalens" (LT-Vor-Seite 37 von 80
35
lage 17/6046) vorgelegen. Auf Grundlage dieser Untersuchung sei die Landesregie-
rung zu der Schlussfolgerung gekommen, dass eine empirische Evidenz bestehe,
die auf signifikant und strukturell bedingt unterschiedliche Hebesatzniveaus im kreis-
angehörigen und kreisfreien Raum hindeuten würden (vgl. LT-Vorlage 17/6046).
Das von den Beschwerdeführerinnen in Auftrag gegebene Büttner-Gutachten 2022
sei zwar in der methodischen Vorgehensweise und der so gewonnenen Ergebnisse
finanzwissenschaftlich nicht zu beanstanden, verfolge jedoch eine grundsätzlich ab-
weichende Forschungsfrage als die WEI-Gutachten 2020,2023 und 2024, indem es
den Zusammenhang zwischen Rechtsstellung und Hebesatzhöhe untersuche, nicht
jedoch Verteilungskonsequenzen von etwaigen Rechtsänderungen. Das Büttner-
Gutachten 2022 könne nicht die WEI-Gutachten bzw. die finanzwissenschaftliche
Begründung zwischen kreisfreien Städten und kreisangehörigen Gemeinden diffe-
renzierender Festsetzungen fiktiver Hebesätze widerlegen. Die Ergebnisse des
Büttner-Gutachtens 2022 seien nicht zwingend, wie aus dem WEI-Gutachten 2023
folge, in welchem alternative methodische Vorgehensweisen zu abweichenden Er-
kenntnissen geführt hätten und die Annahme eines signifikanten Zusammenhangs
zwischen Rechtsstellung und Hebesatzniveau ebenfalls finanzwissenschaftlich ver-
tretbar herleitbar gewesen sei.
d) Vor dem Hintergrund der statistisch belegten empirischen Evidenz für ein höheres
Hebesatzniveau der kreisfreien Städte und der beschriebenen Gemengelage öko-
nomischer Einschätzungen dazu habe der Gesetzgeber sich in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und
3 GFG 2022 für eine zwischen kreisfreien und kreisangehörigen Gemeinden diffe-
renzierende Festsetzung fiktiver Realsteuerhebesätze entschieden.
Der Gesetzgeber habe es aufgrund der nach dem Grundsatz der kommunalen
Gleichbehandlung zu beachtenden beidseitigen Rechtfertigungsanforderungen, d.h.
einer nicht sachgerechteneinheitlichen Bestimmung der Finanzkraft und einer diffe-
renzierten Bestimmung der Finanzkraft unterschiedlicher Gemeindegruppen, fürSeite 38 von 80
36
vertretbar und angemessen befunden, die kreisangehörigen Gemeinden vor einer
Schlechterstellung im Finanzausgleich zu bewahren und ihren fiktiven Realsteuer-
hebesatz niedriger anzusetzen. Andernfalls würde den kreisangehörigen Gemein-
den dasselbe Realsteuererhebungspotenzial wie den kreisfreien Städten zuge-
schrieben.
Der Regelung liege die Annahme des Gesetzgebers zugrunde, dass es einen signi-
fikanten strukturell bedingten Unterschied zwischen den Realsteuerhebesätzen von
kreisfreien und kreisangehörigen Gemeinden gebe, wie auch aus den Ausführungen
in dem WEI-Gutachten 2020, von IT.NRW und dem WEI-Gutachten 2023 folge. Die-
ser Unterschied sei jedenfalls teilweise auf ein höheres Steuererhebungspotential
der kreisfreien Städte zurückzuführen. Zwar ließen es raumordnerische Überlegun-
gen möglich erscheinen, dass nicht allein die Rechtsstellung ursächlich für ein hö-
heres Hebesatzpotential sei. Jedoch sei die raumordnerische Stellung in kreisfreien
Städten besonders stark ausgeprägt. Ein Zusammenhang mit höheren allgemeinen
Ausgaben bei zunehmender zentralörtlicher Funktion oder Bevölkerungsgröße, die
durch höhere Hebesätze gegenfinanziert werden müssten, könne zwar nicht gänz-
lich ausgeschlossen werden. Im Gemeindefinanzierungsgesetz 2022 werde diese
Funktion aber zum einen durch die Einwohnergewichtung, zum anderen durch einen
Ansatz zum Ausgleich von Mehrbedarfen einer Gemeinde durch Zentralörtlichkeit
abgegolten.
Die von den Beschwerdeführerinnen und in dem von ihnen vorgelegten finanzwis-
senschaftlichen Gutachten vorgebrachten Einwände gegen die Feststellung eines
unterschiedlichen Realsteuererhebungspotentials könnten die Vertretbarkeit der
gutachtlich gestützten Entscheidung des Gesetzgebers für fiktive, zwischen kreis-
freien und kreisangehörigen Gemeinden differenzierende Realsteuerhebesätze
nicht in Frage stellen.Seite 39 von 80
37
Die Signifikanz der gemeindlichen Rechtsstellung bei der Spezifikation der Einwoh-
nervariablen sei abhängig von der eingesetzten Methodik. Die in dem durch die Be-
schwerdeführerinnen beauftragten Büttner-Gutachten 2022 verwandte alternative
Spezifikation erbringe keinen solchen Nachweis, lasse aber unberührt, dass bei
einem ebenso vertretbaren anderen methodischen Ansatz dieser Nachweis möglich
(gewesen) wäre. Auch der Einfluss des Konsolidierungsdrucks kreisfreier Städte auf
die Hebesatzhöhe sei maßgeblich von der – im Rahmen vertretbaren Vorgehens
gewählten – methodischen Vorgehensweise abhängig.
Die verschiedenen finanzwissenschaftlichen Untersuchungen würden zeigen, dass
es nicht die eine finanzwissenschaftlich herleitbare Antwort auf die Frage, ob die
fiktiven Realsteuerhebesätze im kommunalen Finanzausgleich einheitlich oder dif-
ferenziert und ggf. nach welchen Kriterien differenziert festzusetzen seien, gebe.
Vielmehr würden unterschiedliche inhaltliche und methodische Ansätze zu divergie-
renden Einschätzungen und Ergebnissen führen.
3. Dem Landtag Nordrhein-Westfalen ist von der Einleitung des Verfahrens Kenntnis
gegeben worden. Er hat von einer Äußerung abgesehen.
B.
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig (dazu I.), aber unbegründet (dazu II.).
I.
Die Verfassungsbeschwerde ist gemäß Art. 75 Nr. 5b LV, § 52 VerfGHG zulässig.
1. Die Verfassungsbeschwerde ist gemäß Art. 75 Nr. 5b LV, § 12 Nr. 8, § 52 Abs. 1
VerfGHG statthaft. Die Beschwerdeführerinnen wenden sich gegen landesrechtlicheSeite 40 von 80
38
Gesetzesvorschriften, die sie für unvereinbar mit ihrem Selbstverwaltungsrecht nach
Art. 78 Abs. 1, Art. 79 Satz 2 LV halten.
2. Die Beschwerdeführerinnen sind beschwerdebefugt.
a. Sie machen geltend, durch die angegriffenen gesetzlichen Regelungen (§ 9
Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022) in ihrem Recht auf Selbstverwaltung verletzt zu sein.
Es erscheint möglich, dass die Differenzierung bei den im Rahmen der Ermittlung
der Steuerkraftzahlen hinsichtlich der Gewerbesteuer und Grundsteuer B anzuwen-
denden fiktiven Hebesätzen nach der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei
oder kreisangehörig, die nach dem Vortrag der Beschwerdeführerinnen bei diesen
zu niedrigeren Schlüsselzuweisungen und erhöhten Landschaftsumlagen führe, die
Beschwerdeführerinnen in ihrem Selbstverwaltungsrecht in verfassungswidriger
Weise beeinträchtigt. Das Recht auf Selbstverwaltung umfasst auch einen gegen
das Land gerichteten Anspruch auf angemessene Finanzausstattung. Hierbei ist der
Gesetzgeber u. a. an den kommunalen Gleichbehandlungsgrundsatz gebunden
(vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 10. Mai 2016 – VerfGH 19/13, NWVBl. 2017, 23 =
juris Rn. 52). Es erscheint nach dem Vortrag der Beschwerdeführerinnen jedenfalls
nicht ausgeschlossen, dass die Differenzierung in § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022
zu einer gleichheitswidrigen Finanzausstattung führt.
b. Die Beschwerdeführerinnen sind durch die angegriffene Regelung selbst, gegen-
wärtig und unmittelbar betroffen. Dabei steht der unmittelbaren Betroffenheit nicht
entgegen, dass die den Beschwerdeführerinnen zukommende Schlüsselzuweisung
und die von den Beschwerdeführerinnen abzuführende Landschaftsumlage durch
Verwaltungsakt festgesetzt werden (vgl. § 28 Abs. 6 GFG 2022). Die Beschwerde-
führerinnen sind nicht darauf verwiesen, vor Erhebung einer kommunalen Verfas-
sungsbeschwerde zunächst um verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz gegen die
Festsetzungsbescheide nachzusuchen. Bescheide über die Festsetzung der Leis-Seite 41 von 80
39
tungen nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz und hierzu ergangene verwal-
tungsgerichtliche Entscheidungen könnten von den betroffenen Gemeinden weder
mit der nach § 12 Nr. 8, § 52 Abs. 1 VerfGHG auf "Landesrecht", d. h. rechtssatzför-
miges Handeln beschränkten kommunalen Verfassungsbeschwerde noch auf ande-
rem Weg einer Überprüfung durch den Verfassungsgerichtshof zugeführt werden
(vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018,
145 = juris, Rn. 46). Da außerdem während eines fachgerichtlichen Verfahrens die
Jahresfrist für die Erhebung einer kommunalen Verfassungsbeschwerde (§ 52 Abs.
2 VerfGHG) regelmäßig abliefe, ist der durch die Kommunalverfassungsbeschwerde
verbürgte verfassungsgerichtliche Rechtsschutz der Gemeinden gegen Verletzun-
gen ihres Selbstverwaltungsrechts nur gewährleistet, wenn sie Verfassungsbe-
schwerde unmittelbar gegen das Gesetz erheben können (vgl. VerfGH NRW, Urteile
vom 30. August 2016 – VerfGH 34/14, DVBl. 2016, 1323 = juris, Rn. 74 m. w. N.;
vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 46).
3. Die Verfassungsbeschwerde ist am 20. Dezember 2022 und damit fristgerecht
binnen eines Jahres seit dem Inkrafttreten der angegriffenen Regelung (1. Januar
2022) erhoben worden (§ 52 Abs. 2 VerfGHG).
II.
Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.
Die Beschwerdeführerinnen sind durch § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 nicht in
ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung aus Art. 78 Abs. 1, Art. 79 Satz 2 LV
verletzt. Die Differenzierung bei den anzuwendenden fiktiven Hebesätzen nach der
Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig im Rahmen der Er-
mittlung der Steuerkraftmesszahlen hinsichtlich der Gewerbesteuer und Grund-
steuer B ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.Seite 42 von 80
40
Der hierbei maßgebliche Rechtsrahmen wird durch das Gebot der interkommunalen
Gleichbehandlung mitsamt dem Gebot der Systemgerechtigkeit determiniert
(dazu 1.). Es liegt weder ein von den Beschwerdeführerinnen gerügter Verstoß
gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung (dazu 2.) noch gegen das
Gebot der Systemgerechtigkeit (dazu 3.) vor.
1. Für den vom Land Nordrhein-Westfalen durchzuführenden Finanzausgleich zwi-
schen den Gemeinden und Gemeindeverbänden enthalten weder das Grundgesetz
in Art. 28, 106 Abs. 7 noch die Landesverfassung in Art. 78, 79 detailliert formulierte
Vorgaben. Der von dem Landesgesetzgeber einzuhaltende verfassungsrechtliche
Rahmen ist vielmehr aus der Garantie kommunaler Selbstverwaltung und aus dem
allgemeinen Gleichheitssatz herzuleiten.
Das Recht der Gemeinden und Gemeindeverbände auf Selbstverwaltung (Art. 78
LV) umfasst auch einen gegen das Land gerichteten Anspruch auf angemessene
Finanzausstattung (VerfGH NRW, Urteile vom 10. Mai 2016 – VerfGH 19/13,
NWVBl. 2017, 23 = juris, Rn. 52, vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur.
2018, 145 = juris, Rn. 50). Eigenverantwortliches kommunales Handeln setzt eine
insgesamt entsprechende finanzielle Leistungsfähigkeit der Selbstverwaltungskör-
perschaften voraus. Die für eine eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung erfor-
derliche Mindestausstattung muss gewährleistet sein. Insbesondere muss der Ge-
setzgeber im Blick behalten, dass die Gemeinden ihre Pflichtaufgaben erfüllen kön-
nen. Verletzt ist die Finanzausstattungsgarantie im Ergebnis, wenn einer sinnvollen
Betätigung der Selbstverwaltung die finanzielle Grundlage entzogen und dadurch
das Selbstverwaltungsrecht ausgehöhlt wird. Den Finanzausstattungsanspruch ab-
sichernd und konkretisierend gewährt Art. 79 Satz 1 LV den Gemeinden zur Erfül-
lung ihrer Aufgaben zunächst das Recht auf Erschließung eigener Steuerquellen.
Nach Art. 79 Satz 2 LV ist das Land verpflichtet, diesem Anspruch bei der Gesetz-
gebung Rechnung zu tragen und zudem einen übergemeindlichen Finanzausgleich
zu gewährleisten (vgl. auch Art. 106 Abs. 7 GG).Seite 43 von 80
41
Dabei ist dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt, in welcher
Art und in welchem Umfang er den gemeindlichen Finanzausstattungsanspruch er-
füllt und nach welchem System er ergänzend zu sonstigen kommunalen Einnahmen
im Wege des Finanzausgleichs Finanzmittel auf die Gemeinden verteilt (VerfGH
NRW, Urteil vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris,
Rn. 51). Im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit obliegt es dem Landesgesetzgeber,
den Finanzbedarf von Land, Gemeinden und Gemeindeverbänden zu gewichten,
Unterschiede hinsichtlich des Finanzbedarfs und hinsichtlich der vorhandenen
Finanzausstattung auszumachen und festzulegen, wie die Unterschiede auszuglei-
chen sind.
Grenzen dieses gesetzgeberischen Gestaltungsspielraumes ergeben sich aus dem
Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung in seinen ausdifferenzierten Ausprä-
gungen mitsamt dem Gebot der Systemgerechtigkeit. Das interkommunale Gleich-
behandlungsgebot und das Gebot der Systemgerechtigkeit stellen sich als direkte
Ausprägung des im Rechtsstaatsprinzip verankerten objektiven Willkürverbots in
Verbindung mit dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht dar (vgl. VerfGH NRW,
Urteile vom 6. Mai 2014 – VerfGH 9/12, Städte- und Gemeinderat 2014, Nr. 7-8, 45
= juris Rn. 34, und vom 18. Mai 2015 – VerfGH 24/12, NWVBl. 2015, 336 = juris, Rn.
39, BVerfG, Urteil vom 7. Februar 1991 – 2 BvL 24/84, BVerfGE 83, 363 = juris, Rn.
99, BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 – 8 C 11.97, BVerwGE 106, 280 = juris, Rn.
24).
2. § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 3 GFG 2022 verstoßen nicht gegen das Gebot der interkom-
munalen Gleichbehandlung. Die vom Landesgesetzgeber gewählte Differenzierung
nach der Rechtsstellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig ist nicht
willkürlich, also sachlich unvertretbar.Seite 44 von 80
42
a. Art. 78 LV i. V. m. dem rechtsstaatlich determinierten Gleichheitssatz widerspricht
es, bei der Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs bestimmte Gemein-
den oder Gemeindeverbände sachwidrig zu benachteiligen oder zu bevorzugen.
Dieses interkommunale Gleichbehandlungsgebot verbietet willkürliche, sachlich
nicht vertretbare Differenzierungen. Es ist verletzt, wenn für die getroffene Regelung
jeder sachliche Grund fehlt. Der Verfassungsgerichtshof hat nicht zu prüfen, ob der
Normgeber die bestmögliche oder gerechteste Lösung gewählt hat (VerfGH NRW,
Urteile vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 61, vom
10. Mai 2016 – VerfGH 19/13, NWVBl. 2017, 23 = juris, Rn. 54, und vom 27. Februar
2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 68).
Auch darf der Gesetzgeber durch den Finanzausgleich die von Gemeinde zu Ge-
meinde bestehenden Finanzkraftunterschiede nicht gänzlich nivellieren. Ungleich-
heiten sollen nicht eingeebnet, sondern nur gemildert werden. Das Sozialstaatsprin-
zip (vgl. Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 GG) und das Leitbild der „Einheitlichkeit der
Lebensverhältnisse“ (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 GG) bzw. der „Herstellung gleich-
wertiger Lebensverhältnisse“ (Art. 72 Abs. 2 GG; vgl. auch Art. 91 a Abs. 1, Art. 104b
Abs. 1 GG) fordern lediglich ein annähernd gleiches Versorgungsniveau in den Ge-
meinden. Abweichungen im Stand der Verwaltungsleistungen der einzelnen Ge-
meinden und Niveauunterschiede in der wirtschaftlichen und sozialen Betreuung ih-
rer Bürger sind zu vermeiden. Eine durch den Finanzausgleich bewirkte weiterge-
hende Vereinheitlichung der Lebensverhältnisse wäre unvereinbar mit der gemeind-
lichen Selbstverwaltung. Eine Nivellierung der Gemeindefinanzen oder gar eine
"Übernivellierung", d. h. eine Umkehrung der tatsächlichen Finanzkraftrangfolge der
Gemeinden, stünde mit dem der kommunalen Selbstverwaltung innewohnenden
Grundsatz gemeindlicher Pluralität und Individualität nicht in Einklang; sie würde die
Eigenverantwortlichkeit der Selbstverwaltungsorgane aushöhlen (vgl. VerfGH NRW,
Urteile vom 19. Juli 2011 – VerfGH 32/08, OVGE 54, 255 = juris, Rn. 61, vom 6. Mai
2014 – VerfGH 9/12, Städte- und Gemeinderat 2014, Nr. 7-8, 45 = juris, Rn. 35, vomSeite 45 von 80
43
6. Mai 2014 – VerfGH 14/11, DVBl. 2014, 918 = juris, Rn. 43, und vom 10. Mai 2016
– VerfGH 19/13, NWVBl. 2017, 23 = juris, Rn. 55 m. w. N.).
Auch eine Gleichbehandlung kann gegen den Gleichheitssatz verstoßen, da dieser
gebietet, wesentlich Ungleiches nach seiner Verschiedenheit ungleich zu behandeln
(BVerfG, Beschlüsse vom 21. Juli 2010 – 1 BvR 611/07, 1 BvR 2464/07, BVerfGE
126, 400 = juris, Rn. 78 f., und vom 21. Juni 2006 – 2 BvL 2/99, BVerfGE 116, 164
= juris, Rn. 69). Die Gleichbehandlung ist verfassungswidrig, wenn die Ungleichhei-
ten so bedeutsam sind, dass ihre Nichtbeachtung gegen eine am Gerechtigkeitsge-
danken orientierte Betrachtungsweise verstößt (BVerfG, Urteil vom 16. März 2001
– 1 BvR 1778/01, BVerfGE 110, 141 = juris, Rn. 92 m. w. N.). Alle Regeln des Gleich-
heitssatzes gelten gleichermaßen für ungerechtfertigte Gleichbehandlungen wie für
ungerechtfertigte Ungleichbehandlungen; dies gilt insbesondere auch für die Recht-
fertigung (BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 – 1 BvR 1778/01, BVerfGE 110, 141 =
juris, Rn. 92 ff.). Sind also regelungsbedürftige Sachverhalte in der Realität unter-
schiedlich, ist der Verzicht auf differenzierende Rechtsfolgen nicht weniger rechtfer-
tigungsbedürftig als eine Ungleichbehandlung auf den ersten Blick gleicher Sach-
verhalte. Der Gleichheitssatz dient nicht der unterschiedslosen Gleichstellung, son-
dern er ist Ausdruck einer elementaren Forderung der Gerechtigkeit, die durch un-
gerechtfertigte Gleichstellung ebenso beeinträchtigt wird wie im Umkehrfall.
b. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ist es verfas-
sungsrechtlich unbedenklich, dass dem Grunde nach zur Ermittlung der Steuerkraft
der einzelnen Gemeinde bei der Bemessung des Realsteueraufkommens soge-
nannte fiktive Hebesätze zugrunde gelegt werden (so schon VerfGH NRW, Urteile
vom 16. Dezember 1988 – VerfGH 9/87, OVGE 40, 300, 309, vom 6. Juli 1993
– VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 52, und vom 9. Juli 1998 – VerfGH
16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 109). Damit kommt der Gesetzgeber seinem
Gestaltungsauftrag innerhalb der von der Verfassung gesetzten Grenzen nach. DieSeite 46 von 80
44
fiktiven Hebesätze wirken sich auf die Steuerkraftmesszahl aus. Diese Gesetzes-
systematik knüpft an das bundesrechtlich vorgegebene Recht der Gemeinden an,
den Hebesatz für die Gewerbesteuer nach § 16 Abs. 1 GewStG und den Hebesatz
für die Grundsteuer nach § 25 Abs. 1 GrStG selbstverantwortlich festzusetzen. Da-
mit gewinnt jede Gemeinde durch ihr Ortsrecht Einfluss auf die Höhe der ihr zuflie-
ßenden Realsteuern und kann damit ihre Steuerkraft gestalten.
Die Anknüpfung an fiktive Hebesätze dient der verfassungsrechtlich gebotenen in-
terkommunalen Gleichbehandlung. Hierdurch verbleiben Gemeinden, die höhere
Hebesätze festgesetzt haben, die hieraus fließenden Einnahmen, während niedri-
gere Hebesätze nicht zu erhöhten Schlüsselzuweisungen führen. Der übergemeind-
liche Finanzausgleich wird dadurch von der Willensentscheidung der einzelnen Ge-
meinde zur Höhe der Hebesätze in ihrem Gebiet unabhängig gemacht (VerfGH
NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 52,
vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 109, und vom
27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 58). Die
Regelungen zur Anwendung fiktiver Hebesätze im Rahmen der
Steuerkraftermittlung, wie im Streitfall § 9 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 GFG 2022, sollen
vermeiden, dass sich für die jeweilige Gemeinde im Finanzausgleich eine geringere
steuerliche Belastung der eigenen Bürger durch niedrig festgesetzte Hebesätze
günstig und eine stärkere steuerliche Belastung der eigenen Bürger durch höhere
Hebesätze ungünstig auswirkt. Dies respektiert die kommunale Finanzautonomie
und verhindert eine Gestaltung der Hebesätze zu Lasten Dritter, nämlich anderer
Gemeinden, im Finanzausgleich.
c. Bei der konkreten Ausgestaltung der fiktiven Hebesätze der Höhe nach hat der
Gesetzgeber im Rahmen des interkommunalen Gleichbehandlungsgebots verschie-
dene Aspekte zu berücksichtigen und abzuwägen.Seite 47 von 80
45
Maßgebend für die Festsetzung fiktiver Hebesätze ist nicht das effektive Steuerauf-
kommen, sondern die potentielle Steuerkraft. Die Steuerkraft einer Gemeinde ist
– ebenso wie der Finanzbedarf einer Gemeinde – im Rahmen der aus praktischen
Gründen unvermeidbaren Typisierung möglichst sachgerecht zu erfassen (VerfGH
NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 54,
vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 112, 123, und
vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris, Rn. 64). Durch
diese sachgerechte Erfassung kommt der Finanzausgleich in seiner konkreten Wir-
kung dem von der Verfassungsregelung verfolgten Ziel am nächsten. Sinn und
Zweck des kommunalen Finanzausgleichs ist es zum einen, die Finanzquellen der
Gesamtheit der Gemeinden aufzustocken, und zum anderen aus Finanzkraftunter-
schieden folgende Ungleichheiten zwischen den Gemeinden abzumildern (VerfGH
NRW, Urteile vom 10. Mai 2016 – VerfGH 19/13, NWVBl. 2017, 23 = juris, Rn. 55
m. w. N., und vom 27. Februar 2018 – VerfGH 17/15, KommJur. 2018, 145 = juris,
Rn. 64).
Bislang existiert jedoch immer noch keine wissenschaftlich fundierte und allgemein
anerkannte Methode zur sachgerechten Ermittlung der Möglichkeiten einer Ge-
meinde bei der Bemessung der Hebesätze für die Realsteuern. Vielmehr ist in der
Finanzwissenschaft umstritten, ob und inwieweit die tatsächlichen Unterschiede der
von den Gemeinden festgesetzten Hebesätze Ausdruck eines unterschiedlichen
Steuerausschöpfungspotentials oder vielmehr Konsequenz unterschiedlicher Fi-
nanzbedarfe sind (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97,
OVGE 47, 249 = juris, Rn. 113 f. mit Hinweis auf die Ausführungen der Arbeitsgruppe
aus sachverständigen Praktikern, Gutachten zur Berechnung der Schlüsselzuwei-
sungen im kommunalen Finanzausgleich Nordrhein-Westfalen, 1987, S. 44; Jun-
kernheinrich, LT-Stellungnahme 17/4376, S. 6 f., und Thöne, LT–Stellungnahme
17/4385, S. 3; ebenso schon FiFo-Gutachten 2013, S. 135 ff.). DementsprechendSeite 48 von 80
46
besteht in der Finanzwissenschaft auch keine Einigkeit darüber, ob landeseinheit-
liche fiktive Hebesätze oder eine differenzierte Gestaltung der Hebesätze sachge-
rechter ist.
Mithin dürfen die verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Differenzierungs-
grad bei der Erfassung und typisierenden Einordnung der Städte und Gemeinden
nach ihrer Realsteuerkraft nicht überspannt werden (VerfGH NRW, Urteil vom 6. Juli
1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 55). Vielmehr muss dem
Gesetzgeber aus diesen tatsächlichen Gründen bei der Ausgestaltung der fiktiven
Hebesätze ein weiter Einschätzungsspielraum verbleiben (dazu und zum Folgenden
VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris,
Rn. 55, und vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 112).
Der Gesetzgeber ist nämlich in dieser Lage darauf angewiesen, auf Umstände ab-
zustellen, denen er selbst in seiner Bewertung Aussagekraft für die Möglichkeiten
der Gemeinden zur Bemessung der Realsteuern beimisst. Das ist, jedenfalls so-
lange und soweit zuverlässigere Erkenntnismöglichkeiten fehlen, die verfügbaren
Erkenntnismöglichkeiten vollständig genutzt werden und die Bewertung sachlich
vertretbar erscheint, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Überdies ist es mit
Sinn und Zweck des verfassungsrechtlich verbürgten Finanzausgleichs vereinbar
und auch aus anderen verfassungsrechtlichen Gründen nicht unzulässig, wenn der
Gesetzgeber bei der Bemessung der Realsteuerkraft der Gemeinden die Möglich-
keiten höherer Hebesätze im Vergleich zu anderen Gemeinden aus sonstigen sach-
lich vertretbaren Erwägungen nicht vollständig erfasst, etwa um Anreize für Anstren-
gungen der Gemeinden zur Stärkung der eigenen Wirtschafts- und Finanzkraft zu
schaffen oder zu erhalten.
Bei der konkreten Ausgestaltung der fiktiven Hebesätze kann der Gesetzgeber
grundsätzlich auch differenzierte, d.h. für die einzelnen Gemeinden unterschiedliche
Hebesätze anwenden (VerfGH NRW, Urteile vom 16. Dezember 1988 – VerfGHSeite 49 von 80
47
9/87, OVGE 40, 300, 309, und vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43,
252 = juris, Rn. 53 ff.).
Eine Differenzierung bei den fiktiven Hebesätzen nach der Einwohneranzahl, wie
dies in dem Gemeindefinanzierungsgesetz 1983 bis zum Gemeindefinanzierungs-
gesetz 1998 normiert gewesen ist, in denen bei den fiktiven Hebesätzen für die Re-
alsteuern zwischen Gemeinden bis zu und mehr als 150.000 Einwohnern differen-
ziert worden ist, wobei für die Gruppe der größeren Gemeinden höhere fiktive He-
besätze normiert worden sind, hat der Verfassungsgerichtshof für die Jahre 1991
und 1992 für verfassungsrechtlich nicht unbedenklich gehalten (VerfGH NRW, Urteil
vom 6. Juli 1993 – VerfGH 9/92, 22/92, vom 16. Dezember 1988 – VerfGH 9/87,
OVGE 40, 300, 309 = juris, Rn. 56; anders noch zum Gemeindefinanzierungsgesetz
1986 VerfGH NRW, Urteil vom 16. Dezember 1988 – VerfGH 9/87, OVGE 40, 300,
309). Die Erfassung der Realsteuerkraft nach höheren fiktiven Hebesätzen stellt ten-
denziell die davon betroffenen Gemeinden im System des Finanzausgleichs un-
günstiger als die Gemeinden, bei denen von niedrigeren fiktiven Hebesätzen ausge-
gangen wird. Im Ergebnis hat der Verfassungsgerichtshof jedoch angenommen,
dass diese Differenzierung im Hinblick auf das interkommunale Gleichbehandlungs-
gebot angesichts der methodischen Unsicherheiten bei der Erfassung der Real-
steuerkraft keinen Bedenken begegnet, wenn einerseits die Ausschöpfung aller Er-
kenntnismöglichkeiten deutlich günstigere Voraussetzungen für die Festsetzung hö-
herer Hebesätze bei den größeren Gemeinden ergibt und wenn andererseits alle
Gemeinden mit in etwa ähnlichen Voraussetzungen derselben Gruppe zugewiesen
werden.
Eine Regelung, die hinsichtlich der fiktiven Realsteuersätze zwei Gruppen bildet
oder auf eine Differenzierung überhaupt verzichtet, führt zu mehr oder minder star-
ken Vergröberungen gegenüber den tatsächlichen Möglichkeiten zur Festsetzung
von Hebesätzen in den verschiedenen Gemeinden (VerfGH NRW, Urteil vom 6. Juli
1993 – VerfGH 9/92, 22/92, OVGE 43, 252 = juris, Rn. 54).Seite 50 von 80
48
Hinsichtlich der genauen Höhe der fiktiven Hebesätze ist der Gesetzgeber verfas-
sungsrechtlich nicht verpflichtet, exakt den tatsächlichen landesdurchschnittlichen
Hebesatz als fiktiven Hebesatz festzusetzen (VerfGH NRW, Urteile vom 9. Juli 1998
– VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 121, und vom 1. Dezember 1998
– VerfGH 5/97, DVBl. 1999, 391 = juris, Rn. 62).
Nach finanzwissenschaftlichen Erkenntnissen führen hohe fiktive Hebesätze ten-
denziell zu höheren Schlüsselzuweisungen bei Gemeinden mit einer geringeren Re-
alsteuerkraft im Sinne der Bemessungsgrundlagen; steuerschwache Gemeinden
profitieren mithin von einem steigenden Nivellierungshebesatz (VerfGH NRW, Ur-
teile vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 113 m. w. N.,
und vom 1. Dezember 1998 – VerfGH 5/97, DVBl. 1999, 39 = juris, Rn. 61). Eine
differenzierte Gestaltung der Realsteuerhebesätze nach Gemeinde(größen)klassen
bewirkt – im Vergleich zu einheitlichen Hebesätzen – eine zusätzliche Umverteilung
von den Gemeinden mit hohen zu denen mit niedrigeren Realsteuerhebesätzen
(VerfGH NRW, Urteil vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris,
Rn. 113).
Soweit die Städte und Gemeinden nachteilige Folgen für ihre Schlüsselzuweisungen
aufgrund hoher Steuerkraftmesszahlen befürchten, lassen sich diese im Allgemei-
nen dadurch kompensieren, dass sie zur Verbesserung ihrer Finanzausstattung ihre
unter dem Niveau der fiktiven Hebesätze liegenden tatsächlichen Hebesätze anhe-
ben (VerfGH NRW, Urteile vom 16. Dezember 1988 – VerfGH 9/87, OVGE 40, 300,
309, und vom 9. Juli 1998 – VerfGH 16/96, 7/97, OVGE 47, 249 = juris, Rn. 119).
Ein gewisser Anpassungsdruck ist verfassungsrechtlich hinzunehmen. Die Finanz-
hoheit der Gemeinden gewährleistet nicht, die Festsetzung ihrer Hebesätze allein
nach ihren örtlichen Interessen und Vorstellungen vorzunehmen; vielmehr verlangt
ihre Einbindung in das gesamtwirtschaftliche Gefüge der öffentlichen Haushalte
auch eine Rücksichtnahme auf übergeordnete Interessen, wie sie etwa in einem derSeite 51 von 80
49
allgemeinen Finanzlage entsprechenden übergemeindlichen Finanzausgleich ihren
Ausdruck gefunden haben (BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1968 – 2 BvL 2/61,
BVerfGE 23, 353, 371 = juris, Rn. 57).
d. Vor diesem rechtlichen Hintergrund verstößt die Differenzierung nach der Rechts-
stellung der Gemeinde als kreisfrei oder kreisangehörig i

Gekürzt — den vollständigen Text enthält das PDF.