Sachstand zur Einführung eines Tax Compliance Management System in der Stadtverwaltung Bonn und Einrichtung einer Stelle als Tax Compliance-Manager*in (m/w/d) im Kassen- und Steueramt

Beschlussvorlage
öffentlich
240309
Die Oberbürgermeisterin
Federführung:
21 Kassen- und Steueramt
Dezernat:
Dez. II
Sachstand zur Einführung eines Tax Compliance
Management System in der Stadtverwaltung Bonn
und Einrichtung einer Stelle als Tax Compliance-
Manager*in (m/w/d) im Kassen- und Steueramt
Beratungsfolge
Hauptausschuss 12.03.2024 Empfehlung
Ausschuss für Finanzen, Beteiligungen und
Vergabe
13.03.2024 Empfehlung
Rat 14.03.2024 Entscheidung
Beschlussvorschlag
Der Rat der Bundesstadt Bonn nimmt den Projektsachstand zur Einführung
eines verwaltungsweiten Tax Compliance Management System in der
Stadtverwaltung Bonn zustimmend zur Kenntnis.
Er beschließt auf dieser Basis zum nächstmöglichen Zeitpunkt die Einrichtung
einer Stelle als Tax Compliance-Manager*in (m/w/d) im Kassen- und Steueramt
mit einem nachlaufend noch festzulegenden Stellenwert.
Die stellenplanmäßigen Voraussetzungen werden nachlaufend im
Zusammenhang mit der Haushaltsplanung 2025/2026 geschaffen. Die Mittel für
die zusätzlichen Personalkosten in 2024 werden aus Mitteln des Dezernates II
gedeckt.
Begründung
Allgemeines zur steuerlichen Ausgangslage der Bundesstadt Bonn
Der Bundesstadt Bonn obliegen als juristische Person des öffentlichen Rechts
eigene Steuerpflichten, die durch ihre gesetzlichen Vertreter stets erfüllt werden
müssen (vgl. §§ 33, 34 AO). Hinsichtlich des Erfüllungsgrads der steuerlichen
Pflichten müssen daher insbesondere die Dimensionen Korrektheit,
Rechtzeitigkeit und Vollständigkeit im Zentrum des Verwaltungshandelns
stehen, wozu sich die Bundesstadt Bonn auch explizit bekennt.
Diese, durch sämtliche Kommunen zu beachtenden steuerlichen Regelungen
wurden in den letzten Jahren sehr viel umfangreicher. Auch eine
entsprechende künftige Entwicklung ist insbesondere durch die Einführung desSeite 1 von 8
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§ 2b UStG ab dem Jahr 2025 bereits absehbar, da die Einführung der Norm zu
einer Vielzahl von Sachverhalten in nahezu allen Bereichen der
Stadtverwaltung führen wird, die mitunter erstmalig eine umsatzsteuerrechtliche
Behandlung erfordern. Neben der damit verbundenen, erheblichen Ausweitung
der umsatzsteuerlichen Unternehmereigenschaft sind für die Bundesstadt Bonn
auch weitere absehbare gesetzliche Entwicklungen (z. B. Ausweitung der
Pflichten zur elektronischen Datenübermittlung durch die novellierte
Mitteilungsverordnung oder Einführung von eAusgangsrechnungen im
Geltungsbereich von § 2b UStG aufgrund Wachstumschancengesetz) von
steuerrechtlich großer Relevanz.
Selbst bei Anwendung größter Sorgfalt kann es insbesondere bei Städten in
der Größe der Bundesstadt Bonn nicht mit absoluter Sicherheit ausgeschlossen
werden, dass es bei der Abgabe von Steuererklärungen aufgrund komplexer
Einzelfallgestaltungen zu Fehlern kommt, die – unberührt etwaiger
Reputationsschäden – unter Umständen zu einzelfallbezogenen
ordnungswidrigkeiten- bzw. strafrechtlichen Sanktionen gegenüber Organen
bzw. Beschäftigten führen. Etwaige steuerstrafrechtliche Ermittlungen zielen
dabei in der Regel auf die Tatbestände Steuerhinterziehung, leichtfertige
Steuerverkürzung und Steuergefährdung (vgl. §§ 370, 378, 379 AO). Allen in
diesen Prozess eingebundenen Personen muss daher bewusst sein, dass das
gesamte steuerliche Handeln der Bundesstadt Bonn stets von den o. g.
Dimensionen geprägt ist.
Für den Fall, dass die Bundesstadt Bonn als Steuerpflichtige nachträglich
erkennt, dass eine von ihr oder für sie abgegebene Erklärung falsch oder
unvollständig ist, muss sie dies unverzüglich gegenüber der Finanzverwaltung
anzeigen und die erforderliche Richtigstellung vornehmen (§ 153 AO). Auch
hierbei ist nicht ausgeschlossen, dass die Finanzverwaltung diese Berichtigung
einer oder mehrerer Erklärungen zum Anlass nimmt, steuerstrafrechtliche
Ermittlungen einzuleiten, da die strafbefreiende Wirkung einer Berichtigung
nicht ohne Weiteres geltend gemacht werden kann. Unberührt der
strafrechtlichen Aspekte sind in solchen Fällen finanzielle Nachteile zulasten
der Bundesstadt Bonn nicht ausgeschlossen.
Grundlagen und Ziele eines Tax Compliance Management System
Im Zusammenhang mit der Regelung des § 153 AO hat das BMF mit
Anwendungserlass vom 23.05.2016 (BStBl. I S. 490) deutliche Hinweise
dahingehend gegeben, dass die Bewertung des strafrechtlichen
Verschuldensmaßstabs im Rahmen von Berichtigungen auch anders beurteilt
werden kann. Dies ist der Fall, wenn die/der Steuerpflichtige über ein
innerbetriebliches Kontrollsystem verfügt, welches dahingehend ausgerichtet
ist, grundsätzlich fehlerhafte oder unvollständige Steuererklärungen durch den
Aufbau und die Aufrechterhaltung einer adäquaten Organisationsstruktur zu
verhindern.
An dieser Stelle setzt ein sogenanntes Tax Compliance Management System
(TCMS) an, welches – neben dem v. g. BMF-Anwendungserlass – auf den
Vorgaben des einschlägigen IDW-Prüfungsstandard 980 (IDW Praxishinweis
1/2016: Ausgestaltung und Prüfung eines Tax Compliance Management
System) basiert. Dieser Prüfungsstandard hat sich in der Unternehmens- und
Verwaltungspraxis als führender Standard für Compliance ManagementSeite 2 von 8
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Systeme in Deutschland etabliert, auf den der Anwendungserlass des BMF
deshalb auch Bezug nimmt. Leitet man diesen allgemeinen Compliance-
Standard auf den Pflichtenkreis der eigenen Steuerpflichten ab, umfasst ein
ganzheitliches TCMS insgesamt sieben Bausteine:
- Tax Compliance-Kultur
Grundlage für Angemessenheit und Wirksamkeit des TCMS, Festlegung von
Grundeinstellungen und erwarteten Verhaltensweisen, zentrale
Unternehmenswerte, Steuerstrategie, Verhaltenskodex
- Tax Compliance-Ziele
Festlegung von Regeln für die Erfüllung der steuerlichen Pflichten, Grundlage
für die Beurteilung von Compliance-Risiken
- Tax Compliance-Organisation
Regelung der Rollen und Verantwortlichkeiten, Aufbau- und Ablauforganisation,
Ressourcen
- Tax Compliance-Risiken
Systematische Risikoerkennung und -bewertung, differenziert nach Steuerarten
- Tax Compliance-Programm
Regelungen zur Begrenzung von Risiken und Vermeidung von Verstößen,
Festlegung von Maßnahmen wie Richtlinien, Schulungen, Vertretungs- und
Unterschriftsbefugnisse, anlassbezogene und stichprobenartige Kontrollen,
Dokumentationen
- Tax Compliance-Kommunikation
Sensibilisierung der Beschäftigten, Informationen, Berichte, Berichtswege,
Schulungen
- Tax Compliance-Überwachung und Verbesserung
Überwachung der Angemessenheit und Wirksamkeit des TCMS,
Dokumentation, interne und externe Prüfungen, Beseitigung von
Schwachstellen, Verbesserung des Systems
Die ganzheitliche Ausgestaltung des TCMS beinhaltet somit alle technischen
sowie organisatorischen Maßnahmen und Kontrollen, um die Einhaltung von
Steuergesetzen und weiterer relevanter Regelungen bei der Bundesstadt Bonn
zu gewährleisten. Hierdurch zahlt das TCMS als innerbetriebliches
Kontrollsystem im Sinne der BMF-Auffassung entscheidend auf die damit
verbundenen Ziele ein, insbesondere die Reduktion von Haftungsrisiken, die
Unterbindung eines Organisationsverschuldens sowie die Vermeidung
finanzieller Nachteile zulasten der Bundesstadt Bonn.
Vor dem Hintergrund der beschriebenen Ausgangslage empfiehlt auch der
Deutsche Städtetag den Kommunen daher dringend die Einrichtung eines
solchen TCMS. Dieser Empfehlung wurde bereits in einer VielzahlSeite 3 von 8
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vergleichbarer Städte (z. B. in Essen, Bochum, Köln, München, Stuttgart)
gefolgt, in dem entsprechende Managementsysteme konzeptioniert und in den
dortigen Verwaltungen etabliert wurden.
Einführung eines Tax Compliance Management System bei der Bundesstadt
Bonn
Die Verwaltung hat sich aus v. g. Gründen ebenfalls dazu entschieden, ein
ganzheitliches TCMS aufzubauen und zu implementieren. Bei der näheren
Ausgestaltung orientiert sie sich eng an den von Seiten des BMF formulierten
sowie der im IDW PS 980 beschriebenen Anforderungen an ein solches
System, um eine optimale Umsetzung und Wirksamkeit des TCMS
sicherstellen zu können.
Im Rahmen dieser Ausgestaltung werden daher die o. g. TCMS-Bausteine
sukzessive mit Leben gefüllt und innerhalb der Stadtverwaltung implementiert.
Dies beinhaltet auch die umfassende Weiterentwicklung der teilweise bereits
vorhandenen, aber nicht den o. g. Bausteinen vollumfänglich entsprechenden
steuerlichen Regelwerke. Hieraus wird sich somit nach Abschluss des Projekts
ein verwaltungsweit verbindlicher, steuerlicher Regelungsrahmen ergeben, der
auch eine entsprechende Prüfung durch die Finanzbehörden ermöglicht.
Die wichtigsten städtischen Ansätze zu den o. g. Bausteinen, deren
Konzeptionierung teilweise bereits abgeschlossen sind, werden nachstehend
kurz dargestellt:
- Tax Compliance-Kultur
o Steuerliches Bewusstsein der Bundesstadt Bonn, ihrer Organe
und aller Beschäftigten sowie Wahrnehmung der Verantwortung
(Steuerkodex)
o Bekenntnis zur Steuerpflicht und Vorbildfunktion
o Aktives Verfolgen und Umsetzen neuer steuerlicher Themen,
eingebettet in einer umfassenden Steuerstrategie
- Tax Compliance-Ziele
o Genaue Benennung, Umsetzung und Überprüfung der
Compliance-Ziele, damit alle Beteiligten sich deren bewusst sind
o Genaue Kenntnis der steuerlichen Mitwirkungspflichten bei allen
Beteiligten
o Grundlage für die Beurteilung der Risiken
o Sukzessives Inkraftsetzen des TCMS-Regelungsrahmens
(Steuerrichtlinie)
- Tax Compliance-Organisation
o Konkrete Festlegung der Rollen, Verantwortlichkeiten und der
Aufbau-/ Ablauforganisation bei der Bundesstadt Bonn
o Bilaterale Zuständigkeiten und Meldepflichten, insbesondere in
Gestalt von Organisationsanweisungen
o Definition der Rollen des/der Tax Compliance-Manager*in und der
jeweiligen Ansprechpartner*innen in den Fachdezernaten/-
ämtern
- Tax Compliance-Risiken
o Identifikation und ggf. Abstellen von steuerlichen Risiken, z. B.Seite 4 von 8
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durch transparente Prozesse; insbesondere in typischen
kommunalen Risikofeldern
o Erstellung und Weiterentwicklung von steuerlichen Risiko-Kontroll-
Matrizen bei der Bundesstadt Bonn, differenziert nach den für
die Bundesstadt Bonn relevanten Steuerarten (insbesondere
Umsatzsteuer, Körperschaftssteuer, Kapitalertragssteuer,
Solidaritätszuschlag, Strom- und Energiesteuer,
Einfuhrumsatzsteuer und Zölle)
o Schärfung des Bewusstseins für Risiken bei den Beschäftigten
und Anknüpfung an ein entsprechendes Mitteilungssystems (vgl.
Hinweisgeberschutzgesetz)
- Tax Compliance-Programm
o Regelungen zur Begrenzung der Risiken wie Erlass von
Steuerrichtlinien, Arbeitshilfen und weiteren Arbeitsunterlagen
o Erstellung eines städtischen Schulungskonzeptes für die
Führungskräfte der Bundesstadt Bonn sowie alle Beschäftigten,
wiederkehrende Durchführung von Schulungen
o Konkrete Festlegung der Rollen und Verantwortlichkeiten bei der
Bundesstadt Bonn
o Umsetzung und Dokumentation steuerlicher Anforderungen im
aktuellen ERP-System, den eingesetzten Vorverfahren sowie bei
der künftigen Migration auf neue ERP-Lösungen
o Einbezug der zuständigen Stellen bei steuerlich relevanten
Verträgen/Vereinbarungen
- Tax Compliance-Kommunikation
o Gewährleisten einer offenen, klaren und aktiv gelebten
Kommunikation, damit alle Beschäftigten jederzeit die nötigen
steuerlichen Informationen erhalten
o Aufbau eines steuerlichen Wissensmanagements innerhalb der
Stadtverwaltung
o Festlegung von vertikalen und horizontalen Kommunikations- und
Berichtswegen sowie Vorlagepflichten
- Tax Compliance-Überwachung und Verbesserung
o Implementierung eines kontinuierlichen Verbesserungsprozesses
(KVP) für alle steuerlichen Belange bei der Bundesstadt Bonn
o Begleitung bei internen und externen Überprüfungen des TCMS
und von dessen Wirksamkeit
o Weiterentwicklung der Steuerrichtlinie und aller weiteren, damit
zusammenhängenden Unterlagen
o Fortwährende Sensibilisierung aller am steuerlichen Prozess
Beteiligten (wie Organe, Führungskräfte, Mitarbeitende).
Diese Bausteine und Einzelmaßnahmen werden künftig – nicht zuletzt aufgrund
des sich stetig verändernden deutschen und europäischen Steuerrechts –
durch neue städtische Maßnahmen angereichert, evaluiert und weiter
angepasst werden müssen. Diese kontinuierlichen Überwachungs-,
Kommunikations- und Evaluationsprozesse nehmen somit für die dauerhafte
Wirksamkeit des TCMS eine entscheidende Rolle ein.
Innerhalb der Stadtverwaltung obliegt dem Kassen- und Steueramt dieSeite 5 von 8
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Konzeptionierung, Einführung und künftige Fortschreibung dieses
ganzheitlichen, verwaltungsweit verbindlichen TCMS, da auch dort die für die
Abgabe der städtischen Steuererklärungen verantwortliche Stabsstelle „Stadt
als Steuerschuldner“ verortet ist, welche die operativen Aufgaben einer internen
Steuerberatung wahrnimmt. Bei der Konzeptionierung und Einführung des
TCMS wird die Verwaltung durch eine externe Wirtschaftsprüfungsgesellschaft
begleitet.
Einrichtung einer zusätzlichen Stelle als Tax Compliance-Manager*in (m/w/d)
Unberührt der aktuellen Einführung des TCMS sowie der damit verbundenen,
sukzessiven Ausgestaltung der einzelnen TCMS-Bausteine bedarf es zur
dauerhaften Aufrechterhaltung von dessen Wirksamkeit und Erreichung der
TCMS-Ziele – wie bereits zuvor beschrieben – der laufenden Fortschreibung
dieses Systems. Neben den sich aus rechtlichen Änderungen ergebenden
Anpassungsbedarfen spielen für die dauerhaft notwendige Weiterentwicklung
des TCMS auch weitere Aspekte (z. B. die perspektivisch notwendige
Umstellung von SAP-ERP auf SAP S/4-HANA oder städtische
Umstrukturierungen im Konzern Stadt) eine relevante Rolle.
Aufgrund dessen sieht die Verwaltung – wie auch in vergleichbaren Städten der
Fall – im Einklang mit einer entsprechenden Empfehlung der externen
Wirtschaftsprüfungsgesellschaft die dauerhafte Einrichtung einer zusätzlichen
Stelle als Tax Compliance-Manager*in als zwingend erforderlich an. Der/die
Stelleinhaber*in soll neben der laufend notwendigen Fortschreibung des TCMS
insgesamt insbesondere die Aktualität, Vollständigkeit und Wirksamkeit des
steuerlichen IKS verantworten, die verwaltungsweit verbindliche
Kommunikations- und Berichtsstruktur aktiv aufrechterhalten sowie ein
ganzheitliches Monitoring-Konzept zum Thema Tax Compliance entwickeln und
eigenverantwortlich umsetzen.
Folgende, zur Wirksamkeit des TCMS notwendige Aufgaben auf der Stelle sind
dabei besonders hervorzuheben:
- Verantwortung der stetigen Fortschreibung und Weiterentwicklung des TCMS
- Sicherstellung des ordnungsgemäßen Vollzugs des TCMS-
Regelungsrahmens, insbesondere der Steuerrichtlinie
- Kontinuierliche Überprüfungen der Risiko-Kontroll-Matrizen und ggf.
Anpassung dieser durch Entwicklung und Ausgestaltung risikomindernder
Maßnahmen
- Beurteilung der Effektivität und Effizienz der beschriebenen Prozesse, Abläufe
und Maßnahmen inkl. Identifikation und Behebung von Schwachstellen und
Lücken,
- Aktive Beobachtung von Erkenntnissen aus der laufenden Steuerdeklaration
sowie externer steuerlicher Entwicklungen sowie in diesem Zusammenhang
Entwicklung von Strategien/Prozessanpassungen
- Verwaltungsweite Durchführung von Schulungen, Beratungen, Trainings und
Guidelines in TCMS-Fragen (aktive Compliance Commitments)Seite 6 von 8
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- Aufbau und Implementierung eines steuerlichen Wissensmanagements
innerhalb der Stadtverwaltung
- Einführung von innovativen Tools und Tax-Technologien zur Unterstützung
von Tax Compliance- & Reporting-Prozessen
- Entwicklung und Vorantreiben einer gesamtstädtischen Steuerstrategie.
Der oben erwähnte BMF-Anwendungserlass bestimmt ausdrücklich, dass das
Vorhandensein eines TCMS ein relevantes Indiz darstellen kann, das den
Vorwurf der Steuerhinterziehung entkräftet und somit zugunsten der
steuerpflichtigen Bundesstadt Bonn wirkt. Der/die Tax Compliance-Manager*in
ist damit aus Sicht der Verwaltung integrativer Bestandteil eines TCMS. Mit
Einrichtung dieser strategisch wichtigen Stelle wird daher – auch in Abgrenzung
zu den operativen Aufgaben der internen Steuerberatung – ein zentraler
Beitrag dazu geleistet, dass durch die Unterbindung eines
Organisationsverschuldens steuerliche Haftungsrisiken reduziert sowie Risiken
hinsichtlich finanzieller (Steuer-) Nachteile zulasten der Bundesstadt Bonn
begrenzt werden.
Die besondere Herausforderung dieser Stelle ist, die Wirksamkeit des Systems
angesichts komplexer steuerrechtlicher Bestimmungen einerseits
sicherzustellen, andererseits aber verwaltungsweite Prozesse unter
Vorantreiben von Automations- und Digitalisierungspotentialen im Sinne von
Lean Management angemessen auszugestalten. Die Stelle muss daher bei der
notwendigen Implementierung einer verwaltungsweit gelebten
Kommunikations- und Berichtsstruktur sowie des Monitoring-Konzepts eine
aktive Rolle einnehmen und auf Augenhöhe gegenüber den Fachdezernaten
und -ämtern sowie den weiteren Prozessbeteiligten (z. B. Organe,
Verwaltungsspitze) auftreten.
Die Bundesstadt Bonn mit einem jährlichen Finanzvolumen aus lfd.
Verwaltungstätigkeit von rund 1,6 Mrd. €, einer Investitionstätigkeit von knapp
450 Mio. € sowie einer Bilanzsumme von zuletzt 5,3 Mrd. € benötigt daher
angesichts der Komplexität der steuerlichen Anforderungen sowie der damit
verbundenen Verantwortung, auch als zentraler Ansprechpartner innerhalb der
Stadtverwaltung Bonn für Fragen zur Tax Compliance, unzweifelhaft eine
derartige Funktion. Der genaue Stellenwert wird nachlaufend noch festgelegt,
die angegebenen konsumtiven Kosten der Maßnahme gehen von einem
Stellenwert von A14 LBesG NRW bzw. E14 TVöD aus. Die Stelle soll
organisatorisch unmittelbar an die Leitung des Kassen- und Steueramtes
angebunden werden.
Finanzielle Auswirkungen:
Produktgruppe Produktgruppenbezeichnung Produkt Produktbezeichnung
1.01.21 Finanzbuchhaltung 1.21.00.01.21.01 Zahlungsverkehr,
Finanzbuchhaltung,
Anlagenbuchhaltung
Investive Kosten der Maßnahme
Brutto Finanzstelle / Veranschlagt Noch bereit- DeckungSeite 7 von 8
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FiPos in zustellen
Auszahlungen
Einzahlungen
Investiver
Finanzsaldo
Konsumtive Kosten der Maßnahme jährlich einschließlich Folgekosten
Brutto Finanzstelle /
FiPos
Veranschlagt
in
Noch bereit-
zustellen
Deckung
Auszahlungen /
Aufwendungen
163.000 Euro 121000121 /
70.1000
163.000 Euro 120101601 /
75.1000
Einzahlungen /
Erträge
Haushaltsbelastung
jährlich
163.000 Euro
Anlage/n
KeineSeite 8 von 8