N-Vorlage „Leerstandserfassung“

Beschlussvorlage
öffentlich
231780-02
Der OberbürgermeisterDokumentenklasse B (nur für den Dienstgebrauch)
Federführung:
62 Amt für Bodenmanagement und Geoinformation
Dezernat:
Dez. III
N-Vorlage „Leerstandserfassung“
Beratungsfolge
Hauptausschuss 02.06.2026 Entscheidung
Beschlussvorschlag
Der Beschlussvorschlag aus dem Votum des Ausschusses für Soziales,
Migration und Gesundheit vom 17.01.2024 (DS-Nr.:231780 ) zur
systematischen Erfassung von Leerständen wird abgelehnt - die Verwaltung
wird beauftragt, die Mitwirkungsbereitschaft öffentlicher Großeigentümer*innen
zur regelmäßigen eigentümer*innenspezifischen Erhebung von Leerständen im
Wohnungsbestand zu prüfen.
Begründung
Der Beschlussvorschlag geht zurück auf Empfehlungen des Ausschusses für
Soziales, Migration und Gesundheit in seiner Sitzung am 17.01.2024 und des
Ausschusses für Wohnen, Planen und Bauen in seiner Sitzung am 24.01.2024
(DS-Nr. 231780 – Antrag). Hierzu hatte die Verwaltung die Stellungnahme DS-
Nr. 231780-01 ST abgegeben.
Durch die Erteilung des Auftrags an die Verwaltung würde bei Erledigung mit
vorhandenem Personal nachhaltig Verwaltungskraft gebunden und der
Erledigung laufender Aufgaben entzogen. Die in der
Verwaltungsstellungnahme DS-Nr. 231780-01 ST alternativ dargestellten
Bedarfe an zusätzlich einzustellendem Personal zur Erledigung sind im
Rahmen bestehender Haushaltsansätze bisher nicht vorgesehen.
Eine derartige Erfassung von gewerblichen Leerständen würde aus Sicht der
Verwaltung die langjährig praktizierte gute Kooperation zwischen der
Verwaltung und den Immobilienmarktakteuren, auch bei der Marktforschung,
konterkarieren.
Im Hinblick auf wohnbauliche Leerstände vertritt die Verwaltung die
Auffassung, dass eine umfassende Leerstandserfassung mit vorhandenem
Personal nicht geleistet werden kann und die Schaffung neuer Stellen
angesichts der damit verbundenen Kosten in keinem angemessenen Verhältnis
zu den erwartbaren Erträgen in Gestalt aktivierter Wohnflächen stünde. Das
aktuell neu aufgestellte städtische Baupotentialregister bietet interessierten
Akteuren eine quantitativ hohe Zahl möglicher Ansatzpunkte zur
Wohnraumschaffung. Ein Leerstandsregister lässt im Vergleich dazu vielSeite 1 von 7
Seite 2Dokumentenklasse B (nur für den Dienstgebrauch)
weniger Potentiale bei gleichzeitig personalintensivem örtlichen
Überprüfungsaufwand erwarten. Angesichts der Hauhaltslage der Stadt sollten
für diese Aufgabe keine neuen Stellenanteile bereitgestellt werden.
Aus diesen Gründen bedarf es laut Zuständigkeitsordnung der Ratsausschüsse
einer Entscheidung durch den Hauptausschuss.
---
Die Begründung der Empfehlung der Fachausschüsse lautete wie folgt (DS-Nr.
231780 – Antrag):
Aktuell liegen keine verlässlichen Zahlen darüber vor, wie groß der Leerstand
an Wohnraum oder an ungenutztem Gewerberaum in Bonn tatsächlich ist. Erst
durch die systematische Erfassung von Leerständen in einem Kataster können
weitere Erkenntnisse für Stadtplanung und Wohnungspolitik gezogen werden.
Die Verwaltung hat in diesem Zusammenhang im Jahresbericht 2022
Wohnraumstärkung (Drs. 230653) ausgeführt:
„In Bonn findet noch keine systematische Erfassung des Leerstandes statt. In
weiten Teilen der Verwaltung besteht jedoch Konsens darüber, dass
beispielsweise zukünftige Wohnungsmarktberichte auch eine Aussage zum
Leerstand treffen müssen, um Bedarfe und (Fehl-)Entwicklungen zu erkennen
und Gegenmaßnahmen ergreifen zu können.“
Die systematische Erfassung von Leerständen (wie diese z.B. in Dortmund mit
der Stromzählermethode praktiziert wird) kann zudem ein effektiveres
Einschreiten der Wohnungsaufsicht ermöglichen. Vor allem sollen auf diese
Weise die vorhandenen Raum-Potenziale transparent werden, um die
Nutzbarmachung für dringend benötigten Wohnraum, aber auch Gewerbe zu
erleichtern – teilweise auch in Zwischenlösungen. Grundsätzlich ist der
Nutzung oder Nutzbarmachung bereits erbauter Wohn- und Gewerberäume
auch im Hinblick auf die CO2-Bilanz der Vorzug zu geben. Der Leerstand in
Bonn hat sicher nicht den Umfang, um insbesondere die Problemlagen am
Wohnungsmarkt zu „lösen“, allerdings kann die Behebung von Leerstand
angesichts der schwierigen Situation einen Beitrag leisten.
---
Die Verwaltung hat im Anschluss an die Empfehlungen der Fachausschüsse
zur Vorbereitung der Entscheidung des Hauptausschusses erste Recherchen
zu „Leerstandserfassung durch Stromzählermethode“ und
„Leerstandserfassung durch private und öffentliche Meldeportale“ durchgeführt.
Die Ergebnisse wurden im Rahmen einer dezernatsübergreifenden
Ämterbeteiligung vordiskutiert, um eine erste Einschätzung der
Personalbedarfe der Ämter für eine Aufgabenerledigung zu ermöglichen.
Leerstände im Wohnungsbau und Gewerbe
Grundsätzlich sind Leerstände im Wohnungsbau sowie im Gewerbe
unterschiedlich zu betrachten
1) Auftrag systematisch Wohn-Leerstände zu erfassenSeite 2 von 7
Seite 3Dokumentenklasse B (nur für den Dienstgebrauch)
Anknüpfend an die DS-Nr. 231780-01 ST, die darstellt, an welchen Stellen in
der Stadt Kenntnisse über Leerstände bestehen, ist darzustellen, dass es
bundesweit keine Methodik zur systematischen gesamtstädtischen Erstellung
von Leerstandserfassungen gibt. Vorliegende wissenschaftliche
Untersuchungen zeigen die bestehenden Herausforderungen im Bereich der
Leerstandserfassung auf (vgl. BBSR (Hg.) 2014 Aktuelle und zukünftige
Entwicklung von Wohnungsleerständen in den Teilräumen Deutschlands). Aus
dem deutschsprachigen Ausland (bspw. Schweiz, Österreich, Italien), welches
für Teilräume eine Pflicht zur Leerstandserhebung definiert, ist der besonders
erhebliche Erfassungsaufwand bekannt.
In Rede stehende Methoden der gebäudescharfen Leerstandserfassung über
Daten zu Ver- und Entsorgungsinfrastrukturen sind für Bonn – nach dem
Austausch mit den SWB – in der geforderten Form nicht anwendbar.
Zum Leerstandbegriff selbst wird festgestellt, dass eine Begriffsbestimmung
notwendig wird, falls der Hauptausschuss die Verwaltung beauftragt, die
Empfehlungen der Fachausschüsse nach der DS-Nr. 231780 umzusetzen.
Zwar existiert eine Legaldefinition des Leerstands von Wohnraum im
Zweckentfremdungsrecht. Es fehlt jedoch eine maßgebliche Definition des
Leerstands von Gewerberaum. Daneben existiert bspw. die Perspektive des
Bauplanungsrechts, wonach Leerstand als ein mögliches Symptom
städtebaulicher Missstände oder Mängel von vorhandenen baulichen Anlagen
verstanden wird. Der politische Zielkatalog der DS-Nr. 231780 – zu welchen
Zwecken sollen Leerstände von Wohn- und Gewerberaum erhoben werden und
wie wird im Weiteren mit den ermittelten Leerständen umgegangen? – würde
im Falle einer Beauftragung der Verwaltung durch den Hauptausschuss
überprüft.
Zur Frage einer Leerstandserfassung mittels Stromzählermethode stellt die
Verwaltung fest, dass es offensichtlich keine Rechtsgrundlage für die
systematische Erhebung von Stromverbrauchsdaten zur Einrichtung eines
wohnraum- oder gebäudescharfen Leerstandkatasters gibt. Nicht zuletzt
machen datenschutzrechtliche Vorgaben die Anwendung möglicher
methodischer Ansätze (u.a. Stromzählermethode) nicht ohne weiteres möglich.
Als eine gegenüber dem allgemeinen Datenschutzrecht speziellere Regelung
verpflichtet § 16 des Wohnraumstärkungsgesetzes NRW (WohnStG NRW) die
Energieversorger nur zu einer Auskunft im Einzelfall zur Durchführung dieses
Gesetzes und kann daher nicht als Rechtsgrundlage für die flächendeckende
Erhebung personenbezogener (Verbrauchs-) Daten zur Erstellung eines
Wohnungsleerstandskatasters herangezogen werden. Für gewerblichen
Leerstand ist überhaupt keine Rechtsgrundlage zur Verbrauchsdatenerfassung
zwecks Leerstandsermittlung ersichtlich.
Die SWB haben im Rahmen der Ämterbeteiligung ihren Datenbestand der
„Nullverbräuche“ zur Leerstandsdetektion analysiert. Aus Sicht der SWB ist
nach erster Einschätzung das Ergebnis der Systemauswertung aus
verschiedenen Gründen nicht geeignet zur Ermittlung von Leerständen
innerhalb des Bonner Stadtgebietes: Die in der Regel einjährige
Ablesefrequenz versetze die SWB nicht in die Lage, zeitnah entstehende
Leerstände zu erkennen. Des Weiteren gebe es nicht wenige Sachverhalte, bei
denen ein Nullverbrauch ermittelt wurde, aber kein Leerstand vorliegt. Als Fazit
sei der Rückschluss, dass Nullverbräuche Leerstände sind, naheliegend, aberSeite 3 von 7
Seite 4Dokumentenklasse B (nur für den Dienstgebrauch)
häufig unzutreffend.
Darstellung aggregierter Verbrauchsdaten
Ob zumindest aggregierte Verbrauchsdaten durch den Messstellenbetreiber an
die Verwaltung weitergegeben werden dürfen, müsste – bei entsprechendem
Auftrag durch den Hauptausschuss - im Weiteren noch zwischen den
Datenschutzbeauftragen der Stadt und den Stadtwerken vertieft erörtert
werden: Während das Wärmeplanungsgesetz des Bundes es gestattet,
Endenergieverbräuche von Gas oder Wärme von fünf benachbarten
Hausnummern oder Anschlussnutzern, Messeinrichtungen oder
Übergabepunkten zu Zwecken der Wärmeplanung auszuwerten, ist eine
entsprechende gesetzliche Ermächtigung zur Abgabe aggregierter
Stromverbrauchsdaten zur Leerstandserfassung nicht ersichtlich. Eine erste
Kontaktaufnahme mit der Stadtverwaltung Dortmund hat ergeben, dass dort in
der Vergangenheit lediglich flächenhafte Übersichten über aggregierte Bereiche
in der Stadt aus Stromzählerdaten erstellt wurden, in denen nach der
Stromzählermethode vermutete Leerstände vorliegen. Falls der
Hauptausschuss die Verwaltung der Stadt Bonn beauftragt, ein
Leerstandskataster von Wohn- und Gewerberaum zu erstellen, wird erneut
Kontakt mit der Dortmunder Stadtverwaltung aufgenommen, um dieser Frage
der Rechtsgrundlage einer Abgabe aggregierter Nicht-Verbräuche von Strom
durch die dortigen Stadtwerke an die dortige Verwaltung nachzugehen.
Vor dem Hintergrund bestehender Schwächen in der Erhebungsmethodik von
Leerständen und dem mit der Erhebung verbundenen erheblichen Aufwand ist
eine Schärfung zwingend erforderlich, für welchen Zweck, welche Qualität von
Leerstandsdaten erfasst werden sollen.
Eine flächendeckende, vollständige gebäudescharfe Erfassung, welche
fortlaufend eine Aktualisierung erfährt und die Möglichkeit einer
flächendeckenden Eigentümer*innenansprache schafft, ist methodisch nicht
realistisch möglich und aus Datenschutzgründen bedenklich. In diesem
Zusammenhang ist zudem die Frage zu stellen, welche Stelle innerhalb der
Stadt/Verwaltung mit welchen Handlungsmöglichkeiten/Anreizinstrumenten
über die informelle Kontaktaufnahme hinaus, eine entsprechende Ansprache
führt. Aus der Literatur ist bekannt, dass Leerstände oftmals eine in der
individuellen Situation des/r Eigentümer*in begründete Ursache hat, die nicht
mittels Ansprache und nicht zwingend mit finanziellen Anreizen zu beheben ist.
Eine eigentümer*innenspezifische Erhebung von Leerständen bspw. von
öffentlichen Großeigentümer*innen (vgl. hierzu Antrag DS Nr. 241095) wird bei
Mitwirkungsbereitschaft durch diese als möglich erachtet und kann Grundlage
für einen gezielten Aktivierungsdialog sein. Ein solcher Dialog kann im Rahmen
der beabsichtigten künftigen Kooperation zwischen der Stadt und den
Akteur*innen der Wohnungswirtschaft geführt werden (vgl. DS Nr. 241643).
Zur Identifikation bzw. dem Nachweis städtebaulicher Missstände in Teilräumen
der Stadt kann die bspw. baublockweise aggregierte Erhebung und
Darstellung von Leerständen dienen. Diese kann anlassbezogen in der
Vorbereitung von Instrumenten des besonderen Städtebaurechts gem. BauGB
zur Anwendung kommen oder – ggf. mittels Stromzählermethode erhoben
(s.o.) – Anlass für städtebauliche Voruntersuchungen sein. Dabei muss
bewusst sein, dass die räumliche Massierung von Wohnungsleerständen nichtSeite 4 von 7
Seite 5Dokumentenklasse B (nur für den Dienstgebrauch)
allein ein städtebauliches Planungs- und Handlungsbedürfnis begründet.
Im Hinblick auf Fragen der Leerstandaktivierung einzelner baulicher Einheiten
könnten aggregierte – z.B. baublockbezogene - Leerstandsdaten nur einen
ersten Anhaltspunkt liefern, um daraufhin im Aggregat verwaltungsseitig z.B.
durch Ortsbegehung auf die Suche nach einzelnen leerstehenden Objekten zu
gehen. Im nächsten Schritt könnten Verdachtsmomente einer
Zweckentfremdung mit den bisherigen Methoden des Sachgebietes
Wohnraumstärkung im Amt für Soziales und Wohnen nachgegangen
werden. Aggregierte Daten wären möglicherweise auch zweckdienlich, um sich
stadtplanerisch, wohnungs- oder wirtschaftspolitisch mit den Quartieren mit
erhöhten Leerstandsquoten tiefer zu befassen, z.B. um förmliche
städtebauliche Maßnahmen nach dem Baugesetzbuch in die Wege zu leiten.
Es würde sich daran die methodische Fragestellung anschließen, welchen
Nutzen aggregierte Nicht-Verbräuche überhaupt haben können, um daraus
Informationen über adressscharfe Leerstände ableiten zu können.
Visualisierung von Wohnraumleerständen über Meldeportale
Die Visualisierung von Leerständen bspw. im Kontext der Anwendung
einer Zweckentfremdungssatzung durch Leerstandsmeldungen Dritter oder
stadteigene Ermittlungen bekannt gewordener Wohnungsleerstände aggregiert
für statistische Bezirke praktiziert die Stadt Freiburg i.Br. mit ihrem
Leerstandskataster. Dabei hat dies zum Ziel Auskunft über die Anzahl der
Hinweise auf potenziell leerstehenden Wohnraum in den einzelnen Stadtteilen
zu geben. Es wird dargestellt, wie viele der eingegangenen Hinweise derzeit
überprüft werden, wie viele Leerstände bereits beendet werden konnten, in wie
vielen Fällen festgestellt wurde, dass es sich nicht um einen verbotenen
Leerstand von Wohnraum handelt und wie viele Hinweise noch überprüft
werden müssen. Damit ist es in erster Linie ein Informations- und
Dokumentationsinstrument.
Mit der Absicht, durch die Erfassung von Leerständen vorhandene Raum-
Potenziale transparent zu machen, um ihre Nutzbarmachung auch im Hinblick
auf die CO2-Bilanz zu fördern und so einen konkreten Beitrag zum städtischen
Ziel der klimaklugen Sicherung und Schaffung von Wohnraum zu leisten, kann
eine mögliche Leerstandserfassung Baustein des städtischen
wohnungspolitischen Handelns sein und in die Erarbeitung eines
Handlungskonzeptes Wohnen einfließen (vgl. DS Nr. 241643).
Entscheidend hierzu ist es, die mit einer Leerstandserfassung realistisch
verknüpfte Zielsetzung festzulegen und den Leerstandsbegriff in diesem
Kontext zu definieren bzw. zu schärfen. Anschließend sind eine – auch vor dem
Hintergrund vorhandener Daten sowie datenschutzrechtlicher Vorgaben –
mögliche Erfassungsmethodik zu entwickeln, die mit der Urban Data Plattform
der Stadt Bonn harmonisiert ist und möglichst automatisierte
Aktualisierungsmechanismen vorsieht. Die für die Erfassung sowie für die sich
daran anschließenden Handlungsaufträge notwendigen personellen und
finanziellen Ressourcen sind bereit zu stellen, da diese im Rahmen
bestehender Haushaltsansätze bisher nicht vorgesehen sind.
Bisherige ErsteinschätzungSeite 5 von 7
Seite 6Dokumentenklasse B (nur für den Dienstgebrauch)
Es besteht in der Verwaltung hierzu die Einschätzung, dass die von den
Fachausschüssen gewünschte systematische – also stadtweite – Erfassung
von Leerständen über ein Meldeportal aktuell nicht leistbar wäre. Die
Einrichtung eines eigenen Bonner Meldeportals wird nach einer ersten
Eischätzung als nicht zweckdienlich eingestuft: Für den Bereich der
Zweckentfremdung existiert bereits die Möglichkeit, einen Wohnungsleerstand
über die e-Mail-Adresse leerstand@bonn.de zu melden. Die dort eingehenden
Meldungen werden im Amt 50 bearbeitet und die entsprechenden
Überprüfungen, ob tatsächlich Leerstand im Sinne der Zweckentfremdung
vorliegt, durchgeführt. Im Rahmen der Umsetzung der sog.
Zweckentfremdungssatzung werden im Amt für Soziales und Wohnen bereits
aktuell Daten zu Wohnungsleerständen auf Grundlage von Einzelmeldungen
aus der Öffentlichkeit bzw. der Verwaltung zusammengetragen. Von einem
zusätzlichen Webportal zur Leerstandsmeldung werden seitens der Verwaltung
keine erheblichen zusätzlichen Erkenntnisgewinne erwartet.
2) Auftrag zur Erfassung von Gewerbeleerstand
Zunächst sei erwähnt, dass der Wohnraumbestand in Bonn lt. Statistikstelle der
Stadt Bonn Ende 2025 14.849.042 qm betrug – im Vergleich hierzu lag der
Büroflächenbestand bei etwa 4.059.455 qm. Dies entspricht einer Relation von
ca. 27,34%. Der Grundstücksmarktbericht dokumentiert für das Jahr 2025,
dass ca. 380.000 qm Wohnfläche veräußert wurden. Das
Vermietungsgeschehen im Bereich Wohnen ist der Wirtschaftsförderung nicht
bekannt. Die Vermietungen im Segment Bürofläche lag im Jahr 2025 bei
59.790 qm Fläche. Im Verhältnis der veräußerten Wohnfläche zur vermieteten
Bürofläche erscheint der Wohnflächenmarkt sehr viel dynamischer.
Für den Bereich des gewerblichen Leerstands äußert die Verwaltung, hier die
Wirtschaftsförderung, starke Bedenken, dass durch ein neu zu schaffendes
städtisches Meldeportal der langjährig gewachsene, gute
Informationsaustausch zwischen Eigentümern gewerblicher Liegenschaften,
Gewerbemaklern, Projektentwicklern und der Wirtschaftsförderung über den
"Immobilienservice" und den seit 16 bestehenden jährlichen "Büromarktbericht"
in Kooperation mit der Gesellschaft für immobilienwirtschaftliche Forschung
e.V. beeinträchtigt würde. Gerade bei einer öffentlichen Bereitstellung des
Portals wird befürchtet, dass das langjährig aufgebaute Vertrauen dieser
Akteure in das Handeln der Verwaltung durch Publizität erheblich gestört wird.
Grundsätzlich ist das politische Anliegen, eine umfassende Übersicht über
sämtliche Leerstände bereitzustellen, nachvollziehbar. Der dafür erforderliche
Aufwand steht jedoch – insbesondere mit Blick auf die notwendigen
Personalressourcen – derzeit in keinem angemessenen Verhältnis zum Nutzen.
Dies gilt umso mehr, als die vorgeschlagene Methode über „Stromzählerdaten“
aus datenschutzrechtlichen Gründen nicht umsetzbar ist.
Die ursprüngliche Stellungnahme der Verwaltung lautete wie folgt: DS-
Nr. 231780-01 ST.Seite 6 von 7
Seite 7Dokumentenklasse B (nur für den Dienstgebrauch)
Anlage/n
KeineSeite 7 von 7