Stellungnahme der Verwaltung zur großen Anfrage der Volt-Fraktion: Bewältigung der demografischen Herausforderungen und Rolle der Automatisierung für den Personalbedarf der Stadtverwaltung

Stellungnahme der Verwaltung
öffentlich
231529-01 ST
Die Oberbürgermeisterin
Federführung:
10 Personal- und Organisationsamt
Dezernat:
Dez. I
Stellungnahme der Verwaltung zur großen Anfrage
der Volt-Fraktion: Bewältigung der demografischen
Herausforderungen und Rolle der Automatisierung
für den Personalbedarf der Stadtverwaltung
Beratungsfolge
Unterausschuss für Digitalisierung und
Organisation
24.10.2023 Kenntnisnahme
Inhalt der Stellungnahme:
1. Welche Informationen über demografische Trends und Prognosen lie-
gen der Stadtverwaltung vor, die die zukünftige Altersstruktur der Bevöl-
kerung und deren Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt in unserer Stadt
beleuchten?
Dem öffentlichen Dienst werden laut einer Studie von PWC bis 2030 ca. 25%
des Personals demographiebedingt fehlen. Bei der demographischen Struktur
handelt es sich nicht um eine Besonderheit des öffentlichen Dienstes, sondern
bildet den Durschnitt der Erwerbstätigen in Deutschland ab. Die Stadtverwal-
tung Bonn wird allein durch altersbedingten Wegfall von Beschäftigten bis 2032
ca. 30% der Mitarbeitenden in den Ruhestand verabschieden. Berechnet ist
hierbei lediglich die Regelaltersgrenze, sodass teilweise ein früherer Ruhe-
standseintritt möglich und wahrscheinlich ist.
Durch den allgemeinen demographiebedingten Fachkräftemangel entsteht zu-
dem eine Konkurrenzsituation zu anderen Arbeitgebern im öffentlichen und
privaten Sektor. Durch die Vielzahl an öffentlichen Arbeitgebern im Großraum
Bonn entfällt das Alleinstellungsmerkmal eines sicheren öffentlichen Arbeitge-
bers in der Region. Die Konkurrenz zu diversen Bundesbehörden, deren Be-
soldung bei gleicher Qualifikation deutlich höher liegt, verschärft die Herausfor-
derungen zusätzlich.
Aufgrund der aufgezeigten Konkurrenzsituation ist zu den feststehenden alters-
bedingten Abgängen auch eine ungewollte Fluktuation zu berücksichtigen, wel-
che sich in den kommenden Jahren verstärken könnte. Derzeit ist eine exakte
Ermittlung der Fluktuationsquote systembedingt noch nicht valide möglich.
Nimmt man einen sehr niedrigen Wert für die ungewollte Fluktuation von ca.
3% pro Jahr an, würde dies bedeuten, dass die Stadt Bonn bis 2023 ca. 50%
der derzeit Beschäftigten ersetzen müsste, sofern diese nicht anderweitig kom-
pensiert werden könnten.Seite 1 von 7
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Weiterhin sind 37,3% der Menschen im Bonner Stadtgebiet hochqualifiziert.
Dies entspricht knapp dem doppelten des bundesdeutschen Durchschnitts und
hat zur Folge, dass sich im allgemeinen weniger Menschen für Tätigkeiten im
nicht-akademischen Bereich (Handwerk, mittlerer Dienst, etc.) interessieren.
Bedingt durch diese Struktur ergeben sich weitere Herausforderungen für die
Stadt Bonn, um qualifiziertes Personal in diesen Bereichen zu akquirieren.
2. Wie wirkt sich die demografische Entwicklung bereits jetzt auf die Stel-
lenbesetzung in der Stadtverwaltung aus? Gibt es bestimmte Bereiche,
die bereits von Engpässen betroffen sind oder in naher Zukunft betroffen
sein könnten?
Durch die allgemeine demographische Entwicklung ist neben den Ruhestand-
seintritten von Kolleginnen und Kollegen auch eine verstärkte Wettbewerbssi-
tuation entstanden. Die Stadtverwaltung sieht sich konfrontiert mit anderen öf-
fentlichen Arbeitgebern und Unternehmen, welche Ihre Rekrutierungs-
bemühungen ebenfalls (zum Teil drastisch) verstärkt haben. Dadurch ist zu
beobachten, dass auf ausgeschriebene Stellen weniger Bewerbungen einge-
hen als dies früher normal war. Allein quantitativ hat sich die Zahl der Bewer-
bungen in den letzten 5 Jahren nahezu halbiert. Daraus folgt auch, dass teil-
weise vakante Stellen oftmals nicht im ersten Stellenbesetzungsverfahren qua-
lifiziert besetzt werden können. Erneute Ausschreibungen sind demnach not-
wendig, was neben der deutlich erhöhten Belastung des Recruiting-Teams
wiederrum bedeutet, dass die vakanten Stellen länger unbesetzt bleiben und es
in den jeweiligen Fachbereichen zu Mehrbelastungen kommt.
Zu beobachten ist ebenfalls die gestiegene Dominanz der Bewerbenden in den
Stellenbesetzungsverfahren. Während früher hauptsächlich das Auswahlgremi-
um die Bewerbenden befragt hat, dauern die Fragen der Bewerbenden mittler-
weile mitunter genauso lange, wie das arbeitgeberseitige Interview. Oftmals
scheitert es dann an den Restriktionen des Tarifvertrages oder Bewerbende
ziehen ihre Bewerbung nach Zusage wieder zurück, weil sie bei ihren beste-
henden Arbeitgebern oder bei anderen Arbeitgebenden bei denen sie sich par-
allel beworben haben, ein besseres Angebot erhalten haben.
Mittlerweile lässt sich kaum eine Berufsgruppe nicht mehr als „Mangelberuf“
bezeichnen, sondern Rekrutierungsherausforderungen bestehen in allen Sekto-
ren. In besonderem Maße sind jedoch folgende Berufsgruppen von den ge-
nannten Schilderungen betroffen:
- Ingenieur*innen und Techniker*innen
- IT-Fachkräfte
- Qualifizierte handwerkliche bzw. gewerbliche Mitarbeitende (Elektriker,
Fachkräfte für Abwassertechnik, Fachkräfte für Bäderbetriebe, etc.)
- Mitarbeitende im Sozial- und Erziehungsdienst
3. Welche langfristigen Strategien und Maßnahmen plant die Stadtverwal-
tung, um den demografischen Herausforderungen proaktiv zu begegnen
und den Bedarf an qualifizierten Fachkräften in der Verwaltung sicherzu-
stellen?
Die Verwaltung steckt im Hinblick auf die veränderte Arbeitsmarktsituation inSeite 2 von 7
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einem enormen Transformationsprozess. Dieser betrifft zum einen die zentrale
Personalverwaltung und das Recruiting, zum anderen aber auch alle Fachbe-
reiche und die dort tätigen Führungskräfte. Sowohl die Marketingprozesse, die
Vorstellungsgespräche, aber auch die wichtigen Phasen von Pre-Boarding, On-
Boarding und die Führungsaufgaben im Alltag müssen weiterentwickelt und
teilweise neu gedacht werden. Da dies auf verschiedenen Ebenen und Kanälen
parallel angegangen werden muss, wurde in der Personalabteilung aus einer
bestehenden Stelle durch Umwidmung eine neue Stabsstelle „Strategisches
Personalmanagement“ gegründet und personell besetzt.
Ziel ist es, hierin die Erarbeitung von zukünftigen Strategien hinsichtlich ver-
schiedener Szenarien und Einflüsse auf die Stadtverwaltung zu bündeln und
deren Umsetzung zu koordinieren. Der demographische Wandel ist dabei eine
der zu beachtenden Einflussgrößen. Derzeit werden in einer ersten Analyse-
phase Kennzahlensysteme aufgebaut, um ein dauerhaftes Lagebild erstmalig
zu erstellen.
Anschließend sollen die konkreten Handlungsschritte in mehreren Stufen an-
gegangen werden:
Stufe 1: Kurzfristige Maßnahmen wie beispielsweise interne Prozessoptimie-
rungen zur Verkürzung der Zeit welche derzeit für Stellenbesetzungsverfahren
notwendig ist.
Stufe 2: Mittelfristige Maßnahmen, welche sowohl Einfluss auf die Arbeitgebe-
rinnen-Attraktivität nach außen, als auch nach innen haben. Dazu zählt bei-
spielsweise die Entwicklung von Führungsleitbildern und die Entwicklung einer
Employer Brand um sich auch von den konkurrierenden Behörden im Umfeld
zu differenzieren. Ein Hauptfokus liegt hierbei nicht nur auf externen Mitarbei-
tenden, welche erreicht werden sollen, sondern vor allem auch auf den Be-
schäftigten der Stadtverwaltung, um diese zu halten und somit auch deren Wis-
sen und Loyalität in der Stadtverwaltung zu halten.
Stufe 3: Langfristige Maßnahmen. Durch den Aufbau eines Kennzahlensystems
sollen frühzeitig Veränderungen in der Stadtverwaltung sichtbar gemacht wer-
den, um möglichst schnell reagieren zu können und notwendige Verände-
rungsprozesse zu initiieren. Ziel ist es, akute personelle Herausforderungen
nach Möglichkeit gar nicht erst entstehen zu lassen, sondern vor die Situation
zu kommen und aktiv zu gestalten, statt nur zu reagieren.
Alle drei Stufen werden parallel initiiert und sukzessive etabliert und iterativ
bearbeitet.
Verschiedene Maßnahmen sind hierbei im Personal- und Organisationsbereich
bereits begonnen worden. Beispielhaft sei hier erwähnt, dass die Recruiting-
Präsenz in Sozialen Medien stark ausgebaut und der Aufbau eines Active
Sourcings vorangetrieben wird. Zudem wird eine neue Marketing-Kampagne für
das kommende Jahr vorbereitet. Ebenfalls werden im Rahmen eines großange-
legten Organisationsentwicklungsprozesses derzeit mit allen ca. 700 Führungs-
kräften der Verwaltung die einheitlichen Führungsleitlinien und die notwendige
Transformation der Arbeitsweise kollaborativ erarbeitet.
Personalwirtschaftliche Maßnahmen alleine werden jedoch nicht genügen, umSeite 3 von 7
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die zu erwartende „demografische Lücke“ zu schließen. Die Verwaltung muss
sich vielmehr darauf einstellen, tendenziell weiter wachsende Aufgaben mit
weniger Personal erledigen zu müssen. Ausgeschlossen werden muss dabei,
dass dies zu einer weiteren Belastung der vorhandenen Mitarbeitenden führt.
Zum einen aus Gründen der Fürsorge, aber auch um eine sich selbst verstär-
kende Abwanderung zu vermeiden. In der Folge bedeutet dies, wenn Aufgaben
und Leistungen nicht gänzlich eingestellt werden sollen, dass die Effizienz des
Verwaltungshandelns gesteigert werden muss. Besonders im Fokus muss da-
bei die prozessorientierte Digitalisierung und in der Folge Automatisierung der
Verwaltungsleistungen stehen. Wenn bisher dabei vor allem die Schnittstelle
„Bürger*innen – Verwaltung“ im Blickpunkt war, gilt es künftig verstärkt die
Verwaltungsbinnenprozesse („wie arbeiten wir?“) zu adressieren. Zum einen,
weil hier eine größere regulatorische Freiheit besteht, zum anderen, weil hier in
kürzerer Zeit größere Erfolge zu erwarten sind (mehr dazu in Frage 4).
4. Welche konkreten Ansätze und Pläne verfolgt die Stadtverwaltung be-
züglich der Automatisierung von Verwaltungsprozessen, um die Effizienz
und Produktivität zu steigern?
Ein konkreter Ansatz zur Automatisierung von Verwaltungsprozessen sowie zur
Steigerung der Effizienz und Produktivität ist die Einführung eines gesamtstäd-
tischen Prozessmanagements. Das Prozessmanagement dient der kontinuierli-
chen und zielgerichteten Steuerung von Verwaltungsabläufen. Durch die Opti-
mierung von Prozessen – zum Beispiel durch eine (Teil-)Automatisierung -
können die zur Verfügung stehenden Personalkapazitäten und Haushaltsmittel
effizienter und effektiver eingesetzt werden.
Im Projekt werden die Prozesse innerhalb der Verwaltung zunächst mithilfe von
Screening Interviews (Ist-Analyse) erfasst und auf die Möglichkeit der Optimie-
rung, Digitalisierung sowie Automatisierung überprüft. Geeignete Prozesse
können daraufhin, nach Ermittlung eines Soll-Ablaufes, zielgerichtet automati-
siert werden. Das Prozessmanagement stellt somit die Grundlage für die Auto-
matisierung dar.
In der konkreten Umsetzung der schrittweisen Automatisierung von Verwal-
tungsprozessen ist der Einsatz von RPA („Robotic Process Automation“) -
Technologien vorgesehen. Die RPA-Technologien ahmen die Art und Weise
nach, wie Menschen mit Software interagieren, um hochvolumige, wiederholba-
re Aufgaben auszuführen. Geplant ist, mithilfe der RPA-Technologie strukturier-
te sowie repetitive Geschäftsprozesse, wie zum Beispiel ein händisches Über-
tragen von Daten, zu automatisieren. Der Einsatz von RPA-Technologien birgt
das Potenzial der Entlastung der Mitarbeitenden, wodurch freie Kapazitäten für
alternative Aufgaben geschaffen werden können. Die Einführung von RPA bei
der Stadtverwaltung wurde aktuell im Rahmen einer internen Machbarkeitsstu-
die betrachtet; ein offizieller Projektstart wird zurzeit vorbereitet.
5. Welche Bereiche innerhalb der Verwaltung werden als besonders ge-
eignet erachtet, um sie durch die Automatisierung von Abläufen zu ent-
lasten und Ressourcen freizusetzen?
Für die Automatisierung von Verwaltungsabläufen eignen sich vor allem stan-Seite 4 von 7
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dardisierte Prozesse. Geeignet sind Abläufe, die regelmäßig oder sehr häufig
manuell und mit großem Volumen durchgeführt werden.
Im Rahmen der Screening Interviews des Prozessmanagements mit den Fach-
bereichen wird anhand des Attributs „Automatisierungs- und Digitalisierungspo-
tenzial“ festgehalten, welche Prozesse die notwendigen Kriterien „strukturiert“,
„repetitiv“ und „regelbasiert“ erfüllen. Nach Auswertung der Screening Inter-
views sowie der ausgefüllten Attribute können konkretere mögliche Einsatzbe-
reiche gefunden und benannt werden.
6. Welche Erfahrungen wurden bisher mit Maßnahmen zur Automatisie-
rung gemacht, und welche Erfolge konnten dabei erzielt werden? Was
waren möglicherweise wichtige Hemmnisse?
Sowohl das Prozessmanagement als auch die Implementierung der RPA-
Technologien befinden sich noch in der Durchführungs- bzw. Planungs-Phase
und sind somit noch nicht abgeschlossen. Eine abschließende Einordnung der
Erfahrungen sowie Erfolge ist derzeit nicht möglich.
Um einen präventiven Umgang mit der Einführung von Software, z.B. im Hin-
blick auf Hemmnisse, ermöglichen zu können, steht die Stadtverwaltung in ei-
nem engen Austausch mit anderen Behörden. Die Einführung geeigneter Soft-
ware wird interkommunal aktuell vielerorts diskutiert und aufgegriffen.
Insgesamt ist aber festzuhalten, dass RPA-Tools anders als in Wirtschaftsbe-
trieben in der Kommunalverwaltung noch ein relatives Novum darstellen, weil
zunächst die infrastrukturellen Voraussetzungen für automatisierte Prozesse
geschaffen werden müssen. Dies erfolgt insbesondere durch die Implementie-
rung von E-Akten, wo dies nicht von einem Fachverfahren bereits erfolgt ist,
sowie die Schaffung einheitlicher Eingangskanäle für Anträge und Anfragen.
Aufgrund der sehr großen Heterogenität der Produkte und kommunalen Dienst-
leistungen stellt dies gerade Kommunalverwaltungen vor deutlich größere Her-
ausforderungen, als andere staatliche Ebenen oder die Privatwirtschaft, die
oftmals eine überschaubare Anzahl von Produkten und Prozessen im Portfolio
haben.
7. Welche Auswirkungen erwartet die Verwaltung durch die Automatisie-
rung auf den Personalbedarf und die Anforderungen an zukünftige Mitar-
beiter/innen?
Die Auswirkungen von Automatisierung auf den gesamtstädtischen Personal-
bedarf sind zum jetzigen Zeitpunkt nicht valide quantifizierbar. Diese sind einer-
seits abhängig von der Anzahl und Art möglicher Einsatzbereiche in den Fach-
bereichen sowie dem Umfang der zu automatisierenden Aufgaben und ander-
seits beeinflusst durch andere Digitalisierungsprojekte.
Die qualitativen Anforderungen an zukünftige Mitarbeitende werden sich in Zu-
kunft deutlich verändern. Der Schwerpunkt zukünftiger Arbeit wird verstärkt auf
Aufgaben liegen wird, welche nicht oder kaum automatisiert werden können
und stattdessen einen aktiven menschlichen Einsatz benötigen, beispielsweise
die Ausübung von Ermessen oder die Entwicklung kreativer Lösungen. Zusätz-
lich werden neue Funktionen entstehen, die beispielsweise in der inhaltlichen
IT-Administration von Robotern ausgebildet werden, um einen dauerhaft ver-Seite 5 von 7
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lässlichen Betrieb zu überwachen und bei Störungen eine zeitnahe Entstörung
vorzunehmen. Dies kann nur zu einem Teil automatisiert überwacht werden, da
auch die inhaltliche Kenntnis bei der Entstörung erforderlich ist, um fehlerhafte
Vorgänge auszuschließen. In Kombination mit dem bereits bestehenden Fach-
kräftebedarf im Bereich der IT wird dies eine der wesentlichen Herausforderun-
gen der Automatisierungsbemühungen darstellen. Gleichzeitig ist Automatisie-
rung und Digitale Transformation insgesamt nur zu einem vergleichsweise ge-
ringen Anteil von der Technik geprägt. Der größte und erfolgskritischste Aspekt
ist ein aktives Change-Management, um die Mitarbeitenden mitzunehmen,
Ängste zu reduzieren und eine positive Veränderungskultur zu erschaffen. Hier-
für verfügt die Verwaltung noch über deutlich zu wenig ausgebildete „Change
Manager“ und muss entsprechende Strukturen zunächst noch entwickeln.
Zu beachten ist, dass für die Digitalisierung, bei gleichzeitiger temporärer Auf-
rechterhaltung der bestehenden Strukturen, ein hoher Personalaufwand not-
wendig ist. Der daraus entstehende Personalbedarf ist nach aktuellem Stand
nicht gedeckt, was wiederrum Auswirkungen auf die Dauer der Umsetzung hat.
Durch die Vielzahl der Change Prozesse und die vermehrte Nutzung von digita-
len Angeboten und Inhalten, ist es notwendig, dass sich auch die Beschäftigten
der Stadtverwaltung mit den neuen Arbeitsformen befassen. Dies erfordert
einen hohen Aufklärungsbedarf und die Bereitstellung von Information warum
und in welcher Form Änderungen vorgenommen werden und welchen Einfluss
dies auf den einzelnen Beschäftigten haben wird.
8. Inwieweit sind die bereits geplanten Maßnahmen und bereitgestellten
Ressourcen ausreichend, um die demografischen Herausforderungen zu
kompensieren und mindestens die aktuellen Serviceleistungen der Ver-
waltung sicherzustellen?
Die von der Verwaltung bislang in politische Beratungen eingebrachten Res-
sourcen bewegen sich immer im notwendigen Spagat zwischen sach-
lich/fachlich Erforderlichem und haushälterisch leistbar und verantwortbarem.
Die Verwaltung ist insofern bei ihren bisherigen Anmeldungen aus Verantwor-
tung gegenüber der finanziellen Gesamtsituation der Stadt und auch mangels
belastbarer Kennzahlen nicht „in die vollen“ gegangen. Insbesondere Quer-
schnittsaufgaben im Bereich Personal, Organisation und IT wurden in Vergan-
genheit besonders restriktiv gehandhabt und bewertet. Ein Umstand, der auch
in interkommunalen Vergleichen immer wieder auffällig ist. Zum Aufbau neuer
Marketing- und Recruiting-Instrumente und zur Ausweitung der Umsetzung
ebendieser Maßnahmen bedarf es weiterer personeller Ressourcen, die derzeit
nicht zur Verfügung stehen. Auch im Bereich des Prozessmanagements und
der Automatisierungsbemühungen sowie der Professionalisierung eines
Change-Managements lassen sich mit bestehenden personellen Strukturen nur
langfristig angelegte Projekte umsetzen. Eine Erhöhung dieser personellen
Ausstattung kann bei skalierbaren Themen eine deutliche Beschleunigung der
Umsetzung bewirken.
Mit der aktuellen Personalausstattung kann der enorm gestiegenen Dynamik
nur in Form einer strengen Priorisierung begegnet werden. Mit dem aktuellen
Ressourceneinsatz ist nicht zu erwarten, dass die oben beschriebene „demo-
grafische Lücke“ geschlossen werden kann, ohne das Leistungsangebot der
Verwaltung ggfs. deutlich reduzieren zu müssen. Eine Ausweitung der perso-Seite 6 von 7
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nellen Ressourcen in diesen wichtigen Schlüsselfunktionen ist jedoch für die
erforderliche Breitenwirkung in die Gesamtverwaltung zwingende Vorausset-
zung.
9. Inwiefern ist die Stadtverwaltung offen für Kooperationen und den Aus-
tausch mit Expert/innen oder anderen Städten, die bereits Erfahrungen in
der Automatisierung von Verwaltungsprozessen gesammelt haben?
Es besteht seitens der Verwaltung großes Interesse an der Kooperation und
dem Erfahrungsaustausch mit Expert*innen sowie anderen Städten. So wird,
wie unter Frage 6. genannt, zum Beispiel bei den Projekten zu den Themen
Prozessmanagement und RPA ein aktiver Austausch mit anderen Kommunen
wahrgenommen, hierunter u.a. Kommunen, die bereits erste Umsetzungserfol-
ge erzielen konnten und im Austauschgremium von Erfolgsfaktoren und Stol-
persteinen berichten. Die Bereiche Personal-, Organisation und IT sind in di-
versen Arbeitsgruppen des Deutschen Städtetages, des Städtetages NRW und
der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt)
sowie in weiteren themenbezogenen Netzwerken engagiert und stehen hierü-
ber im regen Dialog mit anderen Kommunen.
Anlage/n
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