Koalitionsantrag: Städtische Förderverträge ohne Haushaltsvorbehalt

Stellungnahme der Verwaltung
öffentlich
221787-01 ST
Die Oberbürgermeisterin
Federführung:
20 Stadtkämmerei
Dezernat:
Dez. II
Koalitionsantrag: Städtische Förderverträge ohne
Haushaltsvorbehalt
Beratungsfolge
Ausschuss für Finanzen, Beteiligungen und
Vergabe
28.09.2022 Kenntnisnahme
Rat 27.10.2022 Kenntnisnahme
Inhalt der Stellungnahme:
Die Verwaltung hat im Lichte haushaltsrechtlicher Vorgaben Bedenken zu der
Rechtmäßigkeit des Antrags und empfiehlt daher, ihm nicht zu folgen.
Begründung:
Mit dem Antrag wird das Ziel verfolgt, freiwillige Leistungen im Bereich der
Förderung durch die künftige rechtliche Gestaltung der Förderbescheide oder
Förderverträge in den Stand einer pflichtigen Leistung zu erheben, so dass sie
weniger strengen Restriktionen des Haushaltsrechts unterliegen würden.
Die zugrundeliegende Zielsetzung, für Fördermittelempfänger hierdurch
größere Rechts- und Planungssicherheit zu bewirken, ist aus Sicht der
Verwaltung nachvollziehbar. Diese Sicherheit ginge aber mit der Preisgabe
haushaltsrechtlicher Grundprinzipien einher, was aus Sicht der Verwaltung
kritisch gesehen wird.
Die Gewährung öffentlicher Fördermittel ist durch einen rechtssystematischen
Doppelklang bestimmt: Die Förderung bedarf wegen des öffentlichen
Mitteleinsatzes einer haushaltsrechtlichen Absicherung, impliziert aber zugleich
auch eine materiell-rechtliche Steuerung im jeweiligen Fachrecht (RAe Füßer &
Kollegen, Rechtliche Maßstäbe für die Fördermittelvergabe und den
gerichtlichen Rechtsschutz in der Praxis, S. 2).
Als Ausgaben der Kommune sind öffentliche Fördermittel in den Haushaltsplan
einzustellen, der für ein oder mehrere Rechnungsjahre vorab durch die
Haushaltssatzung festgestellt wird. Hierbei ist die Feststellung des
Haushaltsplans als Ausdruck des Budgetrechts (Etathoheit) zu verstehen:
Ausgaben dürfen nur geleistet werden, wenn sie im Haushalt vorgesehen sind,
Ausgaben über die einzelnen Haushaltsansätze hinaus oder für andere Zwecke
sind grundsätzlich verboten. Der Gestaltungsspielraum des Haushaltsgesetz-
gebers wird allerdings weitgehend durch außerhalb des HaushaltsplanesSeite 1 von 5
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begründete Verpflichtungen beschränkt, namentlich dadurch, dass der größte
Teil der Ausgaben durch außerbudgetäre Leistungsgesetze, Besoldungs-
gesetze und verschiedenartige Verträge vorgegeben wird (vgl. BVerfG, Urt. v.
18.4.1989 – 2 BvF 1/82 -, NJW 1989, 2457).
Dieser strukturelle Spagat des Fördermittelrechts zwischen haushaltsrecht-
lichen Vorgaben und inhaltlicher Steuerung soll im Lichte des Antrags künftig
zugunsten der Fördermittelnehmer aufgelöst werden. Eine umfassende
Regelung unter Verzicht auf entsprechende Haushaltsvorbehalte für den
Neuabschluss von Verträgen (vgl. Ziffer 1 des Antrags) sowie für laufende
Verträge (vgl. Ziffer 2 des Antrages) ist aus Sicht der Verwaltung insbesondere
in Zeiten ohne genehmigten Haushalt oder in Zeiten, in denen Regelungen wie
z.B. der Erlass einer haushaltswirtschaftlichen Sperre greifen, problematisch.
In § 82 Absatz 1 GO NRW ist zur vorläufigen Haushaltsführung geregelt:
„(1) Ist die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht
bekannt gemacht, so darf die Gemeinde ausschließlich
1. Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu
denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung
notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind; sie darf insbesondere
Bauten, Beschaffungen und sonstige Investitionsleistungen, für die
im Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen oder Verpflich-
tungsermächtigungen vorgesehen waren, fortsetzen, …“
Hierzu führt der Kommentar BeckOK Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen,
Dietlein/ Heusch 20. Edition Stand: 01.06.2022, aus:
„Die Gemeinde darf hingegen während der haushaltslosen Zeit keine
neuen rechtlichen Verpflichtungen eingehen (Tölle VR 2004, 233 (234)),
es sei denn, neue vertragliche Verpflichtungen dienen lediglich der
Umsetzung bereits zuvor bestehender (gesetzlicher oder vertraglicher)
Pflichten (Articus/Schneider/ Hamacher Erl. 2).“
Demnach ist eine Umsetzung der Ziffer 1 des Antrages (Neuabschluss) aus
Sicht der Verwaltung problematisch. Zwar könnte man dem entgegenhalten,
dass mit dem Antrag das Eingehen „neuer vertraglicher Verpflichtungen“ ja
gerade nicht in der haushaltslosen Zeit vorgesehen ist, sondern die
Verpflichtungen durch die neue rechtliche Gestaltung für diese Zeit
ausdrücklich als „pflichtig“ deklariert sein sollen. Allerdings sieht die Verwaltung
hierin einen Widerspruch zum Gesetzessinn, wonach freiwillige Leistungen in
der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung zur Disposition stehen müssten, um
als Kommune flexibel auf haushalterische Notwendigkeiten reagieren zu
können. Diese Flexibilität und in § 82 GO NRW niedergelegte
Handlungsmöglichkeit würde man sich durch eine Beschlussfassung gemäß
Antrag nehmen. Dies sieht die Verwaltung kritisch.
Um die Regelungen des § 82 GO NRW nicht ins Leere laufen zu lassen wird in
o. g. Kommentar weiterhin erläutert:
„Zu fordern ist vielmehr, dass die Kommune in der vorläufigen
Haushaltswirtschaft dem Regelungsgedanken des § 82 im Bereich derSeite 2 von 5
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Ermessenverwaltung ein hohes Gewicht zuzumessen hat“, weshalb „nur
überragende private oder öffentliche Interessen das Interesse an der
sparsamen Haushaltsführung überwiegen“ (vgl. VG Aachen BeckRS
2014, 46497).
Der Antrag, städtische Förderverträge (grundsätzlich) ohne Haushaltsvorbehalt
abzuschließen, steht dieser Forderung aus Sicht der Verwaltung entgegen, da
gemäß der Gesetzesvorgabe in jedem Einzelfall das überragende private oder
öffentliche Interesse durch die Verwaltung geprüft und entschieden werden
müsste. Zudem macht die Kommentierung deutlich, dass das Gesetz von
einem entsprechenden Handlungs- und Ermessensspielraum der Kommune
ausgeht, der deshalb gerade nicht vorab durch die mit dem Antrag verfolgte
Rechtsgestaltung eingeschränkt werden sollte. In der Kommentierung von
Rehn/Cronauge u.a., Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Bd.
2, 54. EGL, Januar 2022, heißt es entsprechend zu § 82, Rn. 10:
„Auch die Gewährung freiwilliger Zuschüsse an Vereine oder
Organisationen dürfte unzulässig sein, zumal dann, wenn die Höhe
solcher Zuschüsse durch Ermessensentscheidung des Rates festgesetzt
wird.“
Die Begrenzung des Antrages auf Regelungen für die Dauer von 2 Jahren sieht
die Verwaltung aus den dargestellten grundsätzlichen Erwägungen ebenfalls
kritisch, da zwar grundsätzlich in Bonn Doppelhaushalte zur Anwendung
kommen, dies aber kein Muss ist und somit auch die o. g. Regelungen
durchaus in kürzeren Zeiträumen auftreten können. Hier muss die Verwaltung
kurzfristige Ermessensentscheidungen treffen können, die die Geschäfte der
laufenden Verwaltung beinhalten und deren Ausnahmen gerade nicht vorab
durch eine rechtliche Gestaltung festgelegt wurden.
Teil-Stellungnahme der Fachämter:
Amt 50
Rahmenbedingungen
Die gesetzlichen Vorschriften der Sozialgesetzbücher (vor allem der
Sozialgesetzbücher SGB II, SGB IX und SGB XII) stellen in der Regel eine
Grundversorgung an sozialen Hilfsangeboten der Bürgerinnen und Bürger
sicher.
Darüber hinaus besteht aber in den vielfältigsten Bereichen ein zusätzlicher
über den gesetzlichen Anspruch hinausgehender Unterstützungsbedarf. Amt 50
fördert daher im Rahmen der haushaltsrechtlich zur Verfügung stehenden
Finanzmittel soziale Maßnahmen der Vereine, Verbände und Organisationen in
Bonn. Freiwillige Zuschüsse sollen den Antragstellenden in die Lage versetzen,
seine sich selbst gegebenen (satzungsmäßigen) Ziele zu erreichen. Insoweit
verbleibt die Verantwortung für die Leistungserbringung wie auch für die
Finanzierung vollumfänglich beim Zuschussempfänger. Die Förderung durch
die Bundesstadt Bonn erfolgt nachrangig gegenüber allen weiteren Finan-
zierungsmöglichkeiten wie Spenden, Stiftungsmitteln und Mitgliedsbeiträgen.Seite 3 von 5
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Insbesondere sind Fördermittel anderer Zuschussgeber vorrangig einzusetzen.
Die Förderung von freiwilligen Aufgaben bei Amt 50 erfolgt seit 01.01.2017 auf
Basis der „Förderrichtlinie freiwillige Zuschüsse Soziales“, die vom Rat der
Stadt Bonn am 08.12.2016 beschlossen wurde (s. DS-Nr.1611656). Die
Förderrichtlinie (siehe: https://www.bonn.de/service-bieten/stadtpolitik-
ortsrecht/ortsrecht/soziales-gesundheit-sport/foerderrichtlinie-freiwillige-
zuschuesse-soziales.php) verweist auf die Haushaltsverfügungen der
Kämmerei sowie die gesetzlichen Vorschriften zur vorläufigen Haushalts-
führung.
Umsetzung der freiwilligen Förderungen
Im Rahmen der freiwilligen Förderungen durch Amt 50 werden die jeweiligen
Vorgaben der Kämmerei beachtet.
Darüber hinaus wird ein entsprechender Beschluss des Ausschusses für
Soziales, Migration und Gesundheit eingeholt, in der Regel für die aktuelle
Haushaltsperiode (Doppelhaushalt).
Die Bewilligung der Förderung gegenüber den Trägern erfolgt auf Basis von
Vereinbarungen oder eines Förderbescheides.
Die Vereinbarungen (hohes öffentliches Interesse) werden dabei in der Regel
unbefristet geschlossen. Die darin enthaltenen Vergütungsvereinbarungen
werden in der Regel auf die aktuelle Haushaltsperiode (Doppelhaushalt)
begrenzt und enthalten in der Regel keinen Haushaltsvorbehalt.
Die Förderbescheide werden in der Regel für die aktuelle Haushaltsperiode
(Doppelhaushalt) ausgesprochen und – auf Basis der Vorgaben der Kämmerei
– mit einem Haushaltsvorbehalt versehen.
Außerordentliche Kündigungsrechte der Stadt in Abhängigkeit zur Haushalts-
entwicklung noch während der Förderperiode werden in den Fördergrundlagen
des Amtes 50 nicht definiert.
Den geförderten Trägern wird innerhalb dieses Rahmens größtmögliche
Planungssicherheit gewährleistet. Mögliche Haushaltskürzungen werden im
Vorfeld kommuniziert. Bei unvermeidbaren tatsächlichen Kürzungen führt die
Fachverwaltung in der Regel im Vorfeld Gespräche mit den betroffenen
Trägern, um fachliche und strukturelle Auswirkungen überprüfen und einen
zeitlichen Vorlauf für die notwendige Umsetzung (Kündigungen,
Umstrukturierung von Aufgaben) gemeinsam planen zu können (Bsp.
Umsetzung des Konsolidierungsauftrags Sucht 2017).
Amt 51
Im Rahmen der aktuellen Förderpraxis im Amt 51 wird grundsätzlich
unterschieden zwischen gesetzlichen Leistungen, die dem Grunde und der
Höhe nach pflichtig zu erbringen sind und Leistungen, die dem Grunde nach zu
erbringen sind, deren Höhe aber bestimmt werden kann.Seite 4 von 5
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Bei gesetzlichen Leistungen, die dem Grunde und der Höhe nach pflichtig zu
erbringen sind, werden bereits heute in der Regel Leistungsvereinbarungen mit
unbegrenzter Gültigkeit geschlossen. Zwingende Bestandteile einer Leistungs-
vereinbarung sind eine Vergütungs- und eine Prüfungsvereinbarung. Im
Bereich der Leistungen, die dem Grunde nach zu erbringen sind, werden
sowohl Förderverträge/ Leistungsvereinbarungen analog des gesetzlichen
Bereiches geschlossen als auch klassische Zuwendungsbescheide.
Die Laufzeit der Fördervereinbarungen und Förderzusagen per Bescheid
orientiert sich derzeit zum größten Teil an der Haushaltsperiode und enthält
daher Haushaltsvorbehalte. Hierbei bilden die Förderzusagen für Projekte/
Anliegen eine Ausnahme, die sich in ihrer Durchführung am Schuljahr
orientieren.
Den geförderten Trägern wird innerhalb dieses Rahmens größtmögliche
Planungssicherheit im Rahmen von Qualitätsdialogen gewährleistet. Dennoch
ist es von freien Trägern der Jugendhilfe als Forderung an die Verwaltung
getragen worden, dass längere Abschlüsse von Förderverträgen aus Gründen
der längerfristigen Planbarkeit und Personalgewinnung vorteilhaft wären.
Amt 41
Amt 41 bezuschusst freie Kultureinrichtungen im Rahmen der institutionellen
Förderung und Projekte von Künstler*innen durch Bescheiderteilung.
Außerdem werden zur Durchführung von eigenen Projekten
Kooperationsverträge geschlossen. Der Verzicht auf einen Haushaltsvorbehalt
in Bescheiden und Verträgen würde für die Künstler*innen, Kultureinrichtungen
und Kooperationspartner*innen Planungssicherheit gewährleisten. Aus dieser
Sicht wäre der Verzicht auf den Haushaltsvorbehalt begrüßenswert. Allerdings
kann Amt 41 eine haushaltsrechtliche Bewertung hierzu nicht abgeben.
Anlage/n
KeineSeite 5 von 5