Bürgerantrag: Einführung einer Filterpflicht für Holzöfen

Stellungnahme der Verwaltung
öffentlich
211776-02 ST
Die Oberbürgermeisterin
Federführung:
33 Bürgerdienste
Dezernat:
Dez. I
Bürgerantrag: Einführung einer Filterpflicht für
Holzöfen
Beratungsfolge
Ausschuss für Umwelt, Klima und Lokale
Agenda
31.03.2022 Entscheidung
Inhalt der Stellungnahme:
Mit dem Bürgerantrag 211776 wurde beantragt, dass die Stadt Bonn zeitnah
den Betrieb von Holzöfen deutlich einschränkt. Der Antrag wurde in der Sitzung
des Bürgerausschusses am 01.12.2021 zur abschließenden Beratung in den
Umweltausschuss verwiesen und die Verwaltung wurde gebeten, ergänzend
zur bereits erfolgten Stellungnahme zum Handlungsbedarf im Stadtgebiet die
rechtlichen Möglichkeiten für den Erlass einer entsprechenden Regelung zu
prüfen. Im Ergebnis existiert zwar eine Ermächtigungsgrundlage, auf deren
Grundlage die Stadt grundsätzlich Regelungen erlassen könnte. Die hierfür
erforderlichen Voraussetzungen sind jedoch im Stadtgebiet Bonn nicht erfüllt.
Im Einzelnen:
I. Ermächtigungsgrundlage
Eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer das Verhalten von
Bürgerinnen und Bürgern in Bezug auf (Kleinst-)Feuerungsanlagen regelnden
ordnungsbehördlichen Verordnung findet sich in § 5 Abs. 1 LImSchG NRW.
Dieser lautet:
§ 5 Ortsrechtliche Vorschriften
(1) Die Gemeinden können unter Beachtung der Ziele und Erfordernisse von
Raumordnung und Landesplanung durch ordnungsbehördliche Verordnung
vorschreiben, dass im Gemeindegebiet oder in Teilen des Gemeindegebietes
im Hinblick auf die besondere Schutzbedürftigkeit des Gebietes
a) bestimmte Anlagen nicht oder nur beschränkt betrieben,
b) bestimmte Brennstoffe allgemein oder zu bestimmten Zwecken nicht
verbrannt oder
c) bestimmte Tätigkeiten nicht oder nur beschränkt ausgeübt
werden dürfen, soweit und solange das zur Vermeidung schädlicher
Umwelteinwirkungen geboten ist.Seite 1 von 5
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Zwar enthält die 1. BImSchV Regelungen zu einzuhaltenden Grenzwerten bei
kleinen und mittleren Feuerungsanlagen und die Regelungen des BImSchG
sind bzgl. der Umweltanforderungen bei der Errichtung und dem Betrieb von
Anlagen grundsätzlich abschließend. Allerdings enthält das BImSchG in § 49
Abs. 1 eine Ermächtigung für den Erlass von Rechtsverordnungen durch die
Landesregierung und § 49 Abs. 3 stellt klar, dass die Möglichkeit, zum Schutz
der Bevölkerung örtliche Regelungen zu erlassen, von § 49 Abs. 1, Abs. 2 nicht
beeinträchtigt wird. Solche können insbesondere notwendig werden, um lokal
auftretende Immissionsschutzprobleme zu bewältigen. Insbesondere die Art der
Nutzung einer Fläche oder auch topographische Spezifika können örtlich
begrenzte Immissionsschutzprobleme bedingen.
Der Landesgesetzgeber in NRW hat diese Ermächtigung in der Vorschrift des §
5 LImSchG NRW sozusagen an die Gemeinden „weitergegeben“. Nach § 5
Abs. 1 LImSchG NRW können die Gemeinden unter Beachtung der Ziele und
Erfordernisse von Raumordnung und Landesplanung durch
ordnungsbehördliche Verordnung vorschreiben, dass im Gemeindegebiet oder
in Teilen des Gemeindegebietes im Hinblick auf die besondere
Schutzbedürftigkeit des Gebietes bestimmte Anlagen nicht oder nur beschränkt
betrieben, bestimmte Brennstoffe allgemein oder zu bestimmten Zwecken nicht
verbrannt oder bestimmte Tätigkeiten nicht oder nur beschränkt ausgeübt
werden. Aus diesem Grund können Gemeinden solche verhaltensbezogenen
Regelungen treffen, auch wenn diese bspw. über die Richtwerte der 1.
BImSchV hinausgehende, also strengere, Einschränkungen normieren.
II. Voraussetzungen dieser Ermächtigungsgrundlage
Erforderlich ist jedoch zum einen (1.) die besondere Schutzbedürftigkeit des
Gebietes. Dabei kann es sich um das gesamte Gemeindegebiet handeln, aber
auch lediglich um Teilbereiche.
Das Bedürfnis nach einem „besonderen Schutz“ kann verschiedene Ursachen
haben. Der Normtext gibt nicht vor, aus welchen Gründen sich diese
Schutzbedürftigkeit ergeben muss. Die Begründung des Gesetzentwurfs zu §
49 Abs. 1 BImSchG nennt beispielhaft zum einen besonders belastete Gebiete,
zum anderen Gebiete, die durch eine besondere Empfindlichkeit gegenüber
schädlichen Umwelteinwirkungen geprägt sind, namentlich Kurorte,
Erholungsgebiete von besonderer Bedeutung und Ortsteile, in denen sich
Krankenhäuser befinden (BT-Drs. 7/179, S. 45). Eine besondere
Schutzbedürftigkeit einzelner Gebiete kann sich aus einer spezifischen
Empfindlichkeit gegenüber schädlichen Umwelteinwirkungen ergeben. Dies gilt
namentlich für Naturparks, bedeutsame Naherholungsgebiete, Kurorte oder
Kurbezirke. Weiter kann die besondere Schutzbedürftigkeit auf der Art ihrer
tatsächlichen Nutzung, der konkret geplanten Entwicklung eines Gebietes
sowie der bereits bestehenden – überdurchschnittlichen – Belastung mit
Luftverunreinigungen und Geräuschen oder sonstigen Immissionen beruhen.
Wenn ein solches Schutzbedürfnis bejaht würde, müssten (2.) die Ziele und
Erfordernisse von Raumordnung und Landesplanung beachtet werden, welche
von hier aus nicht geprüft wurden.
III. Rechtsfolgen bei Vorliegen der Voraussetzungen der
Ermächtigungsgrundlage
Sollten diese Voraussetzungen gegeben sein, kann die Gemeinde also u.a.Seite 2 von 5
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auch ein Verbot oder eine Einschränkung des Betriebes bestimmter Anlagen
anordnen. Dies kann nicht nur die nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen
umfassen, sondern entsprechend § 49 Abs. 1 BImSchG auch solche Anlagen,
die einer Genehmigung bedürfen.
Weiter denkbar ist ein Verbot des Verbrennens bestimmter Brennstoffe
(allgemein oder zu bestimmten Zwecken), vgl. § 5 Abs. 1 Buchstabe b)
LImSchG NRW. Hier wird vor allem das Verbot vergleichsweise stark die Luft
verunreinigender Brennstoffe in Betracht kommen, etwa Holz in offenen
Kaminen, Kohle in Kleinfeuerungsanlagen, aber auch bestimmte Heizöle in
Gewerbe und Industrie.
Nach § 5 Abs. 1 Buchstabe c) LImSchG NRW ist es möglich, die Verbote auf
das Verhalten von Menschen zu erweitern, bspw. durch zeitliche Begrenzung
der Nutzung bestimmter Anlagen.
Darüber hinaus muss die Regelung auf Rechtsfolgenseite verhältnismäßig sein.
Das heißt, sie muss insbesondere zur Vermeidung schädlicher
Umwelteinwirkungen geboten sein und darf auch nur aufrechterhalten werden,
soweit und solange dies der Fall ist.
1. Pflicht zum Einbau von Filteranlagen und das Problem der Rückwirkung
Fraglich ist allerdings, ob auf Grundlage des § 5 Abs. 1 LImSchG NRW bei
Vorliegen des besonderen Schutzbedürfnisses (und der weiteren
Voraussetzungen) eine Pflicht zum Einbau von Filteranlagen angeordnet
werden kann. Dies könnte unter die Anordnung eines „beschränkten Betriebs
von Anlagen“ fallen und wäre für neu zu errichtende Anlagen ggf. regelbar.
Hinsichtlich bereits bestehender Anlagen kommt es darauf an, ob mit der
Regelung ein Fall der echten oder der unechten Rückwirkung vorliegt.
Von einer echten Rückwirkung spricht man, wenn der Gesetzgeber bzw. hier
der Verordnungsgeber rückwirkend in einen bereits abgeschlossenen
Sachverhalt eingreift, die Rechtsfolgen der Regelung also für einen vor der
Verkündung beendeten Tatbestand gelten sollen. Eine unechte Rückwirkung
liegt dagegen vor, wenn eine Regelung auf gegenwärtige noch nicht
abgeschlossene Sachverhalte rückwirkend (der Tatbestand hat also schon
begonnen) eingreift und damit die Rechtsposition nachträglich entwertet wird.
Hier ist in „Altfällen“ der Aufbau/die Inbetriebnahme der Öfen – ohne Filter –
bereits abgeschlossen, was für eine echte Rückwirkung sprechen würde. Der
Betrieb allerdings ist noch nicht abgeschlossen, sodass es vertretbar wäre, eine
unechte Rückwirkung anzunehmen bei der Regelung, dass der Betrieb nur mit
Einbau eines entsprechenden Filters gestattet ist.
Die echte Rückwirkung ist grundsätzlich verfassungswidrig und nur in
bestimmten Ausnahmefällen zulässig. Beispiele für Ausnahmen sind Fälle, in
denen mit der getroffenen Regelung zu rechnen war und daher kein
schützenswerter Vertrauenstatbestand entstanden ist. Oder aber die bisherige
Regelung war unklar und verworren und wird durch eine Änderung durch den
Gesetzgeber korrigiert. Dagegen ist die unechte Rückwirkung grundsätzlich
zulässig und nur in Ausnahmefällen verfassungswidrig. Hier muss eine
Abwägung getroffen werden zwischen dem (schutzwürdigen) Vertrauen der
Bürger*innen und dem mit der Regelung verfolgten Zweck.Seite 3 von 5
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Wenn also hier eine unechte Rückwirkung angenommen würde, könnte
grundsätzlich eine Regelung, die eine Verpflichtung zum Einbau von
Filteranlagen in bereits vorhandene Holzöfen zum Gegenstand hätte, in einer
ordnungsbehördlichen Verordnung geregelt werden, sofern das Vertrauen der
Bürger*innen hinter dem Zweck der Luftreinhaltung zurücktreten muss.
2. Verhältnismäßigkeit
Die Anordnung müsste darüber hinaus sowohl hinsichtlich des Einbau in
bestehende Öfen als auch hinsichtlich der neu zu erbauenden Öfen
verhältnismäßig sein.
Das heißt, die Anordnung einer Pflicht zum Einbau von Filteranlagen müsste
geeignet und erforderlich sein, um den Zweck der Luftreinhaltung zu erreichen.
Hier müsste man sich u.a. fragen, ob es nicht ein milderes, gleich geeignetes
Mittel zur Zweckerreichung gibt.
Weiter müsste die Anordnung angemessen sein. Es muss also die Schwere
des Grundrechtseingriffs mit dem Nutzen des verfolgten Zweckes abgewogen
werden. Die Angemessenheit ist dann gewahrt, wenn der Grundrechtseingriff
nicht außer Verhältnis zum verfolgten Zweck steht. Hier fällt also zum einen die
Schwere der Luftverschmutzung ins Gewicht. Zum anderen muss die
Beeinträchtigung der Handlungsfreiheit und des APR der Bürgerinnen und
Bürger in die Abwägung mit einbezogen werden. An dieser Stelle ist auch zu
beachten, dass nach der 1. BImSchV bereits eine Verpflichtung zum Einbau
und ggf. zur Nachrüstung von Feinstaubfiltern für Holzöfen besteht.
Eingeschränkt wird das Verbot oder die Beschränkung weiter dadurch, dass
beides, entsprechend dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, nur verfügt
werden darf, „soweit und solange“ schädliche Einwirkungen vermieden werden
müssen. Im Hinblick auf das Entstehen schädlicher Umwelteinwirkungen muss
eine abstrakte Gefahrenlage vorliegen. Diese ist dann gegeben, wenn aus den
von der Regelung erfassten Handlungen oder Zuständen nach den
Erfahrungen des täglichen Lebens oder nach den Erkenntnissen fachkundiger
Stellen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit im konkreten Einzelfall Schäden
einzutreten pflegen und daher Anlass besteht, dieser Gefahr mit generell-
abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz, zu begegnen.
Nach § 5 LImSchG NRW können zwar schon bei der Gefahr des Entstehens
erheblicher Nachteile oder erheblicher Belästigungen Regelungen getroffen
werden, sodass Nachteile und Belästigungen nicht sicher eintreten müssen, um
vom Vorliegen einer schädlichen Umwelteinwirkung auszugehen. Hinsichtlich
der Gefahr ist hierbei insofern die erforderliche Eintrittswahrscheinlichkeit höher
anzusetzen als bezüglich der Verursachung von Schäden. In tatsächlicher
Hinsicht verlangt aber auch die abstrakte Gefahr eine genügend abgesicherte
Prognose, d. h. es müssen bei der gebotenen generell-abstrakten
Betrachtungsweise hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den
Schluss auf den drohenden Eintritt von Nachteilen und Belästigungen oder
Schäden rechtfertigen.
IV. Ergebnis
Grundsätzlich ist das Mittel der Anordnung bestimmter Verhaltensweisen in
Bezug auf kleine Feuerungsanlagen für die Gemeinde durch den Erlass einer
ordnungsbehördlichen Verordnung nach § 5 LImSchG NRW möglich.Seite 4 von 5
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Nach erfolgter Einschätzung der Verwaltung liegt hier bereits das für einen
Erlass erforderliche besondere Schutzbedürfnis nicht vor. Insoweit wird
verwiesen auf die Stellungnahme der Verwaltung in DS 211776-01. Aus dem
abgeschätzten Beitrag der Holzöfen zur Luftbelastung in Bonn ist eine
Schutzbedürftigkeit aktuell nicht gegeben. Der Erlass einer Brennstoffsatzung
scheidet mangels Ermächtigungsgrundlage aus.
Anlage/n
KeineSeite 5 von 5