Perspektiven des öffentlich geförderten Wohnungsbaus

Mitteilungsvorlage
öffentlich
210330
Die Oberbürgermeisterin
Federführung:
Dezernat V
Dezernat:
Perspektiven des öffentlich geförderten
Wohnungsbaus
Beratungsfolge
Ausschuss für Wohnen, Planung und Bauen 19.05.2021 Kenntnisnahme
Ausschuss für Soziales, Migration und
Gesundheit
27.05.2021 Kenntnisnahme
Rat 24.06.2021 Kenntnisnahme
Die Schaffung von bezahlbarem Wohnraum ist nach wie vor eine der
wesentlichsten Aufgaben unserer Zeit. Nach einer Studie der Hans-Böckler-
Stiftung auf der Grundlage des Mikrozensus von 2014 geben in Bonn 45,5%
der Haushalte mehr als 30% ihres verfügbaren Einkommens für die Miete aus.
Die Mietbelastungsquote, bei der die Höhe der Bruttokaltmiete ins Verhältnis zu
den Einkommen der Mieter gesetzt wird, sollte nach Expertenmeinung
allerdings nicht mehr als 30% betragen, da ansonsten - vor allem in Haushalten
mit geringeren Einkommen - nur noch wenig Geld zum Leben und zur
gesellschaftlichen Teilhabe übrig bleibt.1 Nach den Daten der Hans-Böckler-
Stiftung zeigt sich, dass in Bonn die Mietbelastungsquote gestaffelt nach
verschiedenen Einkommensgruppen (Durchschnitt des Nettoeinkommens) über
alle Einkommensgruppen hinweg überdurchschnittlich hoch ist (Anlage 1).Seite 1 von 71
Seite 2
Abbildung aus: Andrej Holm, Stephan Junker: Die Wohnsituation in deutschen Großstädten – 77 Stadtprofile,
Hans-Böckler-Stiftung, Berlin 2019, S. 19
Gleichzeitig bleibt Bonn eine wachsende Stadt mit perspektivisch hoher
Nachfrage auf dem Wohnungsmarkt. So geht das Ministerium für Heimat,
Kommunales, Bauen und Gleichstellung des Landes Nordrhein-Westfalen
davon aus, dass in Bonn bis 2040 jährlich insgesamt 1.520 neue
Wohneinheiten geschaffen werden müssen. Die Schaffung dieses zusätzlichen
Wohnraums ist dringend erforderlich, auch um die veränderten Bedarfe bei
besonderen Wohnformen, bspw. für Wohnen im Alter, zu berücksichtigen.2
Wohnraum wird in der Regel von Dritten geschaffen (Bauherren, Investoren,
Genossenschaften, Privat). Die Stadt selber baut keinen Wohnraum, lediglich
die rechtlichen Rahmenbedingungen zum Bau von Wohnungen werden durch
den Staat geschaffen. Hierbei kommt der Kommune in erster Linie bei der
Planung, Baurechtschaffung und Bereitstellung von geeigneten Grundstücken
eine Rolle zu.
Zusätzlich wird mit dem öffentlich geförderten Wohnungsbau durch eine
Förderung des Staates ein Anreiz geschaffen, damit Bauherren für breite
Bevölkerungsschichten qualitativ hochwertigen Wohnraum bauen und diesen
zu begrenzten Mieten zur Verfügung stellen. Die Versorgung breiter Schichten
der Bevölkerung mit qualitativ angemessenem und bezahlbarem Wohnraum
kann aufgrund des kontinuierlichen Wegfalls von Wohnraum aus der
Mietpreisbindung nicht mehr dauerhaft gewährleistet werden. In Bonn gibt es
derzeit rund 10.000 Wohnungen, die einer Mietpreisbindung unterliegen und an
2 Wohnungsmarktgutachten über den quantitativen und qualitativen Wohnungsneubaubedarf in Nordrhein-
Westfalen bis 2040, Ministerium für Heimat, Kommunales, Bauen und Gleichstellung des Landes Nordrhein-
Westfalen, September 2020.Seite 2 von 71
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Menschen mit Wohnberechtigungsschein vergeben werden. Dies entspricht ca.
6,3% des Wohnungsbestandes. Hält die derzeitige Entwicklung an, werden es
im Jahr 2030 nur knapp. 4.300 Wohnungen sein. Hierbei unberücksichtigt sind
neue Förderungen, die den Bestand zukünftig zwar wieder erhöhen, allerdings
nicht in gleichem Umfang.
In den vergangenen Jahren wurden verschiedene, notwendige Eingriffe auf
allen Ebenen des Staates auf dem Wohnungsmarkt zur Stärkung des
geförderten Wohnungsbaus vorgenommen. In Bonn wurde durch das
Baulandmodell (DS-Nr. 1811574EB5) eine Pflicht zur Schaffung von
gefördertem Wohnungsbau eingeführt. So müssen bei Neubauvorhaben mit
Planungsrechtschaffung oder -anpassung abhängig von der Projektgröße 20%
oder 40% der Bruttogrundfläche eines Wohnungsbauvorhabens als geförderter
Mietwohnungsbau errichtet werden. Dies führt grundsätzlich zur Realisierung
von gefördertem Wohnungsbau im gesamten Stadtgebiet und bei jedem
Bauvorhaben ab 12 Wohneinheiten, für das ein Bebauungsplan erarbeitet und
beschlossen wird. Perspektivisch wird die Anzahl der hierdurch neu gebauten
geförderten Wohnungen allerdings den geschilderten Rückgang des
geförderten Wohnungsbestandes nicht abfangen können. Vorhaben, die auf
der Grundlage bestehender Bebauungspläne oder nach § 34 BauGB
genehmigt werden, fallen nicht unter das Baulandmodell.
Die Verwaltung hat zur weiteren Stärkung des geförderten Wohnungsbaus eine
Projektgruppe unter Leitung der Sozialdezernentin eingerichtet. Ziel der
Projektgruppe ist es, die städtischen Möglichkeiten zur Verbesserung der
Rahmenbedingungen zur Schaffung von öffentlich gefördertem Wohnraum
auszuschöpfen. Durch die Projektgruppe wurden verschiedene
Handlungsfelder erarbeitet, die von Bedeutung beim Bau von gefördertem
Wohnraum sind und durch Teilprojektgruppen intensiv geprüft wurden. Mit dem
folgenden Bericht sollen bisherige Ergebnisse sowie die Perspektiven und
weitere Handlungsbedarfe für den geförderten Wohnungsbau in Bonn
aufgezeigt werden.
Projekte von besonderer Bedeutung – „Fastlane“
Das Teilprojekt mit der Zielsetzung, wichtige Wohnungsbauprojekte hausintern
zu beschleunigen, verwaltungsseitige Schwachstellen in den jeweiligen
Verfahrensabläufen zu identifizieren und notwendige Prozessoptimierungen
aufzuzeigen, hat in der ersten Hälfte der Projektlaufzeit zunächst verschiedene
Einzelprojekte priorisiert. Hierdurch sollten sowohl deren
Realisierungszeiträume verkürzt als auch grundsätzlich erforderliche
Verfahrensänderungen aufgezeigt und auf den Weg gebracht werden. Dabei
wurde besonders Wert auf den internen Informationsabgleich, die bessere
Vernetzung der Beteiligten sowie auf Verantwortungstransparenz gelegt.
In der zweiten Hälfte des Projektes sollte, aufbauend auf den Erfahrungen aus
den Bauprojekten, eine Optimierung der ämterübergreifenden Verantwortung in
Bezug auf Beschleunigung und Transparenz der Verfahrensabläufe innerhalb
eines Bauvorhabens erreicht werden. Hierfür hat sich bis zur Halbzeit des
Teilprojekts die Erarbeitung eines „Leitfadens“ oder „Musterablaufs“ für
Bauprojekte als besonders vielversprechend abgezeichnet. Dieser
„Musterablauf“ zur Verwirklichung von Projekten des Wohnungsbaus mit
Darstellung der verschiedenen Antrags-, Genehmigungs- undSeite 3 von 71
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Beteiligungsstadien sowie der maßgeblichen Akteure ist beigefügt (Anlage 3).
Hier gilt es zukünftig die zeitlichen Aufeinanderfolgen zu präzisieren und
festzulegen. Der beabsichtigte Verfahrensablauf bei der Veräußerung
städtischer Grundstücke zur Förderung des öffentlich geförderten
Wohnungsbaus, insb. unter Berücksichtigung des Erstzugriffsrechts der
Vebowag gemäß Ratsbeschluss vom 26.09.2019, DS 1911737EB5, ist in
einem gesonderten Schaubild (Anlage 2) dargestellt.
Stellplätze
Mit Beschluss des Rates vom 07.11.2019 (DS-Nr.: 1912432) wird bei
Bedarfsermittlungen für Stellplätze im öffentlich geförderten Wohnungsbau in
Gebäuden ab der Gebäudeklasse 3 (d. h. alles außer Ein- und
Zweifamilienhäusern) der abgesenkte Faktor 0,5 zugrunde gelegt. Um
unnötigen Verwaltungsaufwand oder sogar Doppelregelungen zu vermeiden,
wollte die Verwaltung, bevor sie einzelne Änderungen an den bisherigen
Stellplatzregelungen vornimmt, die Stellplatzverordnung des Landes
(StellplatzVO NRW) abwarten, die im Entwurf ebenfalls den Faktor 0,5 vorsah.
Da ein Inkrafttreten dieser Verordnung sich verzögerte, wurde nach Vorlage der
Verwaltung der entsprechende Ratsbeschluss im Vorgriff auf die oben
genannte Verordnung getroffen und findet nunmehr Anwendung.
Richtlinien zur Grundstückssubventionierung
Die Grundstückskosten sind die Basis für die rentable Errichtung eines
geförderten Bauvorhabens, da die Erträge durch die festgeschriebenen
Bewilligungsmieten von 7,00 €/m² Wohnfläche nach Förderweg A und 7,80
€/m² Wohnfläche nach Förderweg B der Wohnraumförderbestimmungen NRW
begrenzt sind. Daher wurden städtische Möglichkeiten zur Subventionierung
der Grundstückskosten geprüft, um Investitionen in öffentlich geförderten
Wohnungsbau attraktiver zu machen und zur Errichtung in mittleren und
höheren Preislagen beizutragen.
Es zeigte sich aber, dass die Kaufpreissubventionierung privater Grundstücke
nicht zielführend ist, da eine Förderung beim Verkauf privater Grundstücke
lediglich den Geldfluss zwischen Käufer und Verkäufer beeinflusst und davon
ausgegangen werden muss, dass die Höhe der aufgerufenen Preise
dementsprechend steigen würde.
Stattdessen wurde die Entwicklung eines kommunalen Programms in
Erwägung gezogen, mit dem ergänzend zur Landesförderung die Errichtung
geförderten Wohnraums mithilfe zusätzlicher städtischer Finanzierungsmittel
attraktiver gemacht werden kann.
Angesichts der nach wie vor extrem günstigen Kapitalmarktzinsen würden
zusätzliche städtische Darlehen (selbst wenn sie analog der Landesförderung
zunächst zinslos gewährt würden) aktuell keinen Anreiz für Investoren
bedeuten.Seite 4 von 71
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Subventionierung städtischer Grundstücke
Mit Beschluss des Rates vom 26.09.2019 (DS 1911737EB5) zum speziellen
Marktpreis wurde eine Kompensation des wirtschaftlichen Nachteils beim
Verkauf von städt. Grundstücken für Zwecke des geförderten Wohnungsbaus
berücksichtigt. Der Abschlag wird zur Kompensation des wirtschaftlichen
Nachteils des öffentlich geförderten Wohnungsbaus berechnet. Dies erfolgt
über einen rechnerischen Ertragsvergleich zwischen gefördertem und frei
finanziertem Wohnungsbau.
Gleichzeitig werden Grundstücke nur noch unter der Bedingung einer
insgesamt 30-jährigen Mietpreis- und Belegungsbindung vergeben. Eine
darüberhinausgehende Subventionierung ist nicht möglich.
Reduzierung des städtischen Erbbauzinses für geförderte Bauvorhaben
Der Rat hat hierzu mit dem Beschluss (DS 202197) eine Änderung bei der
Veräußerung von Grundstücken vorgenommen, um städtische Grundstücke
grundsätzlich nur in Erbbaurecht zu vergeben und auch langfristig die
Steuerungsmöglichkeiten zur Stadtentwicklung zu behalten. Durch die
Absenkung des Erbbauzinses auf eine Höhe von 1% wird die Vergabe im
Wege des Erbbaurechts wirtschaftlich vergleichbar zu einer Vergabe im Wege
des Verkaufs gemacht. Es ist wünschenswert, dass von dem städtischen
Beschluss ein zusätzlicher Effekt auf andere Erbbaurechtsgeber (bspw.
öffentliche oder kirchliche Grundstückseigentümer) ausgeht, ihre
Vergabekondition ebenfalls anzupassen.
Bodenvorratspolitik für Ziele des geförderten Wohnungsbaus
Da die Stadt Bonn nur wenige Flächen besitzt, die durch Flächenentwicklung
dem möglichen Ausgleich des Verlustes preisgebundenen geförderten
Wohnungsbaus zur Verfügung stehen, wurden rechtliche und finanzielle
Möglichkeiten zur Bodenbevorratung ausgelotet.
Dabei gilt es insbesondere, die vorhandenen und regelmäßig genutzten
Instrumente, die städtisches Flächeneigentum generieren (u.a. Vorkaufsrechte,
Umlegungsverfahren, Wohnbaulandaktivierung und Baulückenmobilisierung
(vgl. DS-Nr. 1912433)) strategisch und koordiniert einzusetzen. Diese durch
Akteure aus Wissenschaft und Politik empfohlenen Maßnahmen sind zu großen
Teilen bereits seit langer Zeit fester Bestandteil in der Stadt- und Raumplanung
und werden in zahlreichen Kommunen angewendet.
Im Rahmen der Projektgruppe wurde als weiteres Instrument ein
(revolvierender) Bodenfonds identifiziert, der durch das Bundesministerium des
Innern, für Bau und Heimat und die Kommission für „Nachhaltige
Baulandmobilisierung und Bodenpolitik (Baulandkommission)“ als „Garant für
eine nachhaltige Entwicklung“ bezeichnet wird.3
3 DEUTSCHER VERBAND FÜR WOHNUNGSWESEN, STÄDTEBAU UND RAUMORDNUNG E. V (2019):Seite 5 von 71
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Kommunen (aber auch Bund und Länder) können in diesen Fonds Flächen
einbringen. Sie können auch speziell als Kommunale Innenentwicklungs-Fonds
(KIF) für den strategischen Grunderwerb im Innenbereich ausgerichtet sein.
„Die Leistungen des Fonds können vielfältig sein: von Baulandbevorratung und
Ausgleichsflächenmanagement über Baureifmachung und Erschließung bis
zum Errichten von Infrastrukturen für neue Wohngebiete“.4
Ein Bodenfonds führt zu einer Erhöhung der kommunalen
Steuerungsmöglichkeiten hinsichtlich der Neuschaffung preiswerten
Wohnraumes, der Bereitstellung einer ausreichenden sozialen, grünen und
technischen Infrastruktur und der Entstehung kommunaler Vermögenswerte.
Durch die Erhöhung der kommunalen Flächenkapazitäten und die
anschließende Vergabe von Flächen im Rahmen einer Konzeptvergabe, auf
deren Grundlage vom Höchstpreisprinzip abgewichen werden soll, oder die
Vergabe mit Vereinbarung eines Erbbaurechtes, kann die Kommune
preisdämpfend auf den Bodenmarkt einwirken.
Ein Bodenfonds kann dabei als Sondervermögen außerhalb des kommunalen
Haushalts aufgebaut werden. Gesonderte Organisationsformen, wie ein
kommunaler Eigenbetrieb oder eine Eigengesellschaft, sollten als Option
ebenfalls geprüft werden. Boden- und Infrastrukturfonds in der Rechtsform
eines Zweckverbandes können auch auf interkommunaler bzw. regionaler
Ebene eingesetzt werden, um einen Interessen- und Lastenausgleich zwischen
Kernstadt und Umlandgemeinden herzustellen.
Zu Beginn der Einführung eines Bodenfonds ist eine Anschubfinanzierung
notwendig. Die Baulandkommission empfiehlt daher, „die notwendigen
haushaltsrechtlichen Voraussetzungen zu schaffen, um die
Handlungsmöglichkeiten der Kommunen für Ankäufe, Entwicklung und
vergünstigte Abgabe von Liegenschaften zu erweitern.“
Überschüsse und Einnahmen aus Baulandentwicklung und Erbbauzinsen, ggf.
auch aus einzelnen Verkäufen, dürfen nur für Grunderwerb und
Flächenentwicklung durch den Fonds eingesetzt werden. Bei einer nicht
zweckgebundenen Finanzierung des Flächenerwerbs innerhalb des Haushaltes
wird dieser aus dem allgemeinen Haushalt finanziert, in den auch alle
Einnahmen einfließen. Die Vereinbarkeit mit den allgemeinen
haushaltsrechtlichen Beschränkungen und Auflagen ist zu prüfen.
Als rechnerisch zweckgebundener Sonderposten im Haushalt
(Sondervermögen) fließen Überschüsse in die allgemeinen Rücklagen, sind
zweckgebunden und werden daher ausschließlich für Grunderwerb und
Grundstücksentwicklung verwendet. Hier sind Fragen des Ausgleichs möglicher
Kommission „Nachhaltige Baulandmobilisierung und Bodenpolitik“ (Baulandkommission).
Handlungsempfehlungen,
S. 13.
4 DEUTSCHES INSTITUT FÜR URBANISTIK; BUNDESVERBAND FÜR WOHNEN UND
STADTENTWICKLUNG E.V. (2017): Bodenpolitische Agenda 2020-2030. Warum wir für eine nachhaltige
und sozial gerechte Stadtentwicklungs- und Wohnungspolitik eine andere Bodenpolitik brauchen. Abrufbar
unter: https://difu.de/sites/difu.de/files/archiv/presse/download/2017-10-16_difu-vhw-roadmap-
bodenpolitik.pdfSeite 6 von 71
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Unterdeckungen, der finanziellen Auswirkungen auf den Gemeindehaushalt
und möglicher Betriebsformen zu klären.
Die weitere Prüfung zur Einführung eines revolvierenden Bodenfonds steht im
Zusammenhang mit dem Ratsbeschluss zur Einführung einer
Stadtentwicklungsgesellschaft.
Ausübung des Vorkaufsrechts
Es ist langgeübte Verwaltungspraxis in Bonn, gesetzliche Vorkaufsrechte
nach dem Baugesetzbuch auszuüben, um der Stadt das Eigentum an
öffentlichen Flächen zu verschaffen. Dabei handelt es sich in der Regel um
Straßenflächen, Grünflächen oder Gemeinbedarfsflächen, die bei einem
Verkaufsfall durch Vorkauf in die städtische Verfügungsgewalt überführt werden
sollen.
Zunehmend werden in Bonn auf Veranlassung der Politik auch Satzungen über
das besondere Vorkaufsrecht für Bereiche beschlossen, in denen
städtebauliche Maßnahmen vorgesehen sind. Dies betrifft das Areal der
ehemaligen Ermekeilkaserne in der Südstadt, die frühere Poliklinik an der
Wilhelmstraße, das ehemalige Postgelände an der Dorotheenstraße,
Stadtbahnerweiterungsflächen an der Sankt Augustiner Straße und aktuell das
Viktoriakarree.
Die Planungsziele für diese Satzungsbereiche sind - abgesehen von dem
Stadtbahnprojekt - von der Absicht getragen, dass an den Standorten möglichst
auch geförderter Wohnungsbau realisiert wird. Die Projektgruppe
„Vorkaufsrechte“ im Projekt „MgW“ hatte den Auftrag zu prüfen, ob und
inwieweit das gesetzliche bzw. das satzungsmäßige Vorkaufsrecht zu diesem
Zweck tatsächlich erfolgreich ausgeübt werden kann.
Da die Arbeitsgruppe nach ihrer Prüfung rechtliche Probleme in Bezug auf die
Möglichkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts sah, wurden die
Zwischenergebnisse der Arbeitsgruppe zusätzlich einer Fachanwaltskanzlei für
Verwaltungsrecht zur abschließenden Prüfung übergeben. Die dortige Prüfung
bestätigt die Position der Arbeitsgruppe: Diese Prüfung kommt zu dem
Ergebnis, dass es zwar unbestrittenes legitimes Ziel einer
Vorkaufsrechtsausübung sein kann, Flächen für den Wohnungsbau (zeitnah)
verfügbar zu machen. Darüberhinausgehende Maßgaben, solche Flächen dem
geförderten Wohnungsbau zuzuführen, entsprechen jedoch nicht den Zielen
der Vorkaufsrechte. Auch sofern ein Bebauungsplan gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 7
BauGB Flächen festsetzt, auf denen ganz oder teilweise nur Wohngebäude zu
errichten sind, die mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung gefördert
werden könnten (abstrakte Förderungsfähigkeit), kann der Verwendungszweck
der Flächen und damit auch die Befugnis des Erwerbers, den Vorkauf
abzuwenden, nur auf diese abstrakte Förderungsfähigkeit des Wohnraums
konkretisiert werden. Die Begutachtung ist als Anhang 4 beigefügt.
Auch wenn man das Ergebnis des Gutachtens aus wohnungspolitischer Sicht
bedauern mag, so werden die Handlungsspielräume der Verwaltung bei der
Ausübung von Vorkaufsrechten zum Zwecke des Wohnungsbaus klar definiert.
Eine derart klar hergeleitete rechtliche Einschätzung konnte der
Kommentarliteratur nicht entnommen werden.
Für eine mögliche Weiterführung des Projekts ergibt sich die politisch zu
entscheidende Frage, ob die Verwaltung unter folgenden RahmenbedingungenSeite 7 von 71
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künftig – anders als bisher - Vorkaufsrechte auch für Wohnbaugrundstücke
ausüben soll:
- Die Prüfung und die Ausübung von Vorkaufsrechten nicht nur für öffentliche
Flächen, sondern auch für Wohnbauflächen erfordern zusätzliche
Ressourcenbereitstellung für Personal und erhebliche Ankaufsmittel.
- In den meisten Fällen werden Erwerber den Vorkauf abwenden können,
indem sie sich gegenüber der Stadt verpflichten, das Grundstück selbst
Wohnungsbauzwecken zuzuführen. Dabei kann kein geförderter Wohnungsbau
verlangt werden.
- Selbst wenn als Planungsziel oder gar als Planfestsetzung die bauliche
Förderfähigkeit von Wohnungen definiert wurde, kann derart förderfähig
hergestellter Wohnraum als hochpreisiges Wohnungseigentum gehandelt
werden. Eine städtische Zielsetzung, wenn schon nicht geförderten, dann
wenigstens doch preiswerten Wohnraum zu schaffen, kann mit der Maßgabe
der bloßen Förderfähigkeit nicht erfolgreich umgesetzt werden.
- In den verbleibenden Fällen, in denen die Stadt zugunsten eines von ihr
eingeschalteten Dritten (Vebowag, Stadtentwicklungsgesellschaft, …) das
Vorkaufsrecht ausüben kann, ist der zwischen den ursprünglichen
Kaufvertragsparteien vereinbarte Preis zu zahlen. Nur wenn dieser Kaufpreis
den Verkehrswert erheblich überschreitet, ist der Verkehrswert zu zahlen. In
diesem Fall hat der Verkäufer jedoch ein Rücktrittsrecht vom Vertrag.
- Auch wenn die Stadt (der Dritte) beabsichtigt, die im Vorkauf erworbenen
Flächen dem geförderten Wohnungsbau zuzuführen und dabei „nur“ der
Verkehrswert gezahlt werden müsste, wäre als Kaufpreis der Verkehrswert frei
finanzierter Grundstücke zu zahlen. Der Verkauf wäre also mit dem
Differenzbetrag zwischen Vorkauf und Weiterverkauf zu subventionieren.
Leerstandsimmobilien im Eigentum des Bundes und des Landes
Die Stadt hat erneut alle Landes- oder Bundesimmobilien auf eine mögliche
Entwicklung hin geprüft und 42 teils bebaute Flächen in allen
Größenordnungen identifiziert. Im Rahmen des Projektes hat sich durch
Rückmeldung allerdings gezeigt, dass hiervon lediglich wenige, bereits
bekannte Liegenschaften überhaupt für eine „Anschlussnutzung“ mit
Wohnraum zur Verfügung stehen. Bzgl. der Liegenschaft „Ermelkeilkaserne“
der BIMA besteht nach wie vor eine Nutzung durch das Land als
Erstaufnahmeeinrichtung zur Flüchtlingsaufnahme. Bei den Liegenschaften des
Landes kommen das ehemalige Landesbehördenhaus und die Wilhelmstraße
31 (ehemals Poliklinik) in Frage.Seite 8 von 71
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Leerstandsimmobilien im Eigentum der Bundesstadt Bonn
Im Rahmen des Teilprojektes „Städtische Liegenschaften“ werden sowohl
Grundstücke als auch leerstehende Bestandsgebäude betrachtet. Die Stadt
überprüft hinsichtlich eigener Leerstandsimmobilien fortlaufend deren
Entwicklungspotential für geförderten Wohnungsbau bzw. deren Umnutzung in
geförderten Wohnraum. Konkrete Ergebnisse konnten innerhalb des
Projektzeitraums nicht erzielt werden.
Imagekampagne für den geförderten Wohnungsbau
Die Begriffe „sozialer Wohnungsbau“ oder „Sozialwohnungen“ werden häufig
negativ assoziiert. Dem steht entgegen, dass öffentlich geförderter
Wohnungsbau vielmehr von Bürgerinnen und Bürgern aus den
unterschiedlichsten Berufsgruppen und in allen Lebenslagen zum Wohnen
genutzt wird.
Auch im Bonner Stadtgebiet gibt es nach Einschätzung der Verwaltung
insgesamt zu wenige Grundstücke für den geförderten Wohnungsbau, weshalb
es geboten ist, bei politischen Entscheidungen den zur Verfügung stehenden
Möglichkeiten für den geförderten Wohnungsbau Vorrang einzuräumen. Bei
vergangenen Diskussionen und Entscheidungen um einzelne Grundstücke im Bonner
Stadtgebiet, die grundsätzlich für den geförderten Wohnraum geeignet sind, zeigte sich
ein Phänomen. Zwar wird allseits eine grundsätzliche Akzeptanz zur Schaffung von
Wohnraum artikuliert, in der Interessenabwägung allerdings nicht selten eine andere
Prioritätensetzung vorgenommen, so dass sich in der Folge gegen (geförderten)
Wohnungsbau entschieden wird.
Mit einer begleitenden Imagekampagne soll daher auf der einen Seite die
Akzeptanz des geförderten Wohnungsbaus erhöht werden und auf der anderen
Seite bei Investoren zum Bau von gefördertem Wohnraum geworben werden.
Hierzu wurde in Zusammenarbeit mit dem Presseamt eine Agentur beauftragt,
Konzepte für eine Kampagne zu erstellen, deren Umsetzung und politische
Zielsetzung in der laufenden Ratsperiode abgestimmt werden soll, die
Kampagne bewegt sich im Rahmen des SDG-Kommunikationskonzepts; mit
dem die Stadt darstellt, dass sie die 17 Ziele einer nachhaltigen Entwicklung
verfolgt.
Ausblick:
Bei der Schaffung von bezahlbarem Wohnraum muss trotz aller Anstrengungen
der verschiedenen beteiligten Stellen der Kommune sowie der Bautätigkeit von
Dritten darauf hingewiesen werden, dass eine Entspannung auf dem
Wohnungsmarkt aufgrund der hohen Attraktivität der Stadt Bonn schwer
möglich scheint.
Auch in Gesprächen mit Wohlfahrtsverbänden und Akteuren der
Wohnungswirtschaft wurde die Einschätzung geäußert und geteilt, dass selbst
mit der Ausschöpfung aller Maßnahmen von keiner schnellen Entspannung auf
dem Wohnungsmarkt ausgegangen werden kann. Als zielführend wird
insbesondere der Bau von neuen Wohnungen, die Verschlankung von
Verwaltungs- und Entscheidungsverfahren und eine grundsätzliche
Priorisierung des Wohnungsbaus bei politischen Entscheidungen der
Stadtgesellschaft gesehen.Seite 9 von 71
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Umso wichtiger ist es daher, die zur Verfügung stehenden Instrumente und die
verwaltungsinternen Abläufe zur Erreichung des Ziels: „Schaffung von
bezahlbarem und geförderten Wohnraum“ zu nutzen und fortlaufend
weiterzuentwickeln. Hierfür hat sich insbesondere die Arbeit im Projekt mit
flachen Hierarchien, über Ämtergrenzen bewiesen, da Lösungsvorschläge
geprüft wurden und entsprechend Rahmenbedingungen für den Wohnungsbau
beeinflusst werden konnten.
Unabhängig von allen wirtschaftlichen oder baurechtlichen
Rahmenbedingungen wird aber auch künftig das Dilemma bestehen,
ausreichend geeignete Flächen unter Berücksichtigung der verschiedenen
Interessenslagen für die Zwecke des Wohnungsbaus und insbesondere des
geförderten Wohnungsbaus bereitzustellen.
Die folgenden Erkenntnisse sind aus der Sicht der Projektgruppe für die
künftige weitere Arbeit zur Stärkung der Teilhabe auf dem Wohnungsmarkt
dringend zu berücksichtigen:
Projektstruktur
Von allen beteiligten Experten, den Fachämtern und -abteilungen wurde
übereinstimmend angeregt, dass sich die außerhalb der üblichen
Stadtverwaltungs-Struktur angesiedelten „Projektformate“ gut eignen und für
übergeordnete Themen auch in Zukunft als effizientes Arbeitsmodell in
horizontalem Miteinander vorgesehen werden sollten.
Ressourcen
In allen Abschlussgesprächen mit den beteiligten Ämtern und Stellen ist die
Ressourcenfrage angesprochen worden, und zwar unter den Aspekten
„Ressourcenbereitstellung“, und „Ressourcenverbrauch“. Zu Beginn des
Projektes wurde die zusätzliche Belastung der Projektbeteiligten angesprochen,
ohne dass Entlastung in anderen Arbeitsfeldern erfolgte. Im Verlauf des
Projektes wurde an vielen Stellen Mehrarbeit geleistet. Zum Ende des
Projektes wird resümiert, dass eine Fortführung verbesserte
Rahmenbedingungen erfordert.
Erwartet wird:
Notwendig ist eine abgestimmte erklärte Haltung aller Entscheidungsträger im
Hinblick auf Zielsetzung und Priorisierung der Aufgaben. Zusätzliches Personal
wäre nur ein Ansatz, die Entscheidung, welche Aufgaben nach hinten rücken,
erscheint als unabdingbar. Vor dem Hintergrund, dass Fragestellungen nicht
hinreichend konkret ohne Grundsatzentscheidung beantwortet werden können,
bleiben Aussagen zu finanziellen und personellen Ressourcen auch hinsichtlich
eventueller Folgekosten unkonkret.
Haltungsveränderung
Eindeutig nicht gelungen im Projekt ist allerdings der Ansatz, ob es möglich
sein kann, „Haltung“ der Stadtgesellschaft zum Thema „öffentlich geförderter
Wohnraum“ zu verändern, bzw. zumindest zu beeinflussen. Eine zwar
vorbereitete Öffentlichkeitsoffensive („Wir sind Stadtteil“) ist bislang nichtSeite 10 von 71
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umgesetzt. Dem Umstand des Kommunalwahlkampfes und des
Bürgerentscheids Bebauung am Melbbad geschuldet, liegt hier zukünftig ein
relevantes Aufgabenfeld für alle Akteure.
Bürger/innen-Beteiligung
Der richtige Ansatz, Bürger/innen frühzeitig in Planungsverfahren einzubinden,
birgt Risiken: Partikularinteressen werden, strategisch und
öffentlichkeitswirksam verpackt, zum Interesse der gesamten Stadtgesellschaft
erhoben. Dies nicht despektierlich, aber dennoch kritisch zu betrachten,
erfordert „offenen Diskurs“ mit diskursbereiten Vertreter/innen der
Stadtgesellschaft.
Partizipationsstränge verlangsamen Verwaltungshandeln, im Sinne von
Transparenz des Verwaltungshandelns zu Recht; in Bezug auf das Erfordernis
zügigen Verwaltungshandelns angesichts der Handlungsnotwendigkeit
Wohnraum zu schaffen, müssen „schnelle“ Beteiligungsformen entwickelt
werden.
Anlage/n
1 Anlage 1 - Stadtprofil Hans Böckler Stiftung (öffentlich)
2 Anlage 2 - Ablaufschema (öffentlich)
3 Anlage 3 - Musterablauf (öffentlich)
4 Anlage 4 Gutachtliche Stellungnahme (öffentlich)Seite 11 von 71
Die Wohnsituation in 77 deutschen Großstädten
Stadtprofil Bonn
Andrej Holm,* Stephan Junker**
Die Wohnsituation in deutschen Städten ist ein zentrales kommunalpoliti-
sches Thema. Um Angebot und Nachfrage von Wohnraum besser in Über-
einstimmung zu bringen, benötigen wohnungspolitische Akteure genaue In-
formationen über die Situation in der jeweiligen Stadt: In welchem Miet-
preissegment und in welcher Wohnungsgröße gibt es eine Unterversorgung?
Die insgesamt 28 Tabellen bauen aufeinander auf und geben einen breiten
Überblick zur Situation in der jeweiligen Stadt. Folgende Tabellen enthalten
besonders prägnante Aussagen über die soziale Wohnraumversorgung:
Versorgungslücken: Bundesweit besteht eine Lücke von 1,9 Mil-
lionen leistbaren Wohnungen, besonders für Haushalte mit nied-
rigen Einkommen. Die Datenblätter weisen für die jeweilige Stadt
die Anzahl von fehlenden bedarfsgerechten Wohnungen für die
verschiedenen Haushaltsgrößen (Tabelle 4.6) und Einkommens-
klassen (Tabelle 4.7) aus.
Miethöhen und Mietbelastung: Die Datenblätter geben auch Aus-
kunft über das Verhältnis von Einkommen und Mietbelastung in
den untersuchten Städten. Für jede Stadt gibt es Daten zur Anzahl
und zum Anteil der Haushalte in verschiedenen Mietpreisklassen
nach Quadratmeterpreisen (Tabelle 1.8) und zu verschiedenen
Mietbelastungsklassen (Tabelle 1.9).
Einkommen und Mietbelastung: Ausgewertet wurden für alle un-
tersuchten Städte auch das Verhältnis von Einkommen, Miethö-
hen und Mietbelastung. Die Übersicht der durchschnittlichen
Einkommensklassen
(Tabelle 3.3) zeigt, dass in vielen Städten nicht die Haushalte mit
den geringsten Einkommen den günstigen Quadratmeterpreis zah-
len. Eine Auswertung der Mietbelastung nach Einkommensklas-
sen (Tabelle 3.6) zeigt für alle untersuchten Städte, dass Haushal-
te mit geringen Einkommen eine höhere Belastung als einkom-
mensstärkere Haushalte zu tragen haben.Seite 12 von 71
Die vorliegenden Auswertungen basieren auf Mikrozensusdaten von 2014,
die vom Statistischen Bundesamt erhoben werden. Aktuellere Mikrozensus-
daten liegen derzeit nicht vor. In die Auswertung wurden Städte mit mehr
als 100.000 Einwohnern einbezogen. Insgesamt liegen damit Auswertungen
für 77 Großstädte vor. Daten werden in der Regel für die jeweilige Stadt
und den Durchschnittswert aller Großstädte angegeben.
Gerade für kleinere Großstädte sind für einige Ausprägungen nur wenige
Haushalte vorhanden, so dass sie aus Datenschutzgründen nicht ausgegeben
Drei Berichte haben die Autoren bei der Hans-Böckler-Stiftung bereits ver-
öffentlicht, in denen auch Auswertungen auf Städteebene enthalten waren:
Aussagen über die Mietbelastungsquote fanden sich in der Studie zu
Wohnverhältnissen in Deutschland 3 beantwortet die
Wie viele und welche Wohnungen fehlen in deutschen Großstäd-
ten? Wem nutzen wohnungspoliti-
sche Maßnahmen?
drei Veröffentlichungen für die jeweilige Stadt zusammengetragen worden
und wurden um die stadtspezifischen Daten zu Bonn ergänzt.
Düsseldorf, Berlin im März 2019
_______________________
* Dr. Andrej Holm ist Sozialwissenschaftler an der Humboldt-Universität zu Berlin.
** Stephan Junker ist Sozialwissenschaftler (M.A.) und arbeitet in Berlin.Seite 13 von 71
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Öffentlich-geförderter Wohnungsbau auf städtischen Flächen – Ablaufschema
Städtisches Grundstück •Ämterabfrage ob Bedarf für z.B. Gemeindbedarf, temporäre Nutzung
•Wenn kein Eigenbedarf besteht bzw. Wohnen ergänzt werden könnte
Klärungen der
Bebaubarkeit für
Wohnen
•Ämterbesprechung bzw. Jour Fix Bauleitplanung
•Festlegung der Kriterien
•Bewertung des Grundstücks (100% gefördert spezieller
Marktpreis; bei anteiligem freifinanziert Wohnungsbau
diesen über Verkehrswert)
Angebot an Vebowag •drei Monate Frist für Interessensbekundung
•weitere sechs Monate für Beurkundung
Bei Ablehnung durch VEBOWAG
Ausschreibung
•Konzeptvergabe unter Berücksichtigung der Kriterien
(wohnungspolitische Vorgaben, Quartiersbezug Mobilität,
Qualitäten, Verfahren etc.)
•Kaufvertrag mit Bauverpflichtung/ Anhandgabe
Bauantrag/ BebauungsplanverfahrenSeite 44 von 71
Beschleunigung der Flächenaktivierung – Status quo und Vorschläge für künftige Verfahrensweise
Verfahrensschritt Probleme Ziele
(Beschleunigungspotentiale)
To Do (wer)
Investorenanfrage zur
baulichen Entwicklungs-
möglichkeit einer Fläche
a) formelle Anfrage
(i.d.R. Antrag auf
Vorbescheid oder
Bauantrag)
Geförderte Wohnungsbauvorhaben
werden bei der Bearbeitung formeller
Anfragen nicht priorisiert
Ziel: Priorisierung der Bearbeitung
von Anträgen für geförderte
Wohnungsbauvorhaben
Künftig priorisierte Bearbeitung. Ist im Hinblick auf die
geringen Fallzahlen auch im Hinblick auf den
Gleichbehandlungsgrundsatz (Verhältnis zu anderen
Bauanträgen) vertretbar.
Lange Abstimmungsprozesse innerhalb
der Verwaltung über Anträge
Ziel: Beschleunigung der
Abstimmungsprozesse
Bessere Steuerung ist durch Einführung neuer
Software zu erwarten.
Baukostenerhöhung durch Forderung
der Errichtung von Pkw-Stellplätzen, die
objektiv nicht benötigt werden.
Ziel: Reduzierung der
Kostenbelastung
Erledigt:
Reduzierung des Stellplatzschlüssels für geförderten
Wohnungsbau auf 0,5 ST/WESeite 45 von 71
Verfahrensschritt Probleme Ziele
(Beschleunigungspotentiale)
To Do (wer)
b) informelle
Anfrage
Es gibt keinen verwaltungsseitig definierten
Weg der informellen Anfragen zu
Bauvorhaben
(Ansprache bei OB oder Dezernent auf
Messen oder in Sprechstunden, Ansprache
unterschiedlichster Ämter (03, 61, 63…) auf
unterschiedlichsten Hierarchieebenen (AL,
Abt.l, Sachbearbeiter…)
Ziele:
zielgerichtete Unterstützung von
Investoren für den geförderten
Wohnungsbau
frühes Umlenken informeller
Anfragen in formale Anträge, um
Verzögerungen zu vermeiden
Künftig: Kurzfristige Ansprachemöglichkeit für Projekte
des geförderten Wohnungsbaus bei AL, stv.AL, 2 SGL
63
Zügige Vorsortierung der informellen Anfragen:
a. Voraussichtlich genehmigungsfähig nach
geltendem Planungsrecht (ggf. nach Modifikation bzw.
Befreiung) -> kurzfristige Beratung in der wöchentlich
tagenden Ämterbesprechung (63) oder
b. Voraussichtlicher Planrechtschaffungsbedarf ->
kurzfristige Beratung im monatlich tagenden jour-fixe
Bauleitplanung (61)
Verfahrensschritt Probleme Ziele
/Beschleunigungspotentiale
To Do (wer)
Baurechtschaffung durch
Bauleitplanung
a) Zielbeschluss Beteiligung zu vieler politischer Gremien
verzögert das Verfahren
Absicht der Verwaltung, mit dem Zielbeschluss
eine rasche grundsätzliche politische
Zustimmung oder Ablehnung zu erhalten, wird
regelmäßig wg. Vertagungen der
Beschlussfassung nicht erreicht.
Reduzierung der Zahl der
einzubindenden Gremien
Reduzierung der Zahl der
Vertagungen
Änderung der
Zuständigkeitsordnung/Bezirkssatzung:
Beschränkung der Beratung auf den
PLA (Dez. OB)
Klärendes Grundsatzgespräch mit den
Fraktionen.
Informelle Vorstellung aller
Zielbeschlussprojekte in der
Planungssprecherrunde oder im
Umlaufverfahren (Dez. III, 61)Seite 46 von 71
Die Zahl der gleichzeitig bearbeitbaren
Planverfahren ist insbesondere durch
personelle Ressourcen bei 61-2 und 61-4
beschränkt
Die personelle Ressourcenknappheit wird
dadurch verschärft, dass der Arbeitsmarkt im
Bereich der Stadtplanung – wie insgesamt im
technischen Bereich der Kommunalverwaltung
- ein Bewerbermarkt ist.
Klare Priorisierung des
geförderten Wohnungsbaus
neben anderen Planverfahren
durch ausreichende
Personalbereitstellung.
Die Attraktivität von
Arbeitsplätzen im technischen
Bereich der Verwaltung
erhöhen
Personalverstärkung, um andere
Verfahren wie die Erstellung
integrierter Entwicklungskonzepte
oder B.planverfahren für Büro,
Gewerbe, Kita, Einzelhandels- und
Vergnügungsstättensteuerung
ebenfalls bearbeiten zu können.
Diesbezügliche Willensbekundung des
Verwaltungsvorstands und/oder der
Politik einholen
Stellenwertanhebungen im
technischen Bereich der Verwaltung
(Erfahrungen: Planer wechseln wegen
zu geringer Bezahlung auf andere
Stellen innerhalb und außerhalb der
Verwaltung)
b) Ungenauigkeit bei Planung
zu Beginn
Werden zu Beginn eines Verfahrens die
Rahmenbedingungen nicht ausreichend
berücksichtigt, führt dies zur Planungsschleifen
im weiteren Verfahren
Festlegung der erforderlichen
Rahmenbedingung vor der
Erstellung von städtebaulichen
Konzepten
Vereinbarung klarer Regeln zur
Verfahrenweise. In der Regel werden
durch Qualifizierungsverfahren diese
Rahmen erarbeitet. Hierzu sind klare
Regeln durch die Politik zu beschließen
c) Frühzeitige
Öffentlichkeitsbeteiligung
Beschlussfassung durch die BV führt zu
unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen in
den Stadtbezirken (Bsp. BV Bonn (Frau Poppe-
Reinders): „Grüne“ Schwerpunktsetzung bei
Maßgaben zur Planung)
Gleiche städtebauliche
Maßstäbe im ganzen
Stadtgebiet
Änderung
Bezirkssatzung/Zuständigkeitsordnung:
PLA als BeschlussgremiumSeite 47 von 71
Zweifache Bürgerbeteiligung (nach § 3 (1) und
§ 3 (2) BauGB) verlängert das
Aufstellungsverfahren
Komplexe Beteiligungsverfahren nach
„Leitlinien Bürgerbeteiligung“ verlängern das
Aufstellungsverfahren nochmals
Verkürzung des
Aufstellungsverfahrens durch
Reduzierung der zwei- oder
mehrstufigen
Öffentlichkeitsbeteiligung auf
einen Schritt/eine Stufe
Rückkehr zur früheren
Verfahrensweise, wonach bei B.plänen
der Innenentwicklung nach § 13a
BauGB auf frühzeitige
Öffentlichkeitsbeteiligung verzichtet
wurde.
Hierzu: Grundsatzbeschluss von PLA
und Rat (Dez. III, 61) (letzter
Koalitionsvertrag CDU, GRÜNE, FDP
schloss dies allerdings aus!)
Überarbeitung/ Rücknahme der
„Leitlinien Bürgerbeteiligung“,
Anpassung der Zuständigkeitsordnung
für die Ausschüsse (Dez. OB)
d) Baulandmodell Regelungen zur Kita-Abgabe finden bei
zahlreichen Investoren keine Zustimmung.
Abstimmungsbedarfe/Diskussionen/Vorbehalte
führen zu deutlichen Verzögerungen des
Verfahrens bis zum Stillstand
Höhere Investorenakzeptanz
der Regelungen zur Kita-
Abgabe im Baulandmodell
Rechtliche Überprüfung der
Regelungen zur Kita-Abgabe durch
externe Kanzlei (bereits durch 61 + 30
angestoßen)
e) Bürgeranträge zur
Bauleitplanung
Regelmäßig werden Bürgeranträge von Nicht-
Befürwortern eines Bauleitplans (Nachbarn) im
Zusammenhang mit Verwaltungsvorlagen zu §
3 (1) oder § 3 (2) BauGB gestellt, die von der
Verwaltung dann kurzfristig mit dem Tenor
beantwortet werden müssen, dass diese
Anträge als verspätete oder vorzeitige
Anregungen gewertet werden sollten. Mit der
Beantwortung dieser Anträge „außer der
Reihe“ werden regelmäßig
Verwaltungsressourcen beansprucht, die an
Einsparung von
Verwaltungsressourcen zur
individuellen Beantwortung
solcher Anträge
Grundsatzbeschluss des Rats
herbeiführen, dass solche Anträge
nicht zur Verzögerung im
Bauleitplanverfahren führen sollen,
sondern ihre Behandlung in den dafür
vorgesehenen Abwägungsschritten
nach dem Baugesetzbuch erfolgt.
Solche Bürgeranträge werden künftig
vom Dez. OB nicht mehr zur Beratung
angenommen, sondern
zurückgewiesen (61, Dez. OB).Seite 48 von 71
anderer Stelle sinnvoller eingesetzt werden
könnten
f) Öffentliche Auslegung des
Bebauungsplanentwurfs
Abstimmungs- und Mitzeichnungsprozesse sind
wegen des Erfordernisses, zahlreiche Ämter
mit jeweils begrenzten personellen Ressourcen
einzubinden, sehr komplex und zeitaufwändig
(gilt gleichfalls für Schritt c))
Beteiligung zu vieler politischer Gremien
verzögert das Verfahren
Verkürzung der Abstimmungs-
und Mitzeichnungsprozesse in
der Verwaltung
Reduzierung der Zahl der
einzubindenden Gremien
Festlegung der Beteiligungs- und
Mitwirkungserfordernisse (im Hinblick
auf Starkregen mit 66-SE und –VA
bereits erfolgt. Weitere
Abstimmungen mit anderen Ämtern
sind vorgesehen) (61 und andere
Ämter)
Festlegung im Dez. III, welche
Prioritäten für die Mitwirkung der
Ämter im Bauleitplanverfahren gelten
(Dez. III)
Verzicht auf Ämtermitzeichnung bei
ALLRIS-Vorlagen, wenn zuvor die
Belange, die das jeweilige Amt
betreffen, bilateral abgestimmt
wurden.
Änderung der
Zuständigkeitsordnung/Bezirkssatzung:
Beschränkung der Beratung auf den
PLA (Dez. OB)
g) Weitere Regelungen in
städtebaulichen Verträgen
Der Umfang politisch beschlossener
städtebaulich-vertraglicher Regelungen ist
mittlerweile so groß und nimmt weiter zu mit
der Folge, dass die Baulandentwicklung
dadurch spürbar finanziell belastet wird
(Ertragsverluste durch geförderten
Wohnungsbau, Kitabgabe, erhöhter baulicher
Verschlankung/Vereinfachung
der Regelungen in
städtebaulichen Verträgen
Politische Willensbekundung einholen
(Dez. III)Seite 49 von 71
Aufwand durch Kfw-55-Standard,
Dachbegrünung und zuletzt
Photovoltaikpflicht). Zugleich verursacht die
Überwachung erheblichen
Verwaltungsaufwand, insbesondere für
Regelungen, die nicht nur die erstmalige
Erstellung des Vorhabens betreffen, sondern
langdauernde Verpflichtungen (Monitoring von
Stellplatz- und Mobilitätskonzepten,
dauerhafter Betrieb von Photovoltaikanlagen,
Mehrgenerationenwohnen…)
h) Abwägung und
Satzungsbeschluss
Die Beratungsfolge für Satzungsbeschlüsse ist
bereits erfreulich schlank: In der Regel nur BV
und Rat, wenn sich nach der Offenlage des
Planentwurfs keine wesentlichen Änderungen
der Planung ergeben. Weitere Verschlankung
ist aber möglich.
Weitere Verschlankung der
Beratungskette beim
Satzungsbeschluss
Änderung der
Zuständigkeitsordnung/Bezirkssatzung:
Beschränkung der Beratung auf den
Rat (Dez. OB)
i) Baugenehmigungsverfahren s. zuvor: formelle AnfragenSeite 50 von 71
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Bundesstadt Bonn
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Projektgruppe „Geförderter Wohnungsbau in Bonn“ –
Teilprojekt Vorkaufsrecht
Sehr geehrte Frau Voss,
sehr geehrter Herr Adams,
mit Schreiben vom 08.05.2020 haben Sie uns mit einer gutachtlichen Stel-
lungnahme zum Thema „Vorkaufsrechte der Gemeinde nach §§ 24, 25
BauGB im Zusammenhang mit gefördertem Wohnungsbau“ beauftragt.
A. Anlass der Begutachtung
Die Bundesstadt Bonn hat sich zum Ziel gesetzt, den geförderten Woh-
nungsbau zu stärken und hierzu die Projektgruppe „Geförderter Woh-
nungsbau in Bonn“ geschaffen. Ein Teilprojekt der Projektgruppe befasst
sich mit der Thematik „Vorkaufsrecht für geförderten Wohnungsbau“.
Bonn, den 24.07.2020
(intern: vr-d55/d1235-20)
Sekretariat RA Nimphius: Frau Schmidt
Durchwahl 0228/98391-21 · E-Mail: buero.nimphius@busse-miessen.de
Unser Zeichen: MN-1281/20-vrSeite 51 von 71
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Im Rahmen dieses Teilprojektes wird geprüft, ob und unter welchen Voraussetzungen die An-
wendung der Bestimmungen des Baugesetzbuches zum gemeindlichen Vorkaufsrecht die Schaf-
fung von mehr geförderten Wohnraum in Bonn ermöglichen kann.
Nach vorläufiger Einschätzung der Teilprojektgruppe bedürfe es einer vertieften rechtlichen Prü-
fung, ob die Sicherung oder Herstellung geförderten Wohnungsbaus ein legitimer Ausübungs-
zweck bei der Ausübung von Vorkaufsrechten in Umlegungsgebieten, in Sanierungsgebieten
und Entwicklungsbereichen, in Geltungsbereichen von Stadtumbausicherungssatzungen und
Erhaltungssatzungen, im Außenbereich für Grundstücke, für die nach dem Flächennutzungsplan
eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist, in Gebieten, die nach §§ 30,
33 oder 34 Abs. 2 BauGB vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden können, und im Gel-
tungsbereich von Vorkaufsrechtsatzungen nach § 25 BauGB sein kann.
Auch die vorläufige Einschätzung der Teilprojektgruppe, dass ein Vorkaufsrecht bestehen dürfte,
wenn ein Bebauungsplan gem. § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB Flächen festsetzt, auf denen ganz oder
teilweise nur Wohngebäude errichtet werden dürfen, die mit Mitteln der sozialen Wohnraum-
förderung gefördert werden könnten, bedürfe der rechtlichen Prüfung bzw. Verifizierung.
Unsere nachfolgende Untersuchung beschäftigt sich mithin mit diesen beiden Fragestellungen.
B. Gutachtliche Untersuchung
1. Das gesetzliche Vorkaufsrecht
Das gesetzliche Vorkaufsrecht der Gemeinde nach den §§ 24 ff. BauGB räumt Gemeinden die
Möglichkeit ein, im Falle des Verkaufs eines Grundstückes an einen Dritten durch Ausübung des
Vorkaufsrechts zwischen sich und dem Verkäufer einen Grundstücksvertrag zu grundsätzlich
gleichen Bedingungen abzuschließen. Preisgünstiger Wohnraum bzw. geförderter Wohnraum
kann dadurch nicht unmittelbar geschaffen werden. Das Vorkaufsrecht gibt der Gemeinde je-
doch die Möglichkeit zur Beschaffung von Grundstückseigentum, welches wiederum als Bau-
land zur Schaffung von Wohnraum herangezogen werden kann. Da es sich bei der Ausübung
des Vorkaufsrechts um Eingriffe in Grundrechte des Verkäufers, der grundsätzlich frei entschei-
den kann, wem er sein Grundstück veräußert, und des Käufers, der sein Erwerbsrecht verliert,
handelt, ist die Entstehung des Vorkaufsrechts und dessen Ausübung an bestimmte gesetzlicheSeite 52 von 71
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Voraussetzungen geknüpft. Es findet dabei seine Grenze in einer pauschalen Bodenvorratspolitik
(BVerwG, Beschluss vom 08.09.2009 – 4 BN 38/09 – juris, Rn. 4).
Nach den Regelungen in §§ 24 ff. BauGB sind beim gesetzlichen Vorkaufsrecht 3 Stufen von
dessen Entstehung bis zur Ausübung zu unterscheiden. Die Entstehung des Vorkaufsrechts der
Gemeinde setzt die Festsetzung eines Gebietes durch Satzung, Verwaltungsakt, Flächennut-
zungsplan oder bestimmte tatsächliche Umstände voraus. Hierdurch werden die Grundstücke im
jeweiligen Gebiet mit dem Vorkaufsrecht belastet. Auf der zweiten Stufe wird das Recht zur
Ausübung des Vorkaufsrechts durch den Abschluss eines Kaufvertrages, den sog. Verkaufsfall
bzw. Vorkaufsfall, begründet. Auf der dritten Stufe findet schließlich die konkrete Ausübung des
Vorkaufsrechts durch die Gemeinde statt (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, BauGB, Kommen-
tar, § 24, Rn 13; Gatz, jurisPR-BVerwG 7/2010, Anmerkung 5, Abschnitt C).
2. Die Entstehung des gesetzlichen Vorkaufsrechts
Dementsprechend ist zunächst zu prüfen, unter welchen Voraussetzungen das gesetzliche Vor-
kaufsrecht entstehen kann. Das BauGB unterscheidet zwischen dem allgemeinen und dem be-
sonderen Vorkaufsrecht.
a.
Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann das allgemeine Vorkaufsrecht in sieben verschiedenen
Konstellationen bestehen. Das besondere Vorkaufsrecht kann durch Vorkaufsrechtssatzung in
zwei weiteren Konstellationen entstehen.
Durch das allgemeine Vorkaufsrecht werden Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungs-
planes belastet, soweit es sich um Flächen handelt, für die nach dem Bebauungsplan eine Nut-
zung für öffentliche Zwecke oder für Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich im Sinne des § 1
a Abs. 3 BauGB festgesetzt ist (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB), in einem Umlegungsgebiet (§
24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB), in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet und städtebau-
lichen Entwicklungsbereich (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB), im Geltungsbereich einer Satzung
zur Sicherung von Durchführungsmaßnahmen des Stadtumbaus und einer Erhaltungssatzung (§
24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB), im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplanes, soweit es sich
um unbebaute Flächen im Außenbereich handelt, für die nach dem Flächennutzungsplan eineSeite 53 von 71
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Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB),
in Gebieten, die nach §§ 30, 33 oder 34 Abs. 2 BauGB vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut
werden können, soweit die Grundstücke unbebaut sind (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB), sowie
in Gebieten, die zum Zweck des vorbeugenden Hochwasserschutzes von Bebauung freizuhalten
sind, insbesondere in Überschwemmungsgebieten (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB).
Das besondere Vorkaufsrecht gilt für Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes
für den die Gemeinde durch Satzung ihr Vorkaufsrecht an unbebauten Grundstücken begründet
hat (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Mit einem besonderen Vorkaufsrecht belastet sind auch
Grundstücke in Gebieten, in denen die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht
und zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen be-
zeichnet werden, an denen der Gemeinde ein Vorkaufsrecht zusteht (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
BauGB).
b.
Auf der ersten Stufe ist also lediglich zu prüfen, ob das Grundstück mit einem Vorkaufsrecht
belastet ist, also die Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB oder des § 25 Abs. 1 Satz 1
BauGB vorliegt. Ob und unter welchen Voraussetzungen das Vorkaufsrecht ausgeübt werden
kann, ist auf dieser ersten Stufe nicht zu prüfen. Demgemäß kommt es auf dieser ersten Stufe
auch nicht darauf an, zu welchen von der Gemeinde verfolgten Zweck die Ausübung des Vor-
kaufsrechts erfolgt. Dies ist erst auf der sog. dritten Stufe zu prüfen (vgl. etwa
Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn 30).
aa)
Demgemäß genügt es für die Entstehung des allgemeinen Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz
Nr. 2 bis 6 BauGB, dass das Grundstück in einem Umlegungsgebiet, in einem förmlich festgeleg-
ten Sanierungsgebiet und städtebaulichen Entwicklungsbereich, im Geltungsbereich einer Sat-
zung zur Sicherung von Durchführungsmaßnahmen des Stadtumbaus und einer Erhaltungssat-
zung, im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplans, soweit es sich um unbebaute Flächen im
Außenbereich handelt, für die nach dem Flächennutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche
oder Wohngebiet dargestellt ist oder in einem Gebiet, das nach §§ 30, 33 oder 34 Abs. 2Seite 54 von 71
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BauGB vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden kann, soweit das Grundstück unbebaut
ist, liegt.
Für die Entstehung des besonderen Vorkaufsrechtes ist erforderlich, dass das Grundstück im
Geltungsbereich einer Vorkaufsrechtssatzung liegt, wobei im Falle des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
BauGB das Grundstück zugleich im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes liegen und unbe-
baut sein muss.
Dementsprechend kommen auch Grundstücke in Betracht, für die die Gemeinde den Erhalt oder
die Schaffung von gefördertem Wohnungsbau nach Maßgabe des Wohnraumförderungsgeset-
zes (WoFG) bezweckt. Das jeweilige Grundstück ist in den vorgenannten Gebieten grundsätzlich
mit einem Vorkaufsrecht belastet.
bb)
Dagegen kommen die allgemeinen Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 7
BauGB insoweit nicht in Betracht. Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB werden Grundstücke
belastet, für die ein Bebauungsplan eine Nutzung für öffentliche Zwecke oder für Flächen oder
Maßnahmen zum Ausgleich im Sinne des § 1 a Abs. 2 BauGB festsetzt. Erfasst werden danach
vor allem Fälle des „technischen Nebenbedarfes“ der Gemeinde wie z.B. Flächen für Zwecke des
Gemeinbedarfs (§ 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB), des Verkehrs (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB), der Versor-
gung (§ 9 Abs. 1 Nr. 12 BauGB) und für Grünflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB) sowie Flächen
für Anlagen und Vorkehrungen zum Schutz gegen schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne
des Bundesimmissionsschutzgesetzes (Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn 16; Bat-
tis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Kommentar, 14. Auflage 2019, § 24, Rn 2).
Die Nutzung für öffentliche Zwecke muss unmittelbarer Festsetzungsinhalt des Bebauungsplans
sein. Festsetzungen können nur dann ein Vorkaufsrecht begründen, wenn öffentliche Zwecke
unter Ausschluss anderer privater Nutzungszwecke damit verfolgt werden. Die Errichtung geför-
derten Wohnraums kann schon kein zulässiger Festsetzungsinhalt sein. Es können nach § 9 Abs.
1 Nr. 7 BauGB aus städtebaulichen Gründen lediglich Flächen im Bebauungsplan festgesetzt
werden, auf denen ganz oder teilweise nur Wohngebäude, die mit Mitteln der sozialen Wohn-
raumförderung gefördert werden könnten, errichtet werden dürfen. Darauf, ob sie tatsächlich
mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung gefördert werden, kommt es nicht an. Umgekehrt
ergibt sich aus einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB auch keine Verpflichtung, MittelSeite 55 von 71
Seite 6 von 21
der sozialen Wohnraumförderung tatsächlich bereitzustellen (Battis/Krautzberger/Löhr, § 9, Rn
46).
Damit handelt es sich bei Grundstücken, auf denen nach den Vorstellungen der Gemeinde ge-
förderter Wohnungsbau errichtet werden soll, nicht um eine nach dem Bebauungsplan festge-
setzte Nutzung für öffentliche Zwecke im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB.
Auch das allgemeine Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB, das Grundstücke in
Gebieten, die zum Zweck des vorbeugenden Hochwasserschutzes von Bebauung freizuhalten
sind, insbesondere in Überschwemmungsgebieten, scheidet schon aus tatsächlichen Gründen
aus.
cc)
Im Ergebnis kann damit mit Ausnahme der allgemeinen Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1
Nrn. 1 und 7 BauGB in allen anderen Fällen des allgemeinen oder besonderen Vorkaufsrechts
ein Grundstück, das nach den Vorstellungen der Gemeinde für geförderten Wohnungsbau vor-
gesehen werden soll, ein allgemeines oder besonderes Vorkaufsrecht entstehen.
3. Begründung des Rechts zur Ausübung des Vorkaufsrechts
Das Recht zur Ausübung des Vorkaufsrechts entsteht durch den Abschluss eines Kaufvertrages
zwischen dem Verkäufer mit einem Dritten. Hierfür ist lediglich erforderlich, dass das Kauf-
grundstück in einem der in § 24 Abs. 1 BauGB bezeichneten oder durch Satzung nach § 25 Abs.
1 Satz 1 BauGB festgelegten Gebiete liegt.
Insofern ergeben sich auf dieser 2. Stufe keine Besonderheiten daraus, dass die Gemeinde er-
wägt, das mit dem Vorkaufsrecht belastete Grundstück zum Zwecke des Erhalts oder der Errich-
tung von geförderten Wohnungsbau zu den Bedingungen des vom Verkäufer mit dem Dritten
geschlossenen Kaufvertrages zu erstehen.Seite 56 von 71
Seite 7 von 21
4. Ausübung des Vorkaufsrechts
§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB regelt die Befugnis zur Ausübung des Vorkaufsrechts und macht die-
ses von der Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit abhängig. § 26 BauGB regelt
wiederum die Fälle, in denen die Ausübung des Vorkaufsrechts von Gesetzeswegen ausge-
schlossen ist. Das diejenigen Fälle, in denen entweder von Gesetzeswegen die Rechtfertigung
durch das Wohl der Allgemeinheit fehlt bzw. dieses gegenüber den von Gesetzes wegen vor-
rangigen gegenläufigen Interessen der Betroffenen zurückzustehen hat.
Bei § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB handelt es sich um eine zusätzliche Anforderung, die aus dem
grundrechtlichen Schutz des Eigentums (Artikel 14 Grundgesetz) und der Privatautonomie (Arti-
kel 2 Abs. 1 Grundgesetz) resultiert und nicht schon dann vorliegt, wenn der Tatbestand des
einzelnen Vorkaufsrechts erfüllt ist.
a.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich dem „Wohl der All-
gemeinheit“ um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der eine einzelfallbezogene Interessenab-
wägung erfordert (BVerwG, Beschluss vom 26.04.1993 – 4 B 31/93). Dem Wohl der Allgemein-
heit dienlich ist die Ausübung des Vorkaufsrechts, wenn im Hinblick auf eine bestimmte ge-
meindliche Aufgabe überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden (BVerwG,
Beschluss vom 15.02.1990 - 4 B 245/89). Es ist nicht identisch mit dem Vorliegen eines öffentli-
chen Interesses (Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn 63).
Auch wenn die Expertenkommission nachhaltige Baulandmobilisierung und Bodenpolitik in ih-
ren Handlungsempfehlungen vom 02.07.2019 empfiehlt, in § 24 Abs. 3 BauGB klarzustellen,
dass zum Wohl der Allgemeinheit auch Wohnbedürfnisse in der Gemeinde zählen, so dürfte
allgemeine Auffassung sein, dass die „Wohnbedürfnisse in der Gemeinde“ vom Allgemein-
wohnbegriff umfasst sind, wenn es um die Ausübung eines Vorkaufsrechts geht, mit dem
Wohnbauland bereitgestellt werden soll (Kronisch, NVwZ 2019, 1471, 1475).
Wenn nach § 1 WoFG dieses Gesetz zur Unterstützung von Haushalten bei der Versorgung mit
Mietwohnraum, einschließlich genossenschaftlich genutzten Wohnraums, und bei der Bildung
von selbst genutztem Wohneigentum (soziale Wohnraumförderung) dient und Zielgruppe der
sozialen Wohnraumförderung Haushalte sind, die sich am Markt nicht angemessen mit Wohn-Seite 57 von 71
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raum versorgen können und auf Unterstützung angewiesen sind, wird insoweit mit der Siche-
rung und Schaffung von gefördertem Wohnraum dem Wohl der Allgemeinheit durch die Aus-
übung des Vorkaufsrechts zu diesem Zweck gedient.
Damit geht aber noch nicht einher, dass das Vorkaufsrecht gemäß § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB
auch zu diesem Zweck ausgeübt werden kann.
Es ist allgemeine Auffassung, dass sich die Antwort auf die Frage, ob die Ausübung durch das
Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt ist, an den Zielen zu orientieren hat, die mit den einzel-
nen Tatbeständen in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 7 BauGB bzw. § 25 Abs. 1 Satz 1 BauGB ver-
folgt werden (BVerwG, Beschluss vom 25.01.2010 – 4 B 53/09 – juris, Rn 5; Ernst/Zinkahn/Bie-
lenberg-Stock, § 24, Rn 63).
Dies wird bestätigt durch die Regelungen zum Abwendungsrecht des Käufers nach § 27 Abs. 1
BauGB, wenn dort dem Käufer das Recht zugestanden wird, die Ausübung des Vorkaufsrechts
abzuwenden, wenn die Verwendung des Grundstücks nach den baurechtlichen Vorschriften
oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender
Sicherheit bestimmbar ist, und er in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist
dementsprechend zu nutzen und andererseits dieses Abwendungsrecht gemäß § 27 Abs. 2
BauGB in Bezug auf die Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 BauGB ausge-
schlossen bzw. eingeschränkt ist.
Demgemäß genügt nicht „irgendein“ Wohl der Allgemeinheit zur Rechtfertigung der Ausübung
des Vorkaufsrechts. Erforderlich ist vielmehr, dass dieses Wohl der Allgemeinheit zugleich auch
zu den Zielen gehört, die mit den einzelnen Tatbeständen in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 7
BauGB und § 25 Abs. 1 BauGB jeweils verfolgt werden. Demgemäß unterschiedlich kann das
Wohl der Allgemeinheit sein, dass es rechtfertigt, das Vorkaufsrecht im konkreten Einzelfall aus-
zuüben. Was die Ausübung des Vorkaufsrechts nach einem Tatbestand in §§ 24, 25 BauGB
rechtfertigt, kann hierzu im Falle eines anderen Tatbestandes der §§ 24, 25 BauGB nicht ausrei-
chend sein.
Dementsprechend ist für jeden einzelnen Tatbestand der §§ 24, 25 BauGB zu prüfen, ob die
Ausübung des Vorkaufsrechts zu dem Zweck, mehr geförderten Wohnraum in Bonn zu schaf-
fen, durch das jeweilige Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sein kann.Seite 58 von 71
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b.
Dabei ist vorab zu berücksichtigen, dass nach § 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB die Gemeinde die
Grundstücke zu veräußern hat, die sie durch Ausübung des Vorkaufsrechts erlangt hat. Nach §
89 Abs. 2 BauGB soll die Gemeinde das Grundstück veräußern, sobald der mit dem Erwerb ver-
folgte Zweck verwirklicht werden kann oder entfallen ist. Schließlich ist nach § 89 Abs. 3 BauGB
das Grundstück unter Berücksichtigung weiterer Kreis der Bevölkerung an Personen zu veräu-
ßern, die sich verpflichten, das Grundstück innerhalb angemessener Zeit entsprechend den bau-
rechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme zu nut-
zen, wobei die früheren Käufer vorrangig zu berücksichtigen sind.
Der Zusammenhang mit der Ausübung des Vorkaufsrechts ist offensichtlich. Wenn die Gemein-
de das durch Ausübung des Vorkaufsrechts erworbene Grundstück später nicht mit der Ver-
pflichtung an den ursprünglichen Käufer aus dem Vertrag, der den Vorkaufsrechtsfall ausgelöst
hat oder an einen anderen Käufer mit der Verpflichtung zur Erhaltung oder zur Schaffung von
geförderten Wohnraum veräußern kann oder darf, dann kann sie mit einer solchen Zielsetzung
das Vorkaufsrecht schon nicht ausüben.
§ 89 Abs. 3 BauGB bestimmt in Satz 1 den Kreis der Personen, an die die Gemeinde die Grund-
stücke veräußern soll und legt zugleich wichtige Konditionen für die Veräußerung fest, wobei
Satz 2 eine Privilegierung des früheren Käufers im Falle des Erwerbs durch Ausübung des Vor-
kaufsrechts enthält.
Unter baurechtlichen Vorschriften im Sinne des § 89 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind in erster Linie die
Festsetzungen des Bebauungsplans oder die planersetzende Vorschrift des § 34 BauGB zu ver-
stehen. Das Grundstück soll entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans genutzt wer-
den.
Enthält der Bebauungsplan eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB, wonach eine Bebau-
ung mit Wohngebäuden, die mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung gefördert werden
könnten, muss der Käufer nicht nur bereit sein, ein solches, abstrakt förderungsfähiges Wohn-
gebäude zu errichten. Es soll vielmehr zulässig sein, die Veräußerung mit der Verpflichtung zu
verknüpfen auf dem Grundstück auch sozialen Wohnungsbau zu errichten (Ernst/Zinkahn/Bie-
lenberg-Runkel, § 89, Rn 80). Danach sei es zulässig, Grundstücke an einen im sozialen Woh-
nungsbau tätiges Unternehmen zu veräußern, damit dieses Wohnungen im sozialen Woh-
nungsbau errichtet für Mieter, die gemäß einem Sozialplan unterzubringen sind. VerdrängteSeite 59 von 71
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Käufer, die dazu nicht in der Lage sind, müssen dann zurückstehen (Battis/Krautzberger/Löhr, §
89, Rn 7). Da Ziel der Abschlussphase die eigentumspolitisch beabsichtigte Streuung des Grund-
eigentums zu sein hat, hat z.B. die bauplanungsrechtliche Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 7
BauGB, § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB und § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB maßgebenden Einfluss auf die
Zuteilung (Berliner Kommentar zum BauGB – Halama, § 89, Rn 70).
Die Rechtsprechung hat sich mit dem Verwendungszeck des geförderten Wohnungsbaus im
Zusammenhang mit § 89 BauGB bisher – soweit ersichtlich - noch nicht befasst.
Gestützt auf die zitierte Kommentarliteratur kann es jedoch jedenfalls als vertretbar angesehen
werden, dass die Gemeinde berechtigt ist, nach Ausübung des Vorkaufsrechts das Grundstück
später jedenfalls in den Fällen, in denen ein Bebauungsplan mit einer Festsetzung nach § 9 Abs.
1 Nr. 7 BauGB (abstrakt förderfähige Wohngebäude) den Nutzungszweck beschränkt, die Schaf-
fung von geförderten Wohnraum verpflichtend vorzugeben.
Ob daraus zugleich resultiert, dass zumindest in diesen Konstellationen bei allen oder einzelnen
Tatbeständen des allgemeinen oder besonderen Vorkaufsrechts dieses mit einer solchen Zielrich-
tung ausgeübt werden kann, ist damit noch nicht zugleich (vor)entschieden und bedarf der wei-
teren Untersuchung.
5. Allgemeines Vorkaufsrecht in einem Umlegungsgebiet (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB)
Im Umlegungsgebiet rechtfertigt das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts,
wenn der Verkäufer oder vor allen der Käufer des Vertrages, der den Vorkaufsfall auslöst, Maß-
nahmen plant, die den Umlegungszielen zu wider laufen, ihre Verwirklichung erschweren oder
unmöglich machen würden. Das Gleiche soll gelten, wenn mit der Ausübung des Vorkaufsrechts
die Durchführung der Umlegung gefördert wird, was z.B. der Fall sein kann, wenn die Grund-
stücke dazu verwendet werden sollen, um den planerischen Festsetzungen entsprechende grö-
ßere Baugrundstücke zu schaffen oder zu geringe Größen einzelner Zuteilungsgrundstücke aus-
zugleichen. Damit könne vermieden werden, dass Verfahrensbeteiligte Eigentümer in Geld oder
mit Grundstücken außerhalb des Umlegungsgebietes abgefunden werden müssen. Aus § 27
Abs. 2 Nr. 2 BauGB ergibt sich im Umkehrschluss, dass dies erst recht gilt, wenn das Grundstück
für die Zwecke der Umlegung gemäß § 45 BauGB benötigt wird (Ernst/Zinkahn/Bielenberg-
Stock, § 24, Rn. 68).Seite 60 von 71
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Nach § 45 BauGB können bebaute und unbebaute Grundstücke durch Umlegung in der Weise
neu geordnet werden, dass nach Lage, Form und Größe für die bauliche oder sonstige Nutzung
zweckmäßig gestaltete Grundstücke entstehen. Dabei kann die Umlegung im Geltungsbereich
eines Bebauungsplanes im Sinne des § 30 BauGB oder auch innerhalb eines im Zusammenhang
bebauten Ortsteils im Sinne des § 34 BauGB, wenn sich aus der Eigenart der näheren Umge-
bung oder einem einfachen Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 3 BauGB hinreichende Krite-
rien für die Neuordnung der Grundstücke ergeben, durchgeführt werden.
Danach ist die Umlegung nicht zwingend planakzessorisch und kann auch im unbeplanten In-
nenbereich durchgeführt werden. Sie zielt also nicht ausnahmslos auf die „bloße“ Umsetzung
dessen, was Festsetzung eines Bebauungsplans sein kann. Sie kann auch der Bodenordnung
nach Maßgabe der Eigenart der näheren Umgebung dienen.
Dementsprechend kann die Ausübung des Vorkaufsrechts durch das Wohl der Allgemeinheit
gerechtfertigt werden, wenn ein Bebauungsplan abstrakt förderfähige Wohngebäude nach § 9
Abs. 1 Nr. 7 BauGB oder aber Geschosswohnungsbau durch eine Kombination von Festsetzun-
gen (Bauweise, Zahl der Vollgeschosse, Gebäudehöhe, Baulinien) vorgibt. Letzteres lässt sich
ggf. auch aus der Eigenart an der näheren Umgebung im unbeplanten Innenbereich, ggf. in
Verbindung mit einem einfachen Bebauungsplan, ablesen.
In all diesen Fällen ist aber die Ausübung des Vorkaufsrechts an diesen bauplanungsrechtlichen
Vorgaben orientiert, in dem durch die Ausübung des Vorkaufsrechts größere zusammenhän-
gende Grundstücke geschaffen werden können, ohne den Zuteilungsanspruch einzelner Eigen-
tümer im Einzelfall evtl. nur mit deren Zustimmung ausschließen zu können.
Damit ist aber der Bezug zum Umlegungsverfahren auch schon erschöpft. Eine Verpflichtung,
das zugeteilte Grundstück, auch wenn dieses mit einer Festsetzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 7
BauGB belastet ist, nun auch mit Mitteln des geförderten Wohnungsbaus zu bebauen, kann
nicht Gegenstand eines Umlegungsplans sein, weshalb eine Ausübung des Vorkaufsrechts mit
dieser weitergehenden Zweckbestimmung nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfer-
tigt ist.Seite 61 von 71
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6. Allgemeines Vorkaufsrecht in einem förmlich festgesetzten Sanierungsgebiet und städte-
baulichen Entwicklungsbereich (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB)
a.
Im städtebaulichen Entwicklungsbereich soll die Gemeinde gemäß § 166 Abs. 3 Satz 1 BauGB
grundsätzlich alle Grundstücke erwerben. Darin kommt eine bodenrechtliche Sonderstellung der
Entwicklungsmaßnahme zum Ausdruck, die auch bei Anwendung des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB
nicht unberücksichtigt bleiben dürfe. Soweit die Gemeinde also gehalten ist, Grundstücke zu
erwerben, ist auch die Ausübung des Vorkaufsrechts durch das Wohl der Allgemeinheit ge-
deckt, sofern keiner der beiden Fälle des § 166 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorliegt
(Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24. Rn 71).
Nach § 166 Abs. 3 Satz 3 BauGB soll die Gemeinde z.B. vom Erwerb eines Grundstücks abse-
hen, wenn bei einem baulich genutzten Grundstück die Art und das Maß der baulichen Nut-
zung bei der Durchführung der Entwicklungsmaßnahme nicht geändert werden soll, weshalb
insoweit idR schon der Ausschlussgrund des § 26 Nr. 4 BauGB gegeben sein dürfte.
Vergleichbar § 89 BauGB soll die Gemeinde die freihändig oder nach den Vorschriften des
BauGB erworbenen Grundstücke gemäß § 169 Abs. 6 BauGB veräußern, wobei jedenfalls Run-
kel davon ausgeht, dass sich die Ziele einer Entwicklungsmaßnahme auch darauf auswirken
können, Mietwohnungsbau einschließlich der sozialen Wohnraumförderung durchzuführen
(Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Runkel, § 169, Rn. 83). Wenn demnach die Schaffung von geförder-
tem Wohnraum ein zulässiges Ziel der Entwicklungsmaßnahme ist, könnte dies auch die Aus-
übung des Vorkaufsrechts rechtfertigen. Aber auch hier gehen wir davon aus, dass zwischen der
Zugriffsphase und der Abschlussphase zu differenzieren ist und das Abwendungsrecht nach §
28 BauGB Grenzen des Verwendungszwecks aufzeigt. Das mag im Einzelfall auch Geschoss-
wohnungsbau mit abstrakt förderfähigen Wohnungen sein, nicht aber ein durch die Verpflich-
tung zur Inanspruchnahme von Mitteln des Wohnungsförderungsrechts beschränktes Mietni-
veau.Seite 62 von 71
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b.
In einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet rechtfertigt das Wohl der Allgemeinheit die
Ausübung des Vorkaufsrechts, wenn damit die besonderen Maßnahmen unterstützt werden,
die zur Beseitigung städtebaulicher Missstände erforderlich sind. Den breiten Einsatzmöglichkei-
ten des Sanierungsrechts entspricht ein umfassend anwendbares Vorkaufsrecht. Sein Einsatz im
Einzelfall muss sich an den konkreten Erfordernissen der Sanierung orientieren. Dabei ist zu-
nächst zu beachten, das Fehlen preisgünstigen oder geförderten Wohnraum nicht zu den, wenn
auch lediglich beispielhaft genannten städtebaulichen Missständen in § 136 Abs. 2 Satz 2
BauGB zählt.
So hat zwar das Verwaltungsgericht München zwar festgestellt, dass in dem dortigen Fall unter
Berücksichtigung der Begründung der Sanierungssatzung und der aufgefächerten Nutzungs-
und Verwendungsmöglichkeiten alle der dort genannten Nutzungsmöglichkeiten eine mit den
Zielen des Sanierungsgebietes korrespondierende Ausrichtung am allgemeinen Wohl darstellen
(VG München, Urteil vom 29.11.2017 – M 9K 16.4828/juris, Rn 24). Ob dies auch für den ne-
ben vielen anderen auch genannten Nutzungszweck des geförderten Wohnungsbaus gilt, lässt
sich dem Urteil allerdings nicht entnehmen, weil es hierauf nach der Rechtsauffassung des Ver-
waltungsgerichts nicht ankam. Selbst wenn das Verwaltungsgericht München dies angenom-
men hätte, so gilt es doch zu beachten, dass in förmlich festgelegten Sanierungsgebieten das
Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts nur rechtfertigt, wenn damit die be-
sonderen Maßnahmen unterstützt werden, die zur Beseitigung städtebaulicher Missstände er-
forderlich sind.
Das Fehlen von Wohnraum oder von „bezahlbarem“ Wohnraum ist zwar ein städtebaulicher
Missstand und dessen Behebung kann die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen, in dem
die Gemeinde durch Erwerb von Eigentum etwa städtische Wohnungsgesellschaften in die Lage
versetzt, Wohnbebauung zu schaffen und um hierdurch auf die Höhe der Mieten Einfluss neh-
men zu können.
Dies schließt es auch nicht aus, dass die Gemeinde oder die Wohnungsbaugesellschaft beabsich-
tigt, Wohnungsbaufördermittel in Anspruch zu nehmen und sich insoweit „freiwillig“ auch
Mietpreisbeschränkungen zu unterwerfen. Eine Beschränkung der Abwendungsbefugnis des
Käufers kann hiermit allerdings nicht verbunden sein. Er kann auch in diesen Fällen das Vor-
kaufsrecht abwenden, wenn er sich verpflichtet, Wohnraum zu schaffen, ohne zugleich Miet-Seite 63 von 71
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preisbeschränkungen oder gar die Inanspruchnahme von Wohnungsbaufördermitteln akzeptie-
ren zu müssen.
7. Allgemeines Vorkaufsrecht im Geltungsbereich einer Satzung zur Sicherung von Durchfüh-
rungsmaßnahmen des Stadtumbaus und einer Erhaltungssatzung (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4
BauGB)
a.
Satzungen zur Sicherung von Durchführungsmaßnahmen des Stadtumbaus nach § 171 d Abs. 1
BauGB dienen der Sicherung und sozialverträglichen Durchführung von Stadtumbaumaßnah-
men, die nach § 171 a Abs. 3 Satz 1 BauGB wiederum dem Wohl der Allgemeinheit dienen. Sie
sollen insbesondere dazu beitragen, dass u.a. die Siedlungsstruktur den Erfordernissen der Ent-
wicklung von Bevölkerung und Wirtschaft angepasst wird, die Verhältnisse verbessert und inner-
städtische Bereiche gestärkt werden.
Das allgemeine Vorkaufsrecht kann demgemäß nach § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB zum Wohl der
Allgemeinheit ausgeübt werden, um eine Beeinträchtigung der Ziele und Zwecke der Satzung
nach § 171 d BauGB zu verhindern. Insoweit sind die rechtlichen Maßstäbe dem Versagungs-
grund des § 171 d Abs. 3 BauGB zu entnehmen (Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn 72
b). Darüber hinaus genügt die Ausübung des Vorkaufsrechts dem Wohl der Allgemeinheit,
wenn der Kauf die Ziele und Zwecke der Stadtumbaumaßnahme fördert
(Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn 72 c).
b.
In Gebieten mit Erhaltungssatzungen wird die Ausübung des Erhaltungsvorkaufsrechts durch
das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt, wenn der kommunale Bodenerwerb die Ziele und
Zwecke der konkreten Erhaltungssatzung fördert oder eine der Vertragsparteien Maßnahmen
beabsichtigt, die den Zielen der Erhaltungssatzung entgegenstehen. Erhaltungssatzungen sind
dabei Ausdruck des Festhaltens am Erhaltenswerten. Das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigt
daher den Vorkauf, wenn er das Erhaltungsziel der Satzung fördert, insbesondere wenn er dazu
beitragen kann, erhaltungswidrigen Entwicklungen vorzubeugen.Seite 64 von 71
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Insofern kommt in Betracht, dass zu befürchten ist, dass der neue Eigentümer das Gebäude ab-
reißen wird und hier durch Mieter verdrängt, die sich in den errichteten neuen Wohnungen
nicht leisten können oder die Aufteilung in Wohnungseigentum Verdrängungseffekte bei Miet-
erhöhungen zumindest nicht ausschließen können (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn
73 ff.).
Soweit etwa das OVG Berlin-Brandenburg die Ausübung des Vorkaufsrechts im Rahmen einer
Erhaltungssatzung zu Gunsten einer landeseigenen Wohnungsgesellschaft vom Allgemeinwohl
als gerechtfertigt angesehen hat, ging es allein um die Fragestellung, ob auf diese Weise der
Erhalt der vorhandenen Wohnungen an sich und in ihrer Ausstattung eher zu erwarten sei bei
einem Erwerb durch einen Privaten. Insofern sollten durch den Erhalt der Bestandswohnungen
das Ziel der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gefördert werden. Auf die-
se Weise konnte mittelbar auch preisgünstiger Mietwohnraum erhalten werden (OVG B-B, Urteil
vom 22.10.2019 – OVG 10 B 9.18 – juris, Rn 54).
Zielstellung der Erhaltungssatzung - und für die Stadtumbausatzung kann im Ergebnis nichts
anderes gelten - ist nicht die Schaffung von gefördertem Wohnraum, sondern die Schaffung
von Wohnraum als solchem oder mit einem bestimmten Standard. Die Förderung nach dem
WoFG ist ein reines Finanzierungsinstrument, mit dem der Staat Wohnungsbau fördert und als
„Geldgeber“ Einfluss auf die Größe und Gestaltung der Wohnungen und die zukünftige Miete
nimmt. Insoweit ist die Wohnungsförderung ein Mittel, um bestimmte Stadtumbauziele oder
Erhaltungsziele zu erreichen.
Folglich kann das Vorkaufsrecht ausgeübt werden, um Wohnraum zu schaffen oder zu erhalten.
Ggf. unter Rückgriff auf § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB kann eine abstrakte förderungsfähige Gestal-
tung der Wohnungen vorgegeben werden.
Auch insoweit muss auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts verwiesen werden, wonach
das Baugesetzbuch die Gemeinde nicht zur Regelung ermächtigt, inwieweit der Vermieter nach
Abschluss von Baumaßnahmen bzw. bei Wiedervermietung die Miete erhöhen darf. Die Ge-
meinde kann nur mittelbar durch Beschränkung der Modernisierung oder durch eine Erhal-
tungssatzung auf die baulichen Veränderungen Einfluss nehmen (BVerwG, Urteil vom
24.05.2006 - 4 C 9/04 – juris, Rn 26 ff.).Seite 65 von 71
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Insoweit kann und wird regelmäßig die Schaffung oder der Erhalt von Wohnraum bereits die
Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen. Entsprechend kann der Käufer die Ausübung des
Vorkaufsrechts abwenden, auch ohne Mittel der Wohnungsbauförderung in Anspruch zu neh-
men.
8. Allgemeines Vorkaufsrecht für unbebaute Außenbereichsgrundstücke, für die im Flächen-
nutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist (§ 24 Abs.
1 Satz 1 Nr. 5 BauGB) und für unbebaute Grundstücke, die in einem festgesetzten oder
faktischen Baugebiet liegen, die vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden kön-
nen(§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB) und besonderes Vorkaufsrecht für Grundstücke im
Geltungsbereich eines sonstigen unbebauten Grundstückes im Geltungsbereich eines Be-
bauungsplanes (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB).
Den allgemeinen Vorkaufsrechten § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und 6 BauGB sowie dem besonderen
Vorkaufrecht des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist vor dem hier in Frage stehenden Hinter-
grund der Erhaltung und Schaffung von gefördertem Wohnungsbau gemeinsam, dass es sich
um städtebauliche Instrumente zur Sicherung der Bauleitplanung handelt.
Zum allgemeinen Vorkaufsrecht des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB hat das Bundesverwal-
tungsgericht darauf hingewiesen, dass das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufs-
rechts nur rechtfertigt, wenn damit Flächen für die Errichtung von Wohngebäuden und für de-
ren infrastrukturelle Ausstattung erworben werden sollen. Aus den Regelungen in § 26 Nr. 4
BauGB und § 27 BauGB ergebe sich, dass mit dem Vorkaufsrecht nicht gänzlich andere Zwecke
verfolgt werden dürfen und dass keine Rechtfertigung besteht, von der Befugnis nach § 24 Abs.
1 Satz 1 Nr. 5 BauGB Gebrauch zu machen, wenn das städtebauliche Ziel auch unter Mitwir-
kung eines bauwilligen Grundstückseigentümers erreicht werden kann. Die Gemeinde habe die
notwendigen weiteren Schritte vorzunehmen, um das städtebauliche Ziel, Wohnbauland bereit-
zustellen, zu verwirklichen. Der Gesetzgeber habe hierdurch die Befugnisse der Gemeinde erwei-
tert, damit diese einem akuten Wohnraummangel begegnen können (BVerwG, Beschluss vom
25.01.2010 – 4 B 53/09 – juris, Rn 5 ff.).
Gatz weist ausdrücklich darauf hin, dass die Vorkaufsrechte der Gemeinde zu den städtebauli-
chen Instrumenten zur Sicherung der Bauleitplanung zählen (Gatz, jurisPR-BVerwG 7/2010, An-
merkung 5, Abschnitt A).Seite 66 von 71
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Wenn aber die beiden allgemeinen Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und 6 BauGB,
letztere bezogen auf die Bebauungsplangebiete, und auch das besondere Vorkaufsrecht nach §
25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB auf einem schon bestehenden Bebauungsplan gründen bzw. des-
sen „alsbaldige Aufstellung fordern“, liegt es nahe, dass sich sowohl die Gründe, die die Aus-
übung des Vorkaufsrechts rechtfertigen als auch die Abwendungsbefugnis des Käufers nach §
27 Abs. 1 Satz 1 BauGB ausschließlich nach diesen „baurechtlichen Vorschriften“, also den Fest-
setzungen des bestehenden oder aufzustellenden Bebauungsplans richten müssen.
Entsprechendes gilt für faktische Baugebiete nach § 34 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit den
Planersatzvorschriften der BauNVO. Wenn der Bundesgesetzgeber den Gemeinden zwar einer-
seits nach § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB vorgibt, die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere
auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewoh-
nerstrukturen, die Eigentumsbildung weitere Kreise der Bevölkerung zu berücksichtigen, ande-
rerseits aber den Inhalt des Bebauungsplanes nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB auf die abstrakte
Wohnraumförderungsfähigkeit von den Gebäuden beschränkt, kann der nach § 24 Abs. 3 Satz
2 BauGB anzugebende Nutzungszweck nicht über die Schaffung von Wohnraum oder bei ent-
sprechender Festsetzung von abstrakt förderfähigem Wohnraum hinausgehen.
Die Gemeinde mag zwar im Einzelfall weitergehende Verwendungsabsichten haben oder an-
streben. Der Nutzungszweck, der auch Ausgangspunkt für das Abwendungsrecht des Käufers
ist, kann jedoch nicht über die konkrete Festsetzung des Bebauungsplanes hinausgehen. Inso-
weit werden die Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und 6 BauGB sowie § 25 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 BauGB auf die baurechtlichen Vorschriften, also die Festsetzungen eines bestehen-
den oder noch aufzustellenden Bebauungsplanes beschränkt. Im Ergebnis dienen diese drei Vor-
kaufsrechte zwar dem Erhalt und der Schaffung von Wohnraum nicht aber von gefördertem
Wohnungsbau. Letzteres Ziel ließe sich nur mittelbar erreichen, wenn der Käufer von seinem
Abwendungsrecht nach § 27 Abs. 1 BauGB keinen oder nicht rechtzeitig Gebrauch macht.
Auch die Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Vorkaufsrechte keine Handhabe
für eine direkte Einflussnahme der Gemeinde auf die Herkunft der Bewohner und die Eigentü-
merstruktur in den Baugebieten bieten (BVerwG, Urteil vom 11.02.1993 – 4 C 18/91 – juris, Rn
30), verdeutlicht die unmittelbare Anbindung des Vorkaufsrechts an die allgemeinen baurechtli-
chen Vorschriften.Seite 67 von 71
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Soweit etwa die Ausübung des Vorkaufsrechts als gerechtfertigt angesehen wird, wenn die
Gemeinde zur Deckung des Wohnbedarfs von Bevölkerungsgruppen mit besonderem Wohn-
raum Versorgungsprobleme sowie dessen Wohnbedarfs der Einkommensschwächeren und we-
niger begüterten örtlichen Bevölkerung unter Beachtung der diesbezüglichen europarechtlichen
Anforderungen genügen muss (Beck-OK BauGB/Grziwotz, § 24, Rn 23) kann es sich hierbei
wiederum nur um die Motivation der Gemeinde handeln, weshalb sie das Vorkaufsrecht im
konkreten Einzelfall ausübt. Denn das bloße Vorliegen der Voraussetzungen des § 24 Abs. 1
BauGB genügt ersichtlich nicht. Allerdings kann die konkrete Abwendungsbefugnis des Eigen-
tümers nicht über die bestehenden oder geplanten Festsetzungen eines Bebauungsplanes hin-
aus beschränkt werden.
9. Besonderes Satzungsvorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB an Grundstücken
in Gebieten, in denen die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht.
Das besondere Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB in Maßnahmegebieten ist
ein Instrument des vorsorgenden Grunderwerbs. Aus städtebaulichen Gründen soll die Gemein-
de bereits im Frühstadium der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen Grundstücke mit dem
Ziel kaufen können, die späteren Maßnahmen leichter durchführen zu können. Dabei kann es
sich bei den städtebaulichen Maßnahmen nur um dieselben handeln, die auch nach deren Wirk-
samwerden ein Vorkaufsrecht entstehen lassen.
Auch wenn das Einsatzgebiet der Vorkaufsrechte mit der Einordnung in den zweiten Teil des
ersten Kapitels des BauGB unter der Überschrift „Sicherung der Bauleitplanung“ nur unvollstän-
dig gekennzeichnet ist, so wird doch damit deren Kernfunktion umrissen. Daher seien unter den
städtebaulichen Maßnahmen nur die förmlich im Städtebaurecht ausgestalteten Rechtsinstru-
mente zu versehen (so: Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 25, Rn 15 b). Demgegenüber geht die
mehrheitliche Meinung dahin, dass auch informelle städtebauliche Planungen sowie rechtliche
und tatsächliche Maßnahmen zur Durchführung der vorgesehenen Nutzung in einem Gebiet
erfasst sein können (Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 25, Rn 5). Die Schaffung von geförder-
tem Wohnraum als solche ist jedoch als solche keine städtebauliche Maßnahme, sondern allen-
falls das Ergebnis einer städtebaulichen Maßnahme, sodass auf die jeweilige städtebauliche
Maßnahme abzustellen ist und insofern auf die vorherigen Ausführungen verwiesen werden
kann.Seite 68 von 71
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Im Zusammenhang mit dem Satzungsvorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB vertritt
allerdings Kronisch (NVwZ 2019, 1471, 1473) die Auffassung, dass sich eine Gemeinde mit einer
Vorkaufssatzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB in die Lage versetzen kann, bereits in
einem Frühstadium der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen, mit der bezahlbarer Wohn-
raum, insbesondere auch die Errichtung sozial geförderter Wohnungen, ermöglicht werden soll,
Zugriff auf dafür benötigte Grundstücke zu haben. Dafür müsste die Gemeinde eine städtebau-
liche Maßnahme, also etwa den Erlass oder die Änderung eines Bebauungsplans, die Änderung
des Flächennutzungsplans oder den Erlass einer Entwicklungs- oder Erhaltungssatzung in Be-
tracht ziehen, die auf die künftige Entwicklung eines Gebietes zum Wohnstandort abzielt. Die
Ausübungsrechtfertigung werde regelmäßig zu bejahen sein, wenn das Kaufgrundstück für den
sozialen Wohnungsbau oder zur Deckung des Wohnbedarfs bestimmter Personengruppen –
durch die Gemeinde selbst oder durch einen Dritten, etwa die kommunale Wohnungsgesell-
schaft – verwendet werden soll. Ein Abwendungsrecht des Käufers scheide aus, solange der
konkrete Nutzungszweck für das Kaufgrundstück im Zeitpunkt der Vorkaufsrechtsausübung
noch nicht feststehe (vgl. § 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB).
Nach hiesiger Auffassung kann bei dem allgemeinen Wohl, dass die Ausübung des Vorkaufs-
rechts rechtfertigen soll, nicht danach unterschieden werden, ob der Verwendungszweck des
Grundstückes feststeht oder noch nicht bestimmbar ist, sodass das Abwendungsrecht des Käu-
fers (noch) nicht besteht. Die Errichtung von Wohngebäuden, die mit Mitteln der sozialen
Wohnraumförderung gefördert werden, kann mit den Mitteln des Städtebaurechts und damit
des Baugesetzbuches nicht durchgesetzt werden. Das Städtebaurecht kann lediglich die pla-
nungsrechtlichen Rahmenbedingungen schaffen, die die Errichtung von Wohngebäuden, auch
solchen, in denen geförderter Wohnraum auch oder ausschließlich geschaffen werden kann,
ermöglichen oder erleichtern.
Der Gesetzgeber hat ausdrücklich davon abgesehen, über die abstrakte Förderungsmöglichkeit
hinaus in § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB auch eine Verpflichtung zur Errichtung von Wohngebäuden im
Rahmen der Förderung des sozialen Wohnungsbaus festsetzen zu können (Ernst/Zinkahn/Bielen-
berg-Söfker, § 9, Rn 75). Das Wohnungsbauförderungsrecht stellt vielmehr auf die Freiwilligkeit
des Grundstückseigentümers ab, in dem diesem Fördermittel und Finanzierungserleichterungen
zur Verfügung gestellt werden, wenn er sich im Gegenzug verpflichtet, den Wohnraum nicht
nur nach bestimmten baulichen und ausstattungsbedingten Vorgaben zu errichten, sondern
auch zu festgelegten und vorgegebenen Mieten an einen bestimmten Personenkreis im Einver-
nehmen mit der zuständigen Wohnungsbehörde zu vermieten.Seite 69 von 71
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Dieses auf Freiwilligkeit beruhende System der Wohnraumförderung wird verlassen, wenn ein
Käufer durch die Ausübung des Vorkaufsrechts zum Zwecke der Schaffung geförderten Wohn-
raums und durch die Beschränkung der Abwendungsbefugnis nach § 27 BauGB auf die Herstel-
lung geförderten Wohnraums beschränkt wird. Das BauGB gibt keine Berechtigung, den Eigen-
tümer eines solchen Grundstückes im Ergebnis schlechter zu stellen als den Eigentümer eines
Grundstückes, auf dem Wohnraum zu marktüblichen Bedingungen geschaffen werden soll.
10. Zusammenfassung
Die in der DStGB-Dokumentation Nr. 147 „Bezahlbaren Wohnraum schaffen“ aufgestellte The-
se, die Schaffung von bezahlbarem Wohnraum stelle ein Grund des Wohls der Allgemeinheit
dar, der die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen kann, erweist sich bei näherer Prüfung
als zu pauschal. Dies gilt erst recht, wenn weiterhin die Auffassung vertreten wird, dass der
Grundstückskäufer die Ausübung des Vorkaufsrechts dadurch abwenden könne, dass er darlegt,
dass er selbst bereit und in der Lage ist, entsprechend bezahlbaren Wohnraum zu schaffen. Dem
wiederum könne die Gemeinde entgegentreten, in dem sie darlegt, dass die Schaffung von be-
zahlbarem Wohnraum durch die Gemeinde einen wirksameren Weg der Zielerreichung darstelle
(Ziffer 6.3, Seite 24 der vorgenannten Dokumentation).
Die Untersuchung hat vielmehr gezeigt, dass die Schaffung von gefördertem Wohnraum die
Beschränkung des Verwendens des Grundstücks hierauf nicht rechtfertigen kann, weil sich die
Antwort auf die Frage, ob das Wohl der Allgemein die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfer-
tigt, an den Zielen zu orientieren hat, die mit den einzelnen Tatbeständen in § 24 Abs. 1 Satz 1
Nrn. 1 bis 7 BauGB und § 25 Abs. 1 BauGB verfolgt werden.
Über das unbestritten dem Wohl der Allgemeinheit dienende Ziel, Flächen für den Wohnungs-
bau (zeitnah) verfügbar zu machen hinausgehende Beschränkungen des Nutzungszwecks ent-
sprechen nicht den Zielen der Vorkaufsrechte.
Auch sofern ein Bebauungsplan gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB Flächen festsetzt, auf denen
ganz oder teilweise nur Wohngebäude, die mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung ge-
fördert werden könnten (abstrakte Förderungsfähigkeit) festsetzt, kann der Verwendungszweck
und damit auch die Abwendungsbefugnis nur auf diese abstrakte Förderungsfähigkeit des
Wohnraums konkretisiert werden. Dies gilt nicht nur für die planakzessorischen Vorkaufsrechte
in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 5 und 6 BauGB sowie § 25 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 BauGB, son-Seite 70 von 71
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dern auch für das allgemeine Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 3 und 4 BauGB, sofern
dies zu den Zielen dieser städtebaulichen Maßnahmen gehört.
Da mit dem Mitteln der Bauleitplanung keine über § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB hinausgehende Ver-
pflichtung zur Schaffung von gefördertem Wohnraum festgesetzt werden kann, kann auch der
Nutzungszweck, der nach § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB bei der Ausübung des Vorkaufsrechts an-
zugeben ist, hierauf nicht erweitert und die Abwendungsbefugnis nicht entsprechend be-
schränkt werden.
Mit freundlichen Grüßen
(Michael Nimphius)
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