Erhalt von Sozialwohnungen

Stellungnahme der Verwaltung
öffentlich
202059-03 ST
Die Oberbürgermeisterin
Federführung:
03 Amt für Wirtschaftsförderung
Dezernat:
Dez. OB
Erhalt von Sozialwohnungen
Beratungsfolge
Ausschuss für Wohnen, Planung und Bauen 03.03.2021 Kenntnisnahme
Rat 18.03.2021 Kenntnisnahme
Inhalt der Stellungnahme:
Ergänzend zu der Stellungnahme 202059-02 ST ist das von der Verwaltung
beauftragte Rechtsgutachten zum Thema Vorkaufsrecht zur Information
beigefügt.
Anlage/n
1 Gutachtliche Stellungnahme (öffentlich)Seite 1 von 22

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Projektgruppe „Geförderter Wohnungsbau in Bonn“ –
Teilprojekt Vorkaufsrecht
Sehr geehrte Frau Voss,
sehr geehrter Herr Adams,
mit Schreiben vom 08.05.2020 haben Sie uns mit einer gutachtlichen Stel-
lungnahme zum Thema „Vorkaufsrechte der Gemeinde nach §§ 24, 25
BauGB im Zusammenhang mit gefördertem Wohnungsbau“ beauftragt.
A. Anlass der Begutachtung
Die Bundesstadt Bonn hat sich zum Ziel gesetzt, den geförderten Woh-
nungsbau zu stärken und hierzu die Projektgruppe „Geförderter Woh-
nungsbau in Bonn“ geschaffen. Ein Teilprojekt der Projektgruppe befasst
sich mit der Thematik „Vorkaufsrecht für geförderten Wohnungsbau“.
Bonn, den 24.07.2020
(intern: vr-d55/d1235-20)
Unser Zeichen: MN-1281/20-vrSeite 2 von 22

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Im Rahmen dieses Teilprojektes wird geprüft, ob und unter welchen Voraussetzungen die An-
wendung der Bestimmungen des Baugesetzbuches zum gemeindlichen Vorkaufsrecht die Schaf-
fung von mehr geförderten Wohnraum in Bonn ermöglichen kann.
Nach vorläufiger Einschätzung der Teilprojektgruppe bedürfe es einer vertieften rechtlichen Prü-
fung, ob die Sicherung oder Herstellung geförderten Wohnungsbaus ein legitimer Ausübungs-
zweck bei der Ausübung von Vorkaufsrechten in Umlegungsgebieten, in Sanierungsgebieten
und Entwicklungsbereichen, in Geltungsbereichen von Stadtumbausicherungssatzungen und
Erhaltungssatzungen, im Außenbereich für Grundstücke, für die nach dem Flächennutzungsplan
eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist, in Gebieten, die nach §§ 30,
33 oder 34 Abs. 2 BauGB vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden können, und im Gel-
tungsbereich von Vorkaufsrechtsatzungen nach § 25 BauGB sein kann.
Auch die vorläufige Einschätzung der Teilprojektgruppe, dass ein Vorkaufsrecht bestehen dürfte,
wenn ein Bebauungsplan gem. § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB Flächen festsetzt, auf denen ganz oder
teilweise nur Wohngebäude errichtet werden dürfen, die mit Mitteln der sozialen Wohnraum-
förderung gefördert werden könnten, bedürfe der rechtlichen Prüfung bzw. Verifizierung.
Unsere nachfolgende Untersuchung beschäftigt sich mithin mit diesen beiden Fragestellungen.
B. Gutachtliche Untersuchung
1. Das gesetzliche Vorkaufsrecht
Das gesetzliche Vorkaufsrecht der Gemeinde nach den §§ 24 ff. BauGB räumt Gemeinden die
Möglichkeit ein, im Falle des Verkaufs eines Grundstückes an einen Dritten durch Ausübung des
Vorkaufsrechts zwischen sich und dem Verkäufer einen Grundstücksvertrag zu grundsätzlich
gleichen Bedingungen abzuschließen. Preisgünstiger Wohnraum bzw. geförderter Wohnraum
kann dadurch nicht unmittelbar geschaffen werden. Das Vorkaufsrecht gibt der Gemeinde je-
doch die Möglichkeit zur Beschaffung von Grundstückseigentum, welches wiederum als Bau-
land zur Schaffung von Wohnraum herangezogen werden kann. Da es sich bei der Ausübung
des Vorkaufsrechts um Eingriffe in Grundrechte des Verkäufers, der grundsätzlich frei entschei-
den kann, wem er sein Grundstück veräußert, und des Käufers, der sein Erwerbsrecht verliert,
handelt, ist die Entstehung des Vorkaufsrechts und dessen Ausübung an bestimmte gesetzlicheSeite 3 von 22

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Voraussetzungen geknüpft. Es findet dabei seine Grenze in einer pauschalen Bodenvorratspolitik
(BVerwG, Beschluss vom 08.09.2009 – 4 BN 38/09 – juris, Rn. 4).
Nach den Regelungen in §§ 24 ff. BauGB sind beim gesetzlichen Vorkaufsrecht 3 Stufen von
dessen Entstehung bis zur Ausübung zu unterscheiden. Die Entstehung des Vorkaufsrechts der
Gemeinde setzt die Festsetzung eines Gebietes durch Satzung, Verwaltungsakt, Flächennut-
zungsplan oder bestimmte tatsächliche Umstände voraus. Hierdurch werden die Grundstücke im
jeweiligen Gebiet mit dem Vorkaufsrecht belastet. Auf der zweiten Stufe wird das Recht zur
Ausübung des Vorkaufsrechts durch den Abschluss eines Kaufvertrages, den sog. Verkaufsfall
bzw. Vorkaufsfall, begründet. Auf der dritten Stufe findet schließlich die konkrete Ausübung des
Vorkaufsrechts durch die Gemeinde statt (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, BauGB, Kommen-
tar, § 24, Rn 13; Gatz, jurisPR-BVerwG 7/2010, Anmerkung 5, Abschnitt C).
2. Die Entstehung des gesetzlichen Vorkaufsrechts
Dementsprechend ist zunächst zu prüfen, unter welchen Voraussetzungen das gesetzliche Vor-
kaufsrecht entstehen kann. Das BauGB unterscheidet zwischen dem allgemeinen und dem be-
sonderen Vorkaufsrecht.
a.
Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann das allgemeine Vorkaufsrecht in sieben verschiedenen
Konstellationen bestehen. Das besondere Vorkaufsrecht kann durch Vorkaufsrechtssatzung in
zwei weiteren Konstellationen entstehen.
Durch das allgemeine Vorkaufsrecht werden Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungs-
planes belastet, soweit es sich um Flächen handelt, für die nach dem Bebauungsplan eine Nut-
zung für öffentliche Zwecke oder für Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich im Sinne des § 1
a Abs. 3 BauGB festgesetzt ist (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB), in einem Umlegungsgebiet (§
24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB), in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet und städtebau-
lichen Entwicklungsbereich (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB), im Geltungsbereich einer Satzung
zur Sicherung von Durchführungsmaßnahmen des Stadtumbaus und einer Erhaltungssatzung (§
24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB), im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplanes, soweit es sich
um unbebaute Flächen im Außenbereich handelt, für die nach dem Flächennutzungsplan eineSeite 4 von 22

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Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB),
in Gebieten, die nach §§ 30, 33 oder 34 Abs. 2 BauGB vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut
werden können, soweit die Grundstücke unbebaut sind (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB), sowie
in Gebieten, die zum Zweck des vorbeugenden Hochwasserschutzes von Bebauung freizuhalten
sind, insbesondere in Überschwemmungsgebieten (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB).
Das besondere Vorkaufsrecht gilt für Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes
für den die Gemeinde durch Satzung ihr Vorkaufsrecht an unbebauten Grundstücken begründet
hat (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Mit einem besonderen Vorkaufsrecht belastet sind auch
Grundstücke in Gebieten, in denen die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht
und zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen be-
zeichnet werden, an denen der Gemeinde ein Vorkaufsrecht zusteht (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
BauGB).
b.
Auf der ersten Stufe ist also lediglich zu prüfen, ob das Grundstück mit einem Vorkaufsrecht
belastet ist, also die Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB oder des § 25 Abs. 1 Satz 1
BauGB vorliegt. Ob und unter welchen Voraussetzungen das Vorkaufsrecht ausgeübt werden
kann, ist auf dieser ersten Stufe nicht zu prüfen. Demgemäß kommt es auf dieser ersten Stufe
auch nicht darauf an, zu welchen von der Gemeinde verfolgten Zweck die Ausübung des Vor-
kaufsrechts erfolgt. Dies ist erst auf der sog. dritten Stufe zu prüfen (vgl. etwa
Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn 30).
aa)
Demgemäß genügt es für die Entstehung des allgemeinen Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz
Nr. 2 bis 6 BauGB, dass das Grundstück in einem Umlegungsgebiet, in einem förmlich festgeleg-
ten Sanierungsgebiet und städtebaulichen Entwicklungsbereich, im Geltungsbereich einer Sat-
zung zur Sicherung von Durchführungsmaßnahmen des Stadtumbaus und einer Erhaltungssat-
zung, im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplans, soweit es sich um unbebaute Flächen im
Außenbereich handelt, für die nach dem Flächennutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche
oder Wohngebiet dargestellt ist oder in einem Gebiet, das nach §§ 30, 33 oder 34 Abs. 2Seite 5 von 22

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BauGB vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden kann, soweit das Grundstück unbebaut
ist, liegt.
Für die Entstehung des besonderen Vorkaufsrechtes ist erforderlich, dass das Grundstück im
Geltungsbereich einer Vorkaufsrechtssatzung liegt, wobei im Falle des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
BauGB das Grundstück zugleich im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes liegen und unbe-
baut sein muss.
Dementsprechend kommen auch Grundstücke in Betracht, für die die Gemeinde den Erhalt oder
die Schaffung von gefördertem Wohnungsbau nach Maßgabe des Wohnraumförderungsgeset-
zes (WoFG) bezweckt. Das jeweilige Grundstück ist in den vorgenannten Gebieten grundsätzlich
mit einem Vorkaufsrecht belastet.
bb)
Dagegen kommen die allgemeinen Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 7
BauGB insoweit nicht in Betracht. Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB werden Grundstücke
belastet, für die ein Bebauungsplan eine Nutzung für öffentliche Zwecke oder für Flächen oder
Maßnahmen zum Ausgleich im Sinne des § 1 a Abs. 2 BauGB festsetzt. Erfasst werden danach
vor allem Fälle des „technischen Nebenbedarfes“ der Gemeinde wie z.B. Flächen für Zwecke des
Gemeinbedarfs (§ 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB), des Verkehrs (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB), der Versor-
gung (§ 9 Abs. 1 Nr. 12 BauGB) und für Grünflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB) sowie Flächen
für Anlagen und Vorkehrungen zum Schutz gegen schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne
des Bundesimmissionsschutzgesetzes (Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn 16; Bat-
tis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Kommentar, 14. Auflage 2019, § 24, Rn 2).
Die Nutzung für öffentliche Zwecke muss unmittelbarer Festsetzungsinhalt des Bebauungsplans
sein. Festsetzungen können nur dann ein Vorkaufsrecht begründen, wenn öffentliche Zwecke
unter Ausschluss anderer privater Nutzungszwecke damit verfolgt werden. Die Errichtung geför-
derten Wohnraums kann schon kein zulässiger Festsetzungsinhalt sein. Es können nach § 9 Abs.
1 Nr. 7 BauGB aus städtebaulichen Gründen lediglich Flächen im Bebauungsplan festgesetzt
werden, auf denen ganz oder teilweise nur Wohngebäude, die mit Mitteln der sozialen Wohn-
raumförderung gefördert werden könnten, errichtet werden dürfen. Darauf, ob sie tatsächlich
mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung gefördert werden, kommt es nicht an. Umgekehrt
ergibt sich aus einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB auch keine Verpflichtung, MittelSeite 6 von 22

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der sozialen Wohnraumförderung tatsächlich bereitzustellen (Battis/Krautzberger/Löhr, § 9, Rn
46).
Damit handelt es sich bei Grundstücken, auf denen nach den Vorstellungen der Gemeinde ge-
förderter Wohnungsbau errichtet werden soll, nicht um eine nach dem Bebauungsplan festge-
setzte Nutzung für öffentliche Zwecke im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB.
Auch das allgemeine Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB, das Grundstücke in
Gebieten, die zum Zweck des vorbeugenden Hochwasserschutzes von Bebauung freizuhalten
sind, insbesondere in Überschwemmungsgebieten, scheidet schon aus tatsächlichen Gründen
aus.
cc)
Im Ergebnis kann damit mit Ausnahme der allgemeinen Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1
Nrn. 1 und 7 BauGB in allen anderen Fällen des allgemeinen oder besonderen Vorkaufsrechts
ein Grundstück, das nach den Vorstellungen der Gemeinde für geförderten Wohnungsbau vor-
gesehen werden soll, ein allgemeines oder besonderes Vorkaufsrecht entstehen.
3. Begründung des Rechts zur Ausübung des Vorkaufsrechts
Das Recht zur Ausübung des Vorkaufsrechts entsteht durch den Abschluss eines Kaufvertrages
zwischen dem Verkäufer mit einem Dritten. Hierfür ist lediglich erforderlich, dass das Kauf-
grundstück in einem der in § 24 Abs. 1 BauGB bezeichneten oder durch Satzung nach § 25 Abs.
1 Satz 1 BauGB festgelegten Gebiete liegt.
Insofern ergeben sich auf dieser 2. Stufe keine Besonderheiten daraus, dass die Gemeinde er-
wägt, das mit dem Vorkaufsrecht belastete Grundstück zum Zwecke des Erhalts oder der Errich-
tung von geförderten Wohnungsbau zu den Bedingungen des vom Verkäufer mit dem Dritten
geschlossenen Kaufvertrages zu erstehen.Seite 7 von 22

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4. Ausübung des Vorkaufsrechts
§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB regelt die Befugnis zur Ausübung des Vorkaufsrechts und macht die-
ses von der Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit abhängig. § 26 BauGB regelt
wiederum die Fälle, in denen die Ausübung des Vorkaufsrechts von Gesetzeswegen ausge-
schlossen ist. Das diejenigen Fälle, in denen entweder von Gesetzeswegen die Rechtfertigung
durch das Wohl der Allgemeinheit fehlt bzw. dieses gegenüber den von Gesetzes wegen vor-
rangigen gegenläufigen Interessen der Betroffenen zurückzustehen hat.
Bei § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB handelt es sich um eine zusätzliche Anforderung, die aus dem
grundrechtlichen Schutz des Eigentums (Artikel 14 Grundgesetz) und der Privatautonomie (Arti-
kel 2 Abs. 1 Grundgesetz) resultiert und nicht schon dann vorliegt, wenn der Tatbestand des
einzelnen Vorkaufsrechts erfüllt ist.
a.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich dem „Wohl der All-
gemeinheit“ um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der eine einzelfallbezogene Interessenab-
wägung erfordert (BVerwG, Beschluss vom 26.04.1993 – 4 B 31/93). Dem Wohl der Allgemein-
heit dienlich ist die Ausübung des Vorkaufsrechts, wenn im Hinblick auf eine bestimmte ge-
meindliche Aufgabe überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden (BVerwG,
Beschluss vom 15.02.1990 - 4 B 245/89). Es ist nicht identisch mit dem Vorliegen eines öffentli-
chen Interesses (Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn 63).
Auch wenn die Expertenkommission nachhaltige Baulandmobilisierung und Bodenpolitik in ih-
ren Handlungsempfehlungen vom 02.07.2019 empfiehlt, in § 24 Abs. 3 BauGB klarzustellen,
dass zum Wohl der Allgemeinheit auch Wohnbedürfnisse in der Gemeinde zählen, so dürfte
allgemeine Auffassung sein, dass die „Wohnbedürfnisse in der Gemeinde“ vom Allgemein-
wohnbegriff umfasst sind, wenn es um die Ausübung eines Vorkaufsrechts geht, mit dem
Wohnbauland bereitgestellt werden soll (Kronisch, NVwZ 2019, 1471, 1475).
Wenn nach § 1 WoFG dieses Gesetz zur Unterstützung von Haushalten bei der Versorgung mit
Mietwohnraum, einschließlich genossenschaftlich genutzten Wohnraums, und bei der Bildung
von selbst genutztem Wohneigentum (soziale Wohnraumförderung) dient und Zielgruppe der
sozialen Wohnraumförderung Haushalte sind, die sich am Markt nicht angemessen mit Wohn-Seite 8 von 22

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raum versorgen können und auf Unterstützung angewiesen sind, wird insoweit mit der Siche-
rung und Schaffung von gefördertem Wohnraum dem Wohl der Allgemeinheit durch die Aus-
übung des Vorkaufsrechts zu diesem Zweck gedient.
Damit geht aber noch nicht einher, dass das Vorkaufsrecht gemäß § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB
auch zu diesem Zweck ausgeübt werden kann.
Es ist allgemeine Auffassung, dass sich die Antwort auf die Frage, ob die Ausübung durch das
Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt ist, an den Zielen zu orientieren hat, die mit den einzel-
nen Tatbeständen in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 7 BauGB bzw. § 25 Abs. 1 Satz 1 BauGB ver-
folgt werden (BVerwG, Beschluss vom 25.01.2010 – 4 B 53/09 – juris, Rn 5; Ernst/Zinkahn/Bie-
lenberg-Stock, § 24, Rn 63).
Dies wird bestätigt durch die Regelungen zum Abwendungsrecht des Käufers nach § 27 Abs. 1
BauGB, wenn dort dem Käufer das Recht zugestanden wird, die Ausübung des Vorkaufsrechts
abzuwenden, wenn die Verwendung des Grundstücks nach den baurechtlichen Vorschriften
oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender
Sicherheit bestimmbar ist, und er in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist
dementsprechend zu nutzen und andererseits dieses Abwendungsrecht gemäß § 27 Abs. 2
BauGB in Bezug auf die Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 BauGB ausge-
schlossen bzw. eingeschränkt ist.
Demgemäß genügt nicht „irgendein“ Wohl der Allgemeinheit zur Rechtfertigung der Ausübung
des Vorkaufsrechts. Erforderlich ist vielmehr, dass dieses Wohl der Allgemeinheit zugleich auch
zu den Zielen gehört, die mit den einzelnen Tatbeständen in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 7
BauGB und § 25 Abs. 1 BauGB jeweils verfolgt werden. Demgemäß unterschiedlich kann das
Wohl der Allgemeinheit sein, dass es rechtfertigt, das Vorkaufsrecht im konkreten Einzelfall aus-
zuüben. Was die Ausübung des Vorkaufsrechts nach einem Tatbestand in §§ 24, 25 BauGB
rechtfertigt, kann hierzu im Falle eines anderen Tatbestandes der §§ 24, 25 BauGB nicht ausrei-
chend sein.
Dementsprechend ist für jeden einzelnen Tatbestand der §§ 24, 25 BauGB zu prüfen, ob die
Ausübung des Vorkaufsrechts zu dem Zweck, mehr geförderten Wohnraum in Bonn zu schaf-
fen, durch das jeweilige Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sein kann.Seite 9 von 22

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b.
Dabei ist vorab zu berücksichtigen, dass nach § 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB die Gemeinde die
Grundstücke zu veräußern hat, die sie durch Ausübung des Vorkaufsrechts erlangt hat. Nach §
89 Abs. 2 BauGB soll die Gemeinde das Grundstück veräußern, sobald der mit dem Erwerb ver-
folgte Zweck verwirklicht werden kann oder entfallen ist. Schließlich ist nach § 89 Abs. 3 BauGB
das Grundstück unter Berücksichtigung weiterer Kreis der Bevölkerung an Personen zu veräu-
ßern, die sich verpflichten, das Grundstück innerhalb angemessener Zeit entsprechend den bau-
rechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme zu nut-
zen, wobei die früheren Käufer vorrangig zu berücksichtigen sind.
Der Zusammenhang mit der Ausübung des Vorkaufsrechts ist offensichtlich. Wenn die Gemein-
de das durch Ausübung des Vorkaufsrechts erworbene Grundstück später nicht mit der Ver-
pflichtung an den ursprünglichen Käufer aus dem Vertrag, der den Vorkaufsrechtsfall ausgelöst
hat oder an einen anderen Käufer mit der Verpflichtung zur Erhaltung oder zur Schaffung von
geförderten Wohnraum veräußern kann oder darf, dann kann sie mit einer solchen Zielsetzung
das Vorkaufsrecht schon nicht ausüben.
§ 89 Abs. 3 BauGB bestimmt in Satz 1 den Kreis der Personen, an die die Gemeinde die Grund-
stücke veräußern soll und legt zugleich wichtige Konditionen für die Veräußerung fest, wobei
Satz 2 eine Privilegierung des früheren Käufers im Falle des Erwerbs durch Ausübung des Vor-
kaufsrechts enthält.
Unter baurechtlichen Vorschriften im Sinne des § 89 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind in erster Linie die
Festsetzungen des Bebauungsplans oder die planersetzende Vorschrift des § 34 BauGB zu ver-
stehen. Das Grundstück soll entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans genutzt wer-
den.
Enthält der Bebauungsplan eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB, wonach eine Bebau-
ung mit Wohngebäuden, die mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung gefördert werden
könnten, muss der Käufer nicht nur bereit sein, ein solches, abstrakt förderungsfähiges Wohn-
gebäude zu errichten. Es soll vielmehr zulässig sein, die Veräußerung mit der Verpflichtung zu
verknüpfen auf dem Grundstück auch sozialen Wohnungsbau zu errichten (Ernst/Zinkahn/Bie-
lenberg-Runkel, § 89, Rn 80). Danach sei es zulässig, Grundstücke an einen im sozialen Woh-
nungsbau tätiges Unternehmen zu veräußern, damit dieses Wohnungen im sozialen Woh-
nungsbau errichtet für Mieter, die gemäß einem Sozialplan unterzubringen sind. VerdrängteSeite 10 von 22

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Käufer, die dazu nicht in der Lage sind, müssen dann zurückstehen (Battis/Krautzberger/Löhr, §
89, Rn 7). Da Ziel der Abschlussphase die eigentumspolitisch beabsichtigte Streuung des Grund-
eigentums zu sein hat, hat z.B. die bauplanungsrechtliche Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 7
BauGB, § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB und § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB maßgebenden Einfluss auf die
Zuteilung (Berliner Kommentar zum BauGB – Halama, § 89, Rn 70).
Die Rechtsprechung hat sich mit dem Verwendungszeck des geförderten Wohnungsbaus im
Zusammenhang mit § 89 BauGB bisher – soweit ersichtlich - noch nicht befasst.
Gestützt auf die zitierte Kommentarliteratur kann es jedoch jedenfalls als vertretbar angesehen
werden, dass die Gemeinde berechtigt ist, nach Ausübung des Vorkaufsrechts das Grundstück
später jedenfalls in den Fällen, in denen ein Bebauungsplan mit einer Festsetzung nach § 9 Abs.
1 Nr. 7 BauGB (abstrakt förderfähige Wohngebäude) den Nutzungszweck beschränkt, die Schaf-
fung von geförderten Wohnraum verpflichtend vorzugeben.
Ob daraus zugleich resultiert, dass zumindest in diesen Konstellationen bei allen oder einzelnen
Tatbeständen des allgemeinen oder besonderen Vorkaufsrechts dieses mit einer solchen Zielrich-
tung ausgeübt werden kann, ist damit noch nicht zugleich (vor)entschieden und bedarf der wei-
teren Untersuchung.
5. Allgemeines Vorkaufsrecht in einem Umlegungsgebiet (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB)
Im Umlegungsgebiet rechtfertigt das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts,
wenn der Verkäufer oder vor allen der Käufer des Vertrages, der den Vorkaufsfall auslöst, Maß-
nahmen plant, die den Umlegungszielen zu wider laufen, ihre Verwirklichung erschweren oder
unmöglich machen würden. Das Gleiche soll gelten, wenn mit der Ausübung des Vorkaufsrechts
die Durchführung der Umlegung gefördert wird, was z.B. der Fall sein kann, wenn die Grund-
stücke dazu verwendet werden sollen, um den planerischen Festsetzungen entsprechende grö-
ßere Baugrundstücke zu schaffen oder zu geringe Größen einzelner Zuteilungsgrundstücke aus-
zugleichen. Damit könne vermieden werden, dass Verfahrensbeteiligte Eigentümer in Geld oder
mit Grundstücken außerhalb des Umlegungsgebietes abgefunden werden müssen. Aus § 27
Abs. 2 Nr. 2 BauGB ergibt sich im Umkehrschluss, dass dies erst recht gilt, wenn das Grundstück
für die Zwecke der Umlegung gemäß § 45 BauGB benötigt wird (Ernst/Zinkahn/Bielenberg-
Stock, § 24, Rn. 68).Seite 11 von 22

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Nach § 45 BauGB können bebaute und unbebaute Grundstücke durch Umlegung in der Weise
neu geordnet werden, dass nach Lage, Form und Größe für die bauliche oder sonstige Nutzung
zweckmäßig gestaltete Grundstücke entstehen. Dabei kann die Umlegung im Geltungsbereich
eines Bebauungsplanes im Sinne des § 30 BauGB oder auch innerhalb eines im Zusammenhang
bebauten Ortsteils im Sinne des § 34 BauGB, wenn sich aus der Eigenart der näheren Umge-
bung oder einem einfachen Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 3 BauGB hinreichende Krite-
rien für die Neuordnung der Grundstücke ergeben, durchgeführt werden.
Danach ist die Umlegung nicht zwingend planakzessorisch und kann auch im unbeplanten In-
nenbereich durchgeführt werden. Sie zielt also nicht ausnahmslos auf die „bloße“ Umsetzung
dessen, was Festsetzung eines Bebauungsplans sein kann. Sie kann auch der Bodenordnung
nach Maßgabe der Eigenart der näheren Umgebung dienen.
Dementsprechend kann die Ausübung des Vorkaufsrechts durch das Wohl der Allgemeinheit
gerechtfertigt werden, wenn ein Bebauungsplan abstrakt förderfähige Wohngebäude nach § 9
Abs. 1 Nr. 7 BauGB oder aber Geschosswohnungsbau durch eine Kombination von Festsetzun-
gen (Bauweise, Zahl der Vollgeschosse, Gebäudehöhe, Baulinien) vorgibt. Letzteres lässt sich
ggf. auch aus der Eigenart an der näheren Umgebung im unbeplanten Innenbereich, ggf. in
Verbindung mit einem einfachen Bebauungsplan, ablesen.
In all diesen Fällen ist aber die Ausübung des Vorkaufsrechts an diesen bauplanungsrechtlichen
Vorgaben orientiert, in dem durch die Ausübung des Vorkaufsrechts größere zusammenhän-
gende Grundstücke geschaffen werden können, ohne den Zuteilungsanspruch einzelner Eigen-
tümer im Einzelfall evtl. nur mit deren Zustimmung ausschließen zu können.
Damit ist aber der Bezug zum Umlegungsverfahren auch schon erschöpft. Eine Verpflichtung,
das zugeteilte Grundstück, auch wenn dieses mit einer Festsetzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 7
BauGB belastet ist, nun auch mit Mitteln des geförderten Wohnungsbaus zu bebauen, kann
nicht Gegenstand eines Umlegungsplans sein, weshalb eine Ausübung des Vorkaufsrechts mit
dieser weitergehenden Zweckbestimmung nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfer-
tigt ist.Seite 12 von 22

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6. Allgemeines Vorkaufsrecht in einem förmlich festgesetzten Sanierungsgebiet und städte-
baulichen Entwicklungsbereich (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB)
a.
Im städtebaulichen Entwicklungsbereich soll die Gemeinde gemäß § 166 Abs. 3 Satz 1 BauGB
grundsätzlich alle Grundstücke erwerben. Darin kommt eine bodenrechtliche Sonderstellung der
Entwicklungsmaßnahme zum Ausdruck, die auch bei Anwendung des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB
nicht unberücksichtigt bleiben dürfe. Soweit die Gemeinde also gehalten ist, Grundstücke zu
erwerben, ist auch die Ausübung des Vorkaufsrechts durch das Wohl der Allgemeinheit ge-
deckt, sofern keiner der beiden Fälle des § 166 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorliegt
(Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24. Rn 71).
Nach § 166 Abs. 3 Satz 3 BauGB soll die Gemeinde z.B. vom Erwerb eines Grundstücks abse-
hen, wenn bei einem baulich genutzten Grundstück die Art und das Maß der baulichen Nut-
zung bei der Durchführung der Entwicklungsmaßnahme nicht geändert werden soll, weshalb
insoweit idR schon der Ausschlussgrund des § 26 Nr. 4 BauGB gegeben sein dürfte.
Vergleichbar § 89 BauGB soll die Gemeinde die freihändig oder nach den Vorschriften des
BauGB erworbenen Grundstücke gemäß § 169 Abs. 6 BauGB veräußern, wobei jedenfalls Run-
kel davon ausgeht, dass sich die Ziele einer Entwicklungsmaßnahme auch darauf auswirken
können, Mietwohnungsbau einschließlich der sozialen Wohnraumförderung durchzuführen
(Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Runkel, § 169, Rn. 83). Wenn demnach die Schaffung von geförder-
tem Wohnraum ein zulässiges Ziel der Entwicklungsmaßnahme ist, könnte dies auch die Aus-
übung des Vorkaufsrechts rechtfertigen. Aber auch hier gehen wir davon aus, dass zwischen der
Zugriffsphase und der Abschlussphase zu differenzieren ist und das Abwendungsrecht nach §
28 BauGB Grenzen des Verwendungszwecks aufzeigt. Das mag im Einzelfall auch Geschoss-
wohnungsbau mit abstrakt förderfähigen Wohnungen sein, nicht aber ein durch die Verpflich-
tung zur Inanspruchnahme von Mitteln des Wohnungsförderungsrechts beschränktes Mietni-
veau.Seite 13 von 22

Seite 13 von 21
b.
In einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet rechtfertigt das Wohl der Allgemeinheit die
Ausübung des Vorkaufsrechts, wenn damit die besonderen Maßnahmen unterstützt werden,
die zur Beseitigung städtebaulicher Missstände erforderlich sind. Den breiten Einsatzmöglichkei-
ten des Sanierungsrechts entspricht ein umfassend anwendbares Vorkaufsrecht. Sein Einsatz im
Einzelfall muss sich an den konkreten Erfordernissen der Sanierung orientieren. Dabei ist zu-
nächst zu beachten, das Fehlen preisgünstigen oder geförderten Wohnraum nicht zu den, wenn
auch lediglich beispielhaft genannten städtebaulichen Missständen in § 136 Abs. 2 Satz 2
BauGB zählt.
So hat zwar das Verwaltungsgericht München zwar festgestellt, dass in dem dortigen Fall unter
Berücksichtigung der Begründung der Sanierungssatzung und der aufgefächerten Nutzungs-
und Verwendungsmöglichkeiten alle der dort genannten Nutzungsmöglichkeiten eine mit den
Zielen des Sanierungsgebietes korrespondierende Ausrichtung am allgemeinen Wohl darstellen
(VG München, Urteil vom 29.11.2017 – M 9K 16.4828/juris, Rn 24). Ob dies auch für den ne-
ben vielen anderen auch genannten Nutzungszweck des geförderten Wohnungsbaus gilt, lässt
sich dem Urteil allerdings nicht entnehmen, weil es hierauf nach der Rechtsauffassung des Ver-
waltungsgerichts nicht ankam. Selbst wenn das Verwaltungsgericht München dies angenom-
men hätte, so gilt es doch zu beachten, dass in förmlich festgelegten Sanierungsgebieten das
Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts nur rechtfertigt, wenn damit die be-
sonderen Maßnahmen unterstützt werden, die zur Beseitigung städtebaulicher Missstände er-
forderlich sind.
Das Fehlen von Wohnraum oder von „bezahlbarem“ Wohnraum ist zwar ein städtebaulicher
Missstand und dessen Behebung kann die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen, in dem
die Gemeinde durch Erwerb von Eigentum etwa städtische Wohnungsgesellschaften in die Lage
versetzt, Wohnbebauung zu schaffen und um hierdurch auf die Höhe der Mieten Einfluss neh-
men zu können.
Dies schließt es auch nicht aus, dass die Gemeinde oder die Wohnungsbaugesellschaft beabsich-
tigt, Wohnungsbaufördermittel in Anspruch zu nehmen und sich insoweit „freiwillig“ auch
Mietpreisbeschränkungen zu unterwerfen. Eine Beschränkung der Abwendungsbefugnis des
Käufers kann hiermit allerdings nicht verbunden sein. Er kann auch in diesen Fällen das Vor-
kaufsrecht abwenden, wenn er sich verpflichtet, Wohnraum zu schaffen, ohne zugleich Miet-Seite 14 von 22

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preisbeschränkungen oder gar die Inanspruchnahme von Wohnungsbaufördermitteln akzeptie-
ren zu müssen.
7. Allgemeines Vorkaufsrecht im Geltungsbereich einer Satzung zur Sicherung von Durchfüh-
rungsmaßnahmen des Stadtumbaus und einer Erhaltungssatzung (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4
BauGB)
a.
Satzungen zur Sicherung von Durchführungsmaßnahmen des Stadtumbaus nach § 171 d Abs. 1
BauGB dienen der Sicherung und sozialverträglichen Durchführung von Stadtumbaumaßnah-
men, die nach § 171 a Abs. 3 Satz 1 BauGB wiederum dem Wohl der Allgemeinheit dienen. Sie
sollen insbesondere dazu beitragen, dass u.a. die Siedlungsstruktur den Erfordernissen der Ent-
wicklung von Bevölkerung und Wirtschaft angepasst wird, die Verhältnisse verbessert und inner-
städtische Bereiche gestärkt werden.
Das allgemeine Vorkaufsrecht kann demgemäß nach § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB zum Wohl der
Allgemeinheit ausgeübt werden, um eine Beeinträchtigung der Ziele und Zwecke der Satzung
nach § 171 d BauGB zu verhindern. Insoweit sind die rechtlichen Maßstäbe dem Versagungs-
grund des § 171 d Abs. 3 BauGB zu entnehmen (Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn 72
b). Darüber hinaus genügt die Ausübung des Vorkaufsrechts dem Wohl der Allgemeinheit,
wenn der Kauf die Ziele und Zwecke der Stadtumbaumaßnahme fördert
(Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn 72 c).
b.
In Gebieten mit Erhaltungssatzungen wird die Ausübung des Erhaltungsvorkaufsrechts durch
das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt, wenn der kommunale Bodenerwerb die Ziele und
Zwecke der konkreten Erhaltungssatzung fördert oder eine der Vertragsparteien Maßnahmen
beabsichtigt, die den Zielen der Erhaltungssatzung entgegenstehen. Erhaltungssatzungen sind
dabei Ausdruck des Festhaltens am Erhaltenswerten. Das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigt
daher den Vorkauf, wenn er das Erhaltungsziel der Satzung fördert, insbesondere wenn er dazu
beitragen kann, erhaltungswidrigen Entwicklungen vorzubeugen.Seite 15 von 22

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Insofern kommt in Betracht, dass zu befürchten ist, dass der neue Eigentümer das Gebäude ab-
reißen wird und hier durch Mieter verdrängt, die sich in den errichteten neuen Wohnungen
nicht leisten können oder die Aufteilung in Wohnungseigentum Verdrängungseffekte bei Miet-
erhöhungen zumindest nicht ausschließen können (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn
73 ff.).
Soweit etwa das OVG Berlin-Brandenburg die Ausübung des Vorkaufsrechts im Rahmen einer
Erhaltungssatzung zu Gunsten einer landeseigenen Wohnungsgesellschaft vom Allgemeinwohl
als gerechtfertigt angesehen hat, ging es allein um die Fragestellung, ob auf diese Weise der
Erhalt der vorhandenen Wohnungen an sich und in ihrer Ausstattung eher zu erwarten sei bei
einem Erwerb durch einen Privaten. Insofern sollten durch den Erhalt der Bestandswohnungen
das Ziel der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gefördert werden. Auf die-
se Weise konnte mittelbar auch preisgünstiger Mietwohnraum erhalten werden (OVG B-B, Urteil
vom 22.10.2019 – OVG 10 B 9.18 – juris, Rn 54).
Zielstellung der Erhaltungssatzung - und für die Stadtumbausatzung kann im Ergebnis nichts
anderes gelten - ist nicht die Schaffung von gefördertem Wohnraum, sondern die Schaffung
von Wohnraum als solchem oder mit einem bestimmten Standard. Die Förderung nach dem
WoFG ist ein reines Finanzierungsinstrument, mit dem der Staat Wohnungsbau fördert und als
„Geldgeber“ Einfluss auf die Größe und Gestaltung der Wohnungen und die zukünftige Miete
nimmt. Insoweit ist die Wohnungsförderung ein Mittel, um bestimmte Stadtumbauziele oder
Erhaltungsziele zu erreichen.
Folglich kann das Vorkaufsrecht ausgeübt werden, um Wohnraum zu schaffen oder zu erhalten.
Ggf. unter Rückgriff auf § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB kann eine abstrakte förderungsfähige Gestal-
tung der Wohnungen vorgegeben werden.
Auch insoweit muss auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts verwiesen werden, wonach
das Baugesetzbuch die Gemeinde nicht zur Regelung ermächtigt, inwieweit der Vermieter nach
Abschluss von Baumaßnahmen bzw. bei Wiedervermietung die Miete erhöhen darf. Die Ge-
meinde kann nur mittelbar durch Beschränkung der Modernisierung oder durch eine Erhal-
tungssatzung auf die baulichen Veränderungen Einfluss nehmen (BVerwG, Urteil vom
24.05.2006 - 4 C 9/04 – juris, Rn 26 ff.).Seite 16 von 22

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Insoweit kann und wird regelmäßig die Schaffung oder der Erhalt von Wohnraum bereits die
Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen. Entsprechend kann der Käufer die Ausübung des
Vorkaufsrechts abwenden, auch ohne Mittel der Wohnungsbauförderung in Anspruch zu neh-
men.
8. Allgemeines Vorkaufsrecht für unbebaute Außenbereichsgrundstücke, für die im Flächen-
nutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist (§ 24 Abs.
1 Satz 1 Nr. 5 BauGB) und für unbebaute Grundstücke, die in einem festgesetzten oder
faktischen Baugebiet liegen, die vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden kön-
nen(§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB) und besonderes Vorkaufsrecht für Grundstücke im
Geltungsbereich eines sonstigen unbebauten Grundstückes im Geltungsbereich eines Be-
bauungsplanes (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB).
Den allgemeinen Vorkaufsrechten § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und 6 BauGB sowie dem besonderen
Vorkaufrecht des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist vor dem hier in Frage stehenden Hinter-
grund der Erhaltung und Schaffung von gefördertem Wohnungsbau gemeinsam, dass es sich
um städtebauliche Instrumente zur Sicherung der Bauleitplanung handelt.
Zum allgemeinen Vorkaufsrecht des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB hat das Bundesverwal-
tungsgericht darauf hingewiesen, dass das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufs-
rechts nur rechtfertigt, wenn damit Flächen für die Errichtung von Wohngebäuden und für de-
ren infrastrukturelle Ausstattung erworben werden sollen. Aus den Regelungen in § 26 Nr. 4
BauGB und § 27 BauGB ergebe sich, dass mit dem Vorkaufsrecht nicht gänzlich andere Zwecke
verfolgt werden dürfen und dass keine Rechtfertigung besteht, von der Befugnis nach § 24 Abs.
1 Satz 1 Nr. 5 BauGB Gebrauch zu machen, wenn das städtebauliche Ziel auch unter Mitwir-
kung eines bauwilligen Grundstückseigentümers erreicht werden kann. Die Gemeinde habe die
notwendigen weiteren Schritte vorzunehmen, um das städtebauliche Ziel, Wohnbauland bereit-
zustellen, zu verwirklichen. Der Gesetzgeber habe hierdurch die Befugnisse der Gemeinde erwei-
tert, damit diese einem akuten Wohnraummangel begegnen können (BVerwG, Beschluss vom
25.01.2010 – 4 B 53/09 – juris, Rn 5 ff.).
Gatz weist ausdrücklich darauf hin, dass die Vorkaufsrechte der Gemeinde zu den städtebauli-
chen Instrumenten zur Sicherung der Bauleitplanung zählen (Gatz, jurisPR-BVerwG 7/2010, An-
merkung 5, Abschnitt A).Seite 17 von 22

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Wenn aber die beiden allgemeinen Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und 6 BauGB,
letztere bezogen auf die Bebauungsplangebiete, und auch das besondere Vorkaufsrecht nach §
25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB auf einem schon bestehenden Bebauungsplan gründen bzw. des-
sen „alsbaldige Aufstellung fordern“, liegt es nahe, dass sich sowohl die Gründe, die die Aus-
übung des Vorkaufsrechts rechtfertigen als auch die Abwendungsbefugnis des Käufers nach §
27 Abs. 1 Satz 1 BauGB ausschließlich nach diesen „baurechtlichen Vorschriften“, also den Fest-
setzungen des bestehenden oder aufzustellenden Bebauungsplans richten müssen.
Entsprechendes gilt für faktische Baugebiete nach § 34 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit den
Planersatzvorschriften der BauNVO. Wenn der Bundesgesetzgeber den Gemeinden zwar einer-
seits nach § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB vorgibt, die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere
auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewoh-
nerstrukturen, die Eigentumsbildung weitere Kreise der Bevölkerung zu berücksichtigen, ande-
rerseits aber den Inhalt des Bebauungsplanes nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB auf die abstrakte
Wohnraumförderungsfähigkeit von den Gebäuden beschränkt, kann der nach § 24 Abs. 3 Satz
2 BauGB anzugebende Nutzungszweck nicht über die Schaffung von Wohnraum oder bei ent-
sprechender Festsetzung von abstrakt förderfähigem Wohnraum hinausgehen.
Die Gemeinde mag zwar im Einzelfall weitergehende Verwendungsabsichten haben oder an-
streben. Der Nutzungszweck, der auch Ausgangspunkt für das Abwendungsrecht des Käufers
ist, kann jedoch nicht über die konkrete Festsetzung des Bebauungsplanes hinausgehen. Inso-
weit werden die Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und 6 BauGB sowie § 25 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 BauGB auf die baurechtlichen Vorschriften, also die Festsetzungen eines bestehen-
den oder noch aufzustellenden Bebauungsplanes beschränkt. Im Ergebnis dienen diese drei Vor-
kaufsrechte zwar dem Erhalt und der Schaffung von Wohnraum nicht aber von gefördertem
Wohnungsbau. Letzteres Ziel ließe sich nur mittelbar erreichen, wenn der Käufer von seinem
Abwendungsrecht nach § 27 Abs. 1 BauGB keinen oder nicht rechtzeitig Gebrauch macht.
Auch die Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Vorkaufsrechte keine Handhabe
für eine direkte Einflussnahme der Gemeinde auf die Herkunft der Bewohner und die Eigentü-
merstruktur in den Baugebieten bieten (BVerwG, Urteil vom 11.02.1993 – 4 C 18/91 – juris, Rn
30), verdeutlicht die unmittelbare Anbindung des Vorkaufsrechts an die allgemeinen baurechtli-
chen Vorschriften.Seite 18 von 22

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Soweit etwa die Ausübung des Vorkaufsrechts als gerechtfertigt angesehen wird, wenn die
Gemeinde zur Deckung des Wohnbedarfs von Bevölkerungsgruppen mit besonderem Wohn-
raum Versorgungsprobleme sowie dessen Wohnbedarfs der Einkommensschwächeren und we-
niger begüterten örtlichen Bevölkerung unter Beachtung der diesbezüglichen europarechtlichen
Anforderungen genügen muss (Beck-OK BauGB/Grziwotz, § 24, Rn 23) kann es sich hierbei
wiederum nur um die Motivation der Gemeinde handeln, weshalb sie das Vorkaufsrecht im
konkreten Einzelfall ausübt. Denn das bloße Vorliegen der Voraussetzungen des § 24 Abs. 1
BauGB genügt ersichtlich nicht. Allerdings kann die konkrete Abwendungsbefugnis des Eigen-
tümers nicht über die bestehenden oder geplanten Festsetzungen eines Bebauungsplanes hin-
aus beschränkt werden.
9. Besonderes Satzungsvorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB an Grundstücken
in Gebieten, in denen die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht.
Das besondere Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB in Maßnahmegebieten ist
ein Instrument des vorsorgenden Grunderwerbs. Aus städtebaulichen Gründen soll die Gemein-
de bereits im Frühstadium der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen Grundstücke mit dem
Ziel kaufen können, die späteren Maßnahmen leichter durchführen zu können. Dabei kann es
sich bei den städtebaulichen Maßnahmen nur um dieselben handeln, die auch nach deren Wirk-
samwerden ein Vorkaufsrecht entstehen lassen.
Auch wenn das Einsatzgebiet der Vorkaufsrechte mit der Einordnung in den zweiten Teil des
ersten Kapitels des BauGB unter der Überschrift „Sicherung der Bauleitplanung“ nur unvollstän-
dig gekennzeichnet ist, so wird doch damit deren Kernfunktion umrissen. Daher seien unter den
städtebaulichen Maßnahmen nur die förmlich im Städtebaurecht ausgestalteten Rechtsinstru-
mente zu versehen (so: Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 25, Rn 15 b). Demgegenüber geht die
mehrheitliche Meinung dahin, dass auch informelle städtebauliche Planungen sowie rechtliche
und tatsächliche Maßnahmen zur Durchführung der vorgesehenen Nutzung in einem Gebiet
erfasst sein können (Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 25, Rn 5). Die Schaffung von geförder-
tem Wohnraum als solche ist jedoch als solche keine städtebauliche Maßnahme, sondern allen-
falls das Ergebnis einer städtebaulichen Maßnahme, sodass auf die jeweilige städtebauliche
Maßnahme abzustellen ist und insofern auf die vorherigen Ausführungen verwiesen werden
kann.Seite 19 von 22

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Im Zusammenhang mit dem Satzungsvorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB vertritt
allerdings Kronisch (NVwZ 2019, 1471, 1473) die Auffassung, dass sich eine Gemeinde mit einer
Vorkaufssatzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB in die Lage versetzen kann, bereits in
einem Frühstadium der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen, mit der bezahlbarer Wohn-
raum, insbesondere auch die Errichtung sozial geförderter Wohnungen, ermöglicht werden soll,
Zugriff auf dafür benötigte Grundstücke zu haben. Dafür müsste die Gemeinde eine städtebau-
liche Maßnahme, also etwa den Erlass oder die Änderung eines Bebauungsplans, die Änderung
des Flächennutzungsplans oder den Erlass einer Entwicklungs- oder Erhaltungssatzung in Be-
tracht ziehen, die auf die künftige Entwicklung eines Gebietes zum Wohnstandort abzielt. Die
Ausübungsrechtfertigung werde regelmäßig zu bejahen sein, wenn das Kaufgrundstück für den
sozialen Wohnungsbau oder zur Deckung des Wohnbedarfs bestimmter Personengruppen –
durch die Gemeinde selbst oder durch einen Dritten, etwa die kommunale Wohnungsgesell-
schaft – verwendet werden soll. Ein Abwendungsrecht des Käufers scheide aus, solange der
konkrete Nutzungszweck für das Kaufgrundstück im Zeitpunkt der Vorkaufsrechtsausübung
noch nicht feststehe (vgl. § 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB).
Nach hiesiger Auffassung kann bei dem allgemeinen Wohl, dass die Ausübung des Vorkaufs-
rechts rechtfertigen soll, nicht danach unterschieden werden, ob der Verwendungszweck des
Grundstückes feststeht oder noch nicht bestimmbar ist, sodass das Abwendungsrecht des Käu-
fers (noch) nicht besteht. Die Errichtung von Wohngebäuden, die mit Mitteln der sozialen
Wohnraumförderung gefördert werden, kann mit den Mitteln des Städtebaurechts und damit
des Baugesetzbuches nicht durchgesetzt werden. Das Städtebaurecht kann lediglich die pla-
nungsrechtlichen Rahmenbedingungen schaffen, die die Errichtung von Wohngebäuden, auch
solchen, in denen geförderter Wohnraum auch oder ausschließlich geschaffen werden kann,
ermöglichen oder erleichtern.
Der Gesetzgeber hat ausdrücklich davon abgesehen, über die abstrakte Förderungsmöglichkeit
hinaus in § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB auch eine Verpflichtung zur Errichtung von Wohngebäuden im
Rahmen der Förderung des sozialen Wohnungsbaus festsetzen zu können (Ernst/Zinkahn/Bielen-
berg-Söfker, § 9, Rn 75). Das Wohnungsbauförderungsrecht stellt vielmehr auf die Freiwilligkeit
des Grundstückseigentümers ab, in dem diesem Fördermittel und Finanzierungserleichterungen
zur Verfügung gestellt werden, wenn er sich im Gegenzug verpflichtet, den Wohnraum nicht
nur nach bestimmten baulichen und ausstattungsbedingten Vorgaben zu errichten, sondern
auch zu festgelegten und vorgegebenen Mieten an einen bestimmten Personenkreis im Einver-
nehmen mit der zuständigen Wohnungsbehörde zu vermieten.Seite 20 von 22

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Dieses auf Freiwilligkeit beruhende System der Wohnraumförderung wird verlassen, wenn ein
Käufer durch die Ausübung des Vorkaufsrechts zum Zwecke der Schaffung geförderten Wohn-
raums und durch die Beschränkung der Abwendungsbefugnis nach § 27 BauGB auf die Herstel-
lung geförderten Wohnraums beschränkt wird. Das BauGB gibt keine Berechtigung, den Eigen-
tümer eines solchen Grundstückes im Ergebnis schlechter zu stellen als den Eigentümer eines
Grundstückes, auf dem Wohnraum zu marktüblichen Bedingungen geschaffen werden soll.
10. Zusammenfassung
Die in der DStGB-Dokumentation Nr. 147 „Bezahlbaren Wohnraum schaffen“ aufgestellte The-
se, die Schaffung von bezahlbarem Wohnraum stelle ein Grund des Wohls der Allgemeinheit
dar, der die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen kann, erweist sich bei näherer Prüfung
als zu pauschal. Dies gilt erst recht, wenn weiterhin die Auffassung vertreten wird, dass der
Grundstückskäufer die Ausübung des Vorkaufsrechts dadurch abwenden könne, dass er darlegt,
dass er selbst bereit und in der Lage ist, entsprechend bezahlbaren Wohnraum zu schaffen. Dem
wiederum könne die Gemeinde entgegentreten, in dem sie darlegt, dass die Schaffung von be-
zahlbarem Wohnraum durch die Gemeinde einen wirksameren Weg der Zielerreichung darstelle
(Ziffer 6.3, Seite 24 der vorgenannten Dokumentation).
Die Untersuchung hat vielmehr gezeigt, dass die Schaffung von gefördertem Wohnraum die
Beschränkung des Verwendens des Grundstücks hierauf nicht rechtfertigen kann, weil sich die
Antwort auf die Frage, ob das Wohl der Allgemein die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfer-
tigt, an den Zielen zu orientieren hat, die mit den einzelnen Tatbeständen in § 24 Abs. 1 Satz 1
Nrn. 1 bis 7 BauGB und § 25 Abs. 1 BauGB verfolgt werden.
Über das unbestritten dem Wohl der Allgemeinheit dienende Ziel, Flächen für den Wohnungs-
bau (zeitnah) verfügbar zu machen hinausgehende Beschränkungen des Nutzungszwecks ent-
sprechen nicht den Zielen der Vorkaufsrechte.
Auch sofern ein Bebauungsplan gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB Flächen festsetzt, auf denen
ganz oder teilweise nur Wohngebäude, die mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung ge-
fördert werden könnten (abstrakte Förderungsfähigkeit) festsetzt, kann der Verwendungszweck
und damit auch die Abwendungsbefugnis nur auf diese abstrakte Förderungsfähigkeit des
Wohnraums konkretisiert werden. Dies gilt nicht nur für die planakzessorischen Vorkaufsrechte
in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 5 und 6 BauGB sowie § 25 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 BauGB, son-Seite 21 von 22

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dern auch für das allgemeine Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 3 und 4 BauGB, sofern
dies zu den Zielen dieser städtebaulichen Maßnahmen gehört.
Da mit dem Mitteln der Bauleitplanung keine über § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB hinausgehende Ver-
pflichtung zur Schaffung von gefördertem Wohnraum festgesetzt werden kann, kann auch der
Nutzungszweck, der nach § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB bei der Ausübung des Vorkaufsrechts an-
zugeben ist, hierauf nicht erweitert und die Abwendungsbefugnis nicht entsprechend be-
schränkt werden.
Mit freundlichen GrüßenSeite 22 von 22