Erhaltung von Stadtvierteln mittels Erhaltungssatzung, Gestaltungssatzung und Denkmalbereichssatzung

Mitteilungsvorlage
öffentlich
200851
Der Oberbürgermeister
Federführung:
61 Stadtplanungsamt
Dezernat:
Dez. III
Erhaltung von Stadtvierteln mittels
Erhaltungssatzung, Gestaltungssatzung und
Denkmalbereichssatzung
Beratungsfolge
Ausschuss für Planung, Verkehr und
Denkmalschutz
24.06.2020 Kenntnisnahme
Bezirksvertretung Beuel 11.08.2020 Kenntnisnahme
Unterausschuss für Denkmalschutz 14.08.2020 Kenntnisnahme
Mitteilung:
In der Sitzung des Hauptausschusses vom 30.01.2020 wurde der
Verwaltung folgender Auftrag erteilt: „Die Verwaltung möge die
Instrumentarien: Denkmalbereichssatzung, Erhaltungssatzung und
Gestaltungssatzung in Bezug auf die notwendige Erhaltung von
Stadtvierteln wie dem Combahnviertel darstellen und erklären, inwieweit
sie zum Schutz einzelner Quartiere anzuwenden sind, um bauliche
Veränderungen im Hinblick auf die Gestaltung und die historische
Bestandserhaltung der Viertel entsprechend anzupassen.“ (DS-Nr.
191164-2AA, Beschlussziffer 2)
Hierzu informiert die Verwaltung wie folgt:
1. Vorbemerkung und vorangestelltes Fazit
Für die Erhaltung der baulichen Struktur und Gestalt von Stadtquartieren
stellen das bundesgesetzliche Planungsrecht im Rahmen des
Besonderen Städtebaurecht im Baugesetzbuch (BauGB) sowie das
Landesrecht im Rahmen der Bauordnung (BauO NRW) und des
Denkmalschutzgesetzes (DSchG NRW) verschiedene Instrumente zur
Verfügung. Es handelt sich um die Erhaltungssatzung gem. §§ 172-174
BauGB (s.u. Zif. 2), die Gestaltungssatzung als örtliche Bauvorschrift
gem. § 89 BauO NRW (s.u. Zif. 3) und die Denkmalbereichssatzung
gem. §§ 5-6 DSchG NRW (s.u. Zif. 4).
Diese Satzungen haben jeweils unterschiedliche Schutzziele. Auf ihrer
Grundlage lassen sich unterschiedliche Anforderungen an BauvorhabenSeite 1 von 16

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definieren. Gemeinsam ist ihnen, dass sie spezielles Ortsrecht für das
Bauen schaffen, mit dem entweder ein besonderer Erlaubnisvorbehalt
oder zusätzliche Kriterien für die Genehmigungsfähigkeit von
Bauvorhaben eingeführt werden. Auch wenn es in der Praxis des
Bauens kaum voneinander zu trennen ist, müssen doch bei der
Konzeption der Satzungen die jeweiligen Grenzen der Rechtsmaterien,
zu denen die Satzungen gehören, beachtet werden. Konkret heißt das,
dass man aufgrund einer Erhaltungssatzung keine baugestalterischen
Zielsetzungen verfolgen kann und umgekehrt nicht mit einer
Gestaltungssatzung städtebauliche Zulässigkeitsschranken aufstellen
kann. Es ist allerdings möglich, erforderlichenfalls für ein Gebiet
verschiedene Satzungen miteinander zu kombinieren.
Da die Frage, ob eine Denkmalbereichssatzung für ein Gebiet zu
erlassen ist oder nicht, rechtlich keinen Opportunitätserwägungen der
Gemeinde unterliegt, sondern allein nach fachlichen Kriterien zu
entscheiden ist (s. hierzu unten Zif. 4.1 u. 4.4), ist die Antwort auf die
vom Hauptausschuss gestellte Eignungsfrage bezogen auf die
Denkmalbereichssatzung mit besonderer Sorgfalt zu beachten: Wenn
ein Gebiet fachlich die Eigenschaften eines Denkmalbereichs aufweist,
ist es per Satzung unter Schutz zu stellen. Weist es diese Eigenschaften
nicht auf, darf die Satzung nicht erlassen werden. Hingegen ist die
Frage, ob ein besonderes Ortsbild oder eine besondere städtebauliche
Qualität durch eine Erhaltungssatzung oder eine Gestaltungssatzung
geschützt werden soll, in das Belieben des Rates als Ortsrechtsgeber
gestellt: Liegen die grundsätzlichen Voraussetzungen vor, kann er
solche Satzungen erlassen, er muss es aber nicht.
Eine abstrakte Zuordnung der Satzungsmöglichkeiten zu
Gebietskategorien ist nur schwer möglich, weil dies vom konkret
vorzufindenden Gebiet und von den vom Rat konkret verfolgten
Zielsetzungen abhängig ist. Als grobe Richtschnur könnte folgende
Überlegung dienen:
Je stärker ein abgrenzbares Gebiet eine klar ablesbare städtebauliche
Struktur aufweist oder aufgrund einheitlicher Baustrukturen ein Ortsbild
mit eigener Identität zeigt oder in seiner städtebaulichen Struktur noch
die Formen seiner Entstehungszeit oder einer bestimmten späteren
Überformung aufweist, desto eher spricht dies für den Erlass einer
Erhaltungssatzung nach § 172 BauGB. Dies gilt umso stärker in
Gebieten mit starkem Veränderungsdruck, da nur mit einer
Erhaltungssatzung Abbrüche von Gebäuden einem
Genehmigungsverfahren unterworfen werden können. Je kleinteiliger die
Elemente sind, welche ein besonderes Ortsbild ausmachen, je stärker es
dabei auf die Wahrung einer einheitlichen Formensprache und einer
übergreifend abgestimmten Farbgebung ankommt, desto eher sollte zum
Mittel einer Gestaltungssatzung gem. § 89 BauO gegriffen werden. DiesSeite 2 von 16

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gilt insbesondere dann, wenn es auch bei Neubauten auf ein
gestalterisches Einfügen im Detail ankommt, um das Ortsbild vor
nachteiligen Veränderungen zu schützen. Konvergiert beides, sollte über
eine Kombination einer Erhaltungssatzung mit einer Gestaltungssatzung
nachgedacht werden.
Übersichtstabelle beispielhafter Erhaltungsziele und
Eignungseinschätzung der Satzungsarten
(ohne Anspruch auf Vollständigkeit):
Satzungsart
Ziel
(Beispiele)
Erhaltung
s-satzung
Gestaltung
s-satzung
Denkmalberei
chs-satzung
(Erlass nicht
frei disponibel,
s. Erläuterung
Zif. 4)
„+“: geeignet
„0“: wenig geeignet
„-“: ungeeignet
Erhaltung eines Stadtgrundrisses + - +
Erhaltung einer Ortssilhouette + - +
Offenhalten von Sichtachsen + - +
Nach allgemeinem Planungsrecht
zulässige Verdichtung
beschränken
0 - 0
Gebäudekubaturen bei
Änderungen bzw. Neuerrichtung
baulicher Anlagen anpassen
+ 0 +
Abbruch prägender Gebäude
verhindern + - +
Freiräume als städtebaulich
strukturierende Elemente gegen
Bebauung sichern
0 - 0
Erscheinungsbild eines
städtebaulich bedeutsamen
Straßenraums erhalten
+ + +
Erscheinungsbild eines
Straßenraums ohne besondere
städtebauliche Wirkung erhalten
- + +
Größe / Form von Dachgauben;
Fensterformate,
Fassadenelemente anpassen
- + +
Farbgestaltung anpassen - + +
Eingriffsintensität in Baufreiheit mittel hoch hochSeite 3 von 16

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Satzungsart
Ziel
(Beispiele)
Erhaltung
s-satzung
Gestaltung
s-satzung
Denkmalberei
chs-satzung
(Erlass nicht
frei disponibel,
s. Erläuterung
Zif. 4)
„+“: geeignet
„0“: wenig geeignet
„-“: ungeeignet
Verfahrensaufwand hoch hoch hoch
Verwaltungsaufwand
(Genehmigungen, Durchsetzung
der Beachtung der Satzung)
hoch hoch sehr hoch
2. Erhaltungssatzung gem. §§ 172 ff Baugesetzbuch (BauGB)
2.1 Beschreibung, Rechtsgrundlagen, Schutzziel
Mit einer Erhaltungssatzung gem. § 172 BauGB kann die Erhaltung
baulicher Anlagen und / oder die Erhaltung der Eigenart von Gebieten
als städtebauliches Ziel verfolgt werden. Die Bestimmung sieht in
abschließender Aufzählung 3 Typen von Erhaltungssatzungen mit
unterschiedlichen Schutzzwecken vor. Erhaltungsgegenstände können
sein
- städtebauliche Eigenart eines Gebietes
- Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (sog.
„Milieuschutzsatzung“),
- Flankierung einer planerisch gewollten Umstrukturierung auf
Basis eines Sozialplans gem. § 180 BauGB
Eine solche Satzung muss immer von städtebaulichen Gründen
getragen werden. Für die hier zu behandelnde Fragestellung ist nur die
erstgenannte Alternative von Bedeutung. Mit diesem Satzungstyp kann
die städtebauliche Qualität eines Gebietes, die sich aus der
vorhandenen Bebauung ergibt, gegen nachteilige Veränderungen
geschützt werden. Zu beachten ist, dass die Qualität des Gebietes als
städtebaulicher Einheit im Vordergrund stehen muss. Das bedeutet: Es
wird nicht die einzelne bauliche Anlage mit ihren Eigenschaften für sich
genommen betrachtet, sondern die bauliche Anlage als Element
städtebaulicher Strukturen bzw. städtebaulicher Zusammenhänge.
2.2 Rechtswirkungen, Befugnisse der GemeindenSeite 4 von 16

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Mit Erlass der Erhaltungssatzung führt die Gemeinde im Satzungsgebiet
einen eigenständigen planungsrechtlichen Genehmigungsvorbehalt für
die Errichtung, den Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung
baulicher Anlagen ein. Dabei handelt es sich um eine gebundene
Entscheidung: Die Genehmigung darf nur versagt werden, wenn die in §
172 Abs. 3 BauGB abschließend aufgezählten Tatbestände erfüllt sind:
- Die Errichtung einer baulichen Anlage darf nur versagt werden,
wenn sie die städtebauliche Gestalt des Gebietes beeinträchtigen
würde
- Der Rückbau (Abbruch), die Änderung oder Nutzungsänderung
einer baulichen Anlage darf nur versagt werden, wenn diese (a)
allein oder im Zusammenhang mit anderen das Ortsbild, die
Stadtgestalt oder das Landschaftsbild prägt oder (b) von
städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer
Bedeutung ist.
Die als Alternative (b) besonders erwähnte geschichtliche oder
künstlerische Bedeutung ist allerdings auf das städtebauliche
Themenfeld zu beziehen; allgemeines historisches oder künstlerisches
Interesse an einem Gebäude ist hier kein relevantes Kriterium
Das bedeutet zusammengefasst, dass alleiniger Maßstab für die
Genehmigungsentscheidung die Auswirkungen des baulichen
Vorhabens auf den städtebaulichen Kontext sind.
Sofern es sich um eine Maßnahme handelt, für die ohnehin ein
Baugenehmigungsverfahren erforderlich ist, ändert sich formell für den
Bauherrn nichts. Durch die Erweiterung des Prüfprogramms um das
Kriterium „Erhaltung der städtebaulichen Gestalt“ erhöhen sich jedoch
die Anforderungen an die Gebäudeplanung. Bei der geplanten
Neuerrichtung einer baulichen Anlage könnte er sich Anforderungen
hinsichtlich der Einpassung seines Vorhabens in den städtebaulichen
Zusammenhang gegenübersehen, die über das reine Erfordernis des
Einfügens gem. § 34 BauGB bzw. des Nicht-Widersprechens zu
Festsetzungen eines Bebauungsplans gem. §§ 30f BauGB hinausgehen.
Sieht die Landesbauordnung kein Baugenehmigungsverfahren (oder
eine andere Form der präventiven Kontrolle) für die konkret
beabsichtigte Maßnahme vor, ist in Satzungsgebieten gleichwohl ein
eigenständiges Genehmigungsverfahren aufgrund des § 173 BauGB
durchzuführen. Hierfür hat der Bauherr einen entsprechenden Antrag zu
stellen. Dies ist insbesondere bedeutsam bei Abrissen von Gebäuden,
für die die Landesbauordnung seit der aktuellen Novelle keine
Genehmigung mehr voraussetzt.
Wird einem Bauherrn eine Genehmigung seines Vorhabens aufgrund §
172 Abs. 3 BauGB versagt, kann der Eigentümer des Grundstücks vonSeite 5 von 16

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der Stadt die Übernahme seines Grundstücks zum Verkehrswert
verlangen, wenn und soweit es ihm deswegen wirtschaftlich nicht mehr
zumutbar ist, das Grundstück zu behalten oder wie bisher oder in
anderer zulässiger Art zu nutzen (§ 173 Abs. 2 BauGB)
2.3 Fachliche Erarbeitung
Die Aufstellung einer Satzung zur Erhaltung der städtebaulichen Gestalt
eines Gebietes setzt eine sorgfältige und vollständige
Bestandsaufnahme des baulichen Bestandes voraus. Dabei sind die
besonderen städtebaulichen Elemente und Strukturen herauszuarbeiten,
die die Erhaltungswürdigkeit des Gebietes begründen und die
Einführung des oben beschriebenen gesonderten
Genehmigungsvorbehaltes als zusätzliche Einschränkung der
grundsätzlichen Baufreiheit rechtfertigen. Besonderes Augenmerk ist
dabei auf die Beschreibung der städtebaulich prägenden Merkmale
sowie auf die Bezeichnung der baulichen Anlagen zu legen, denen i.S.d.
§ 172 Abs. 3 BauGB städtebauliche Bedeutung zukommt, auch ohne
dass sie prägende Wirkung haben. Über die städtebauliche
Bestandsaufnahme hinaus gehört auch eine bau- bzw.
siedlungsgeschichtliche Analyse zu den erforderlichen fachlichen
Vorbereitungen. Zum einen, weil diese ein Element in der Herleitung der
Erhaltungswürdigkeit eines Gebietes darstellt, zum anderen, weil sie ggf.
die besondere städtebauhistorische Bedeutung einzelner Gebäude
unterhalb der Schwelle einer prägenden Wirkung begründen können.
Hierbei kann ggf. auf bereits vorliegende Untersuchungen wie z.B. eine
Denkmaltopographie oder siedlungshistorische Monographien
zurückgegriffen werden. Schließlich sollte auch der im vorgesehenen
Satzungsgebiet vorhandene Bestand an Bebauungsplänen untersucht
werden, ob darin Festsetzungen vorhanden sind, welche bei Umsetzung
in Konflikt mit den Erhaltungszielen der Satzung stehen würden. Ggf.
wäre in einem solchen Fall der Bebauungsplan zu ändern.
Die fachliche Analyse des Gebietes dient nicht nur der Begründung der
Satzung, sondern stellt auch Beurteilungsmaßstäbe für die Entscheidung
über eine Genehmigung zur Verfügung.
2.4 Aufstellungsverfahren
Der Gemeinde stehen zwei Verfahrensalternativen zur Verfügung: Zum
einen kann eine Erhaltungssatzung mit einem Bebauungsplan
zusammen erlassen werden. Die Erhaltungssatzung nimmt dann an
sämtlichen Verfahrensschritten des Bebauungsplanverfahrens teil, ihre
Ziele können dann auch mit den für das Bebauungsplanverfahren
verfügbaren Instrumenten (§§14 ff BauGB) abgesichert werden.Seite 6 von 16

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Als zweite Alternative kann ein eigenständiges Satzungsverfahren unter
Anwendung der entsprechenden Vorschriften der Gemeindeordnung (§7
GO NRW) durchgeführt werden. Die Beteiligung der Öffentlichkeit
unterliegt hierbei nicht den Regelungen aus § 3 BauGB. Allerdings sind
§ 9 der städtischen Hauptsatzung und die Bonner Leitlinien zur
Bürgerbeteiligung für die Ausgestaltung des Verfahrens zu beachten.
Die förmliche Verfahrenseinleitung durch einen Aufstellungsbeschluss ist
auch bei einem eigenständigen Satzungsverfahren möglich, jedoch nicht
zwingend erforderlich. Es ist jedoch ratsam einen solchen Beschluss zu
fassen und ortsüblich bekannt zu machen, da hierdurch die Option zur
einjährigen Zurückstellung von Vorhaben in Anwendung des § 15 Abs. 1
BauGB eröffnet wird (§ 172 Abs. 2 BauGB). Hingegen steht im
eigenständigen Verfahren die Veränderungssperre gem. § 14 BauGB
nicht zur Verfügung.
In Bonn bestehen mehrere Erhaltungssatzungen. Diese stammen
überwiegend aus dem Zeitraum Ende 1970er/ Anfang 1980er Jahre, z.T.
als Bestandteile seinerzeit aufgestellter Bebauungspläne. Aktuell bereitet
die Verwaltung eine Erhaltungssatzung in Kombination mit einer
Gestaltungssatzung für den Bereich am Chlodwigplatz/Ellerstraße vor.
2.5 Aufwand zur fachlichen Erarbeitung und zur Durchführung des
Satzungsverfahrens
Der fachliche Aufwand für die Vorbereitung einer Erhaltungssatzung
dürfte geringer sein als für die Aufstellung eines Bebauungsplans, da der
Aspekt der detaillierten Untersuchung aller Fachthemen, insbesondere
der Verkehrssituation oder der umweltrelevanten Belange entfällt.
Gleichwohl darf der Aufwand für die Bestandsaufnahme und die
Ableitung von Beurteilungskriterien aus der städtebaulichen und
historischen Analyse nicht unterschätzt werden. Je nach Größe des
Gebietes ist der Aufwand mit 3-6 Beschäftigtenmonaten anzusetzen.
Der Aufwand für das formale Aufstellungsverfahren ist vergleichbar mit
dem eines Bebauungsplanverfahrens unter Abzug der förmlichen
Offenlage gem. § 3 Abs. 2 BauGB anzunehmen. Ein erfolgreiches
Beteiligungsverfahren ist als Voraussetzung für die Identifikation der im
Satzungsgebiet lebenden Bürgerinnen und Bürger mit den zu
schützenden Besonderheiten ihres Quartiers und den Erhaltungszielen,
für das Verständnis der aus der Satzung resultierenden
Einschränkungen und für ein positives Mitwirken an der Umsetzung der
Erhaltungsziele anzusehen.
2.6 Aufwand für die Umsetzung bzw. Durchsetzung der SatzungszieleSeite 7 von 16

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Die stringente Durchsetzung des Genehmigungsvorbehaltes ist für das
Erreichen der Erhaltungsziele unabdingbar, da (ggf. schleichende)
Veränderungen des baulichen Bestandes bzw. mangelnde Einpassung
von neuen Vorhaben den Gebietscharakter bedrohen können. Hierdurch
könnte dieser in einer Weise unkenntlich werden, dass die
Erhaltungssatzung de facto funktionslos wird. Dann könnten auf ihrer
Grundlage Genehmigungen nicht mehr versagt werden, weil die
schützenswerten städtebaulichen Eigenschaften des Gebietes nicht
mehr bestehen.
Sowohl das Stadtplanungsamt als auch das Bauordnungsamt müssen
daher mit den notwendigen personellen Ressourcen für die zügige und
fristgerechte Durchführung der Genehmigungsverfahren und einer
Bauberatung ausgestattet werden. Das Bauordnungsamt benötigt auch
personelle Ressourcen für die Gebietskontrolle zum Auffinden
ungenehmigter baulicher Maßnahmen. Letzteres ist vor dem Hintergrund
des breiten Katalogs baugenehmigungsfreier Vorhaben, die in Gebieten
mit Erhaltungssatzung gleichwohl einem Genehmigungsvorbehalt
unterliegen, unabdingbar, wenn die Ziele der Satzung erreicht werden
sollen.
3. Örtliche Bauvorschriften durch Satzung gem. § 89 BauO NRW
(sog. Gestaltungssatzung)
3.1 Beschreibung, Rechtsgrundlagen, Schutzziel
Der bauordnungsrechtliche Gestaltungsbegriff verweist auf die
ästhetische Komponente der von der Bauordnung erfassten Anlagen
sowie ihrer Bauteile und Materialien. Hierzu enthält die Bauordnung in
§ 9 ein allgemeines Verunstaltungsverbot, welches zum einen auf die
Wirkung der Anlage selbst auf einen Betrachter abstellt, zum anderen
auf die Wirkung der Anlage auf ihre Umgebung. Hinsichtlich der
Umgebung ist Schutzgut das Straßen,- Orts- oder Landschaftsbild. Des
Weiteren darf eine von der Gemeinde planerisch beabsichtigte
Gestaltung von Straßen-, Orts- oder Landschaftsbild nicht durch eine
Anlage gestört werden.
Während diese allgemeine Bestimmung in § 9 BauO eine
Abwehrregelung ist, ermöglicht § 89 Abs. 1 Nrn 1 und 2 BauO den
Gemeinden, durch Satzung eine „positive“ Gestaltpflege von Ortsbildern
zu betreiben, indem besondere Anforderungen an die konkrete
Gestaltung baulicher Anlagen sowie an Werbeanlagen und
Warenautomaten definiert werden.
Zielrichtung einer solchen Satzung kann zum einen die Erhaltung von
Ortsbildern sein. Zu diesem Zweck gibt die Satzungsermächtigung denSeite 8 von 16

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Gemeinden die Möglichkeit, über eine reine Verunstaltungsabwehr
hinaus konkrete Maßgaben festzulegen, damit eine bauliche Anlage sich
harmonisch in ein gegebenes erhaltenswertes Ortsbild einfügt. Zum
anderen kann Zielrichtung der Satzung eine bewusste planerische
Absicht zur gestalterischen Weiterentwicklung eines Ortsbildes sein
Die Reichweite der in einer solchen Satzung zu treffenden Regelungen
müssen sich auf den Kompetenzbereich des landesrechtlichen
Bauordnungsrechts beschränken, d.h. Maßgaben, welche
bauplanungsrechtlicher Natur sind, wie z.B. das Maß der baulichen
Nutzung eines Grundstücks, können im Rahmen einer solchen Satzung
nicht getroffen werden. Unstrittig können Fassadengestaltung, Material
der Gebäudehülle, Farbgebung, Dacheindeckung und Dachaufbauten
durch örtliche Bauvorschriften als Satzung geregelt werden. Daneben
gibt es Bereiche, die sowohl bodenrechtlicher als auch gestalterischer
Natur sein können wie z.B. Dachformen. Dachformen prägen sowohl die
Gestaltung eines Gebäudes als auch die Höhe der baulichen Anlage als
ein Bestimmungsfaktor des Maßes der baulichen Nutzung. In diesem
Überschneidungsbereich ist eine solche Regelung in einer
Gestaltungssatzung nur möglich, wenn sie nicht im Widerspruch zu einer
planungsrechtlichen Regelung steht.
3.2 Rechtswirkungen, Befugnisse der Gemeinden
Mit Rechtskraft der Satzung werden deren Festlegungen Bestandteil der
bauordnungsrechtlichen Zulässigkeitsregeln, deren Einhaltung von der
Baugenehmigungsbehörde zu prüfen ist. Der Umfang des in der
Bauordnung festgelegten Katalogs genehmigungsfreier Vorhaben wird
durch eine Gestaltungssatzung jedoch nicht berührt, d.h. es entsteht im
Unterschied zur Erhaltungssatzung gem. BauGB kein zusätzlicher
Genehmigungsvorbehalt. Daher muss die Beachtung der
Satzungsbestimmungen bei genehmigungsfreien Vorhaben ggf.
nachträglich per Ordnungsverfügung durchgesetzt werden.
3.3 Fachliche Erarbeitung
Die Aufstellung einer Gestaltungssatzung setzt eine sorgfältige
Bestandsaufnahme des baulichen Bestandes im Satzungsgebiet,
insbesondere hinsichtlich charakteristischer gestalterischer
Eigenschaften, welche das Ortsbild bestimmen, voraus. Aus der
Kombination erhaltenswerter Eigenschaften des Ortsteils mit
spezifischen gestalterischen Zielsetzungen und allgemeinen Leitlinien
guter Baugestaltung sind dann die konkreten Maßgaben für die
Gestaltung der Elemente baulicher Anlagen zu entwickeln. Zum
besseren Verständnis der Satzungsinhalte sollte neben der SatzungSeite 9 von 16

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auch ein Gestaltungshandbuch erarbeitet werden, in dem anhand von
anschaulichen Beispielen deutlich gemacht wird, welche gestalterischen
Merkmale eines Bauvorhabens noch satzungskonform sind und welche
nicht. Je nachdem nämlich, in welchem Umfang die Satzung objektiv
messbare Kriterien verwendet oder in welchem Umfang mit
unbestimmten Rechtsbegriffen operiert wird (was grundsätzlich zulässig
ist), kann ein Bauherr mehr oder weniger gut erkennen, welchen
Anforderungen sein Vorhaben genügen muss, um genehmigungsfähig
zu sein. Ein Gestaltungshandbuch kann hier für mehr Transparenz
sorgen.
3.4 Aufstellungsverfahren
Es stehen zwei Verfahrenswege zur Verfügung: Baugestalterische
Regelungen können gem. § 89 Abs. 2 BauO i.V.m. § 9 Abs. 4 BauGB in
einen Bebauungsplan aufgenommen werden. Sie nehmen dann am
Aufstellungsverfahren des Bebauungsplans einschließlich der hierfür
geltenden Vorschriften zur Beteiligung der Öffentlichkeit (§ 3 BauGB) teil
und können während des Aufstellungsverfahrens durch die
plansichernden Instrumente gem. §§ 14 BauGB abgesichert werden.
Daneben können baugestalterische Regelungen gem. § 89 BauO durch
eigenständige Satzung eingeführt werden. Für das Aufstellungsverfahren
gelten die kommunalrechtlichen Vorschriften des § 7 GO. Ein
besonderes Beteiligungsverfahren der Öffentlichkeit ist darin nicht
vorgesehen, allerdings ergibt sich ein solches Erfordernis durch § 9 der
Hauptsatzung sowie durch die vom Rat beschlossenen Leitlinien zur
Bürgerbeteiligung.
Auch wenn dies formal nicht vorgeschrieben ist, sollte der Satzung eine
ausführliche Begründung beigefügt werden, da durch die
baugestalterischen Regelungen ggf. erheblich in die grundsätzliche
Baufreiheit eingegriffen wird. Im Rahmen der Begründung ist der
Nachweis zu führen, dass die Bestimmungen der Satzung den allgemein
geltenden Prinzipien des Übermaßverbotes, der Verhältnismäßigkeit und
der Abwägung öffentlicher und privater Belange Rechnung tragen.
Die Aufnahme einzelner baugestalterischer Vorschriften in
Bebauungspläne ist eine übliche Vorgehensweise. Darüber hinaus
existieren in Bonn verschiedene eigenständige Gestaltungssatzungen.
Zuletzt wurden derartige Satzungen für die Bonner Innenstadt
(Gestaltungs- und Werbesatzung von 2012), den Bereich an der
Lotharstraße in Kessenich (2014) und die Innenstadt Bad Godesberg
(Gestaltungs- und Werbesatzung 2017) erlassen.Seite 10 von 16

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3.5. Aufwand zur Erarbeitung und zur Durchführung des
Satzungsverfahrens
Der fachliche Aufwand für die Vorbereitung einer Gestaltungssatzung ist
vergleichbar dem zur Aufstellung einer Erhaltungssatzung, da zwar
geringerer Aufwand für die städtebauliche Analyse entsteht, jedoch zum
Aufwand für die Analyse des baulichen Bestandes auch noch die
Erarbeitung konkreter gestalterischer Maßgaben für Baukörper,
Bauelemente und Materialien und möglichst eines
Gestaltungshandbuches hinzutritt. Je nach Größe des Gebietes ist der
Aufwand mit 3 - 6 Beschäftigtenmonaten anzusetzen.
Der Aufwand für das formale Aufstellungsverfahren ist als identisch mit
dem einer Erhaltungssatzung anzunehmen. Bei der Gestaltungssatzung
gilt umso mehr, dass ein erfolgreiches Beteiligungsverfahren die
Identifikation der im Satzungsgebiet lebenden Bürgerinnen und Bürger
mit den zu schützenden Besonderheiten des Ortsbildes ihres Quartiers
sowie mit den gestalterischen Zielsetzungen fördert. Hierdurch kann
bessere Akzeptanz für das Verständnis der aus der Satzung
resultierenden Einschränkungen und aktives Mitwirken an der
Umsetzung der Ziele erreicht werden.
3.6 Aufwand für die Umsetzung bzw. Durchsetzung der Satzungsziele
Durch die Erweiterung des Prüfprogramms im
Baugenehmigungsverfahren entsteht geringfügiger Mehraufwand bei der
Baugenehmigungsbehörde. Mehr Aufwand entsteht für die Kontrolle des
Satzungsgebietes, da festgestellte Veränderungen, auch wenn sie dem
Grunde nach genehmigungsfrei sind, auf Satzungskonformität geprüft
werden müssen und zur Verwirklichung der Satzungsziele ggf. die
Eingriffsschwelle für den Erlass von Ordnungsverfügungen niedriger sein
muss als bei festgestellten Verstößen außerhalb von Satzungsgebieten.
Werden die Regelungen der Satzung nicht konsequent durchgesetzt und
gehen dadurch die zu schützenden Besonderheiten des Ortsbildes
verloren, könnte die Satzung funktionslos werden.
Ferner entsteht bei der Verwaltung Mehraufwand für die Gewährleistung
einer gestalterischen Bauberatung. Auch hierzu müssen personelle
Ressourcen eingesetzt werden.
4. Denkmalbereichssatzung gem. § 5 Denkmalschutzgesetz NRW
(DschG)
4.1 Beschreibung, Rechtsgrundlagen, SchutzzielSeite 11 von 16

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Das Denkmalschutzrecht NRW ermöglicht nicht nur den Schutz von
einzelnen Baudenkmälern, sondern auch von mehreren baulichen
Anlagen als Gesamtheit. Zum einen können sie gemeinsam als ein
Baudenkmal in die Denkmalliste eingetragen werden (Beispiele in Bonn:
HICOG-Siedlungen, Reutersiedlung). Zum anderen können mehrere
bauliche Anlagen, auch in größeren räumlichen Zusammenhängen, als
Denkmalbereiche durch Satzung der Gemeinde unter Schutz gestellt
werden.
Denkmalbereiche sind ein Unterfall des gesetzlichen Denkmalbegriffs,
der ansonsten noch Baudenkmäler, Bodendenkmäler und bewegliche
Denkmäler umfasst. Somit muss für Gebiete, die als Denkmalbereich
festgelegt werden sollen, ein öffentliches Erhaltungsinteresse bestehen.
Das ist lt. Gesetz der Fall, wenn der Denkmalbereich bedeutend ist für
die Geschichte des Menschen, für Städte und Siedlungen oder für die
Entwicklung der Arbeits- und Produktionsverhältnisse. Zugleich müssen
für die Erhaltung und Nutzung der Denkmalbereiche künstlerische,
wissenschaftliche, volkskundliche oder städtebauliche Gründe vorliegen
(§ 2 Abs. 1 DSchG). Einem Denkmalbereich muss somit ein besonderer
Zeugniswert für eine Epoche oder für eine (bau-)kulturelle Entwicklung
zukommen.
Was ein Denkmalbereich ist, wird in § 2 Abs. 3 DSchG definiert. Hier
werden unterschiedliche Typen von Denkmalbereichen aufgezählt:
Stadtgrundrisse, Stadt- und Ortsbilder, Stadt- und Ortssilhouetten,
Stadtteile und Stadtviertel, Siedlungen, Gehöftgruppen, Straßenzüge,
bauliche Gesamtanlagen und Einzelbauten, jeweils mit deren engerer
Umgebung. Mit dieser Aufzählung sind zugleich die möglichen
Schutzgüter einer Satzung benannt.
Schutzziel einer Denkmalbereichssatzung ist die Erhaltung des
Zeugniswertes des im Denkmalbereich vorhandenen baulichen
Bestandes, seiner Zusammenhänge und Strukturen, insbesondere
hinsichtlich des Erscheinungsbildes. In Denkmalbereichen muss nicht
jede zugehörige bauliche Anlage Denkmaleigenschaft aufweisen. Soweit
Gebäude in einem Denkmalbereich, die keine Baudenkmäler sind,
aufgrund ihrer prägenden Wirkungen für die schützenswerten
Eigenschaften des Gebietes bedeutsam sind, kann allerdings auch bei
ihnen die originale Bausubstanz von der Schutzwirkung erfasst sein.
Im Unterschied zu einem Baudenkmal, welches durch Verwaltungsakt
von Amts wegen nach Anhörung des Eigentümers unter Schutz gestellt
wird, wenn die Voraussetzungen gegeben sind (§ 3 DSchG), werden
Denkmalbereiche durch gemeindliche Satzung errichtet (§§ 5, 6 DSchG).
Hierbei steht der Gemeinde allerdings - anders als bei dem Erlass von
Erhaltungs- bzw. Gestaltungssatzungen - kein Ermessen zu: Da es sich
beim Denkmalschutz um eine Pflichtaufgabe handelt, muss dieSeite 12 von 16

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Denkmalbereichssatzung erlassen werden, sobald für ein bestimmtes
Gebiet fachlich abschließend festgestellt wurde, dass die im Gesetz
genannten Voraussetzungen für die Eigenschaft als Denkmalbereich
vorliegen.
4.2 Rechtswirkungen, Befugnisse der Gemeinden
Während sich mit dem Erlass der Denkmalbereichssatzung für bereits in
die Denkmalliste eingetragene Baudenkmäler des Gebietes nichts
ändert, gelten dort die Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes auch für
Gebäude, die keine Baudenkmäler sind. Auch für einen Denkmalbereich
gibt es einen Umgebungsschutz jenseits der Bereichsgrenzen. Das
bedeutet:
- Erlaubnispflicht für bauliche und sonstige das Erscheinungsbild
beeinflussenden Maßnahmen (z.B. Gebäudeanstriche oder
Fensteraustausch) oder Nutzungsänderungen gem. § 9 DschG
- Erhaltungspflicht der baulichen Anlagen gem. § 7 DschG; bei
Anlagen, die nicht zugleich Baudenkmäler sind, beschränkt sich
dies auf solche Elemente ihrer Bausubstanz bzw. auf solche
Eigenschaften, welche für den Zeugniswert des Denkmalbereichs
von Bedeutung sind.
- Befugnis der Denkmalbehörde, bei ungenehmigten
Veränderungen die Wiederherstellung des ursprünglichen
Zustandes zu verlangen (§ 27 DschG)
- Erteilung von steuerlichen Bescheinigungen zur
Inanspruchnahme von steuergesetzlichen Vergünstigungen für
besondere Aufwendungen, die auf die Unterschutzstellung
zurückzuführen sind (§ 40 DschG)
4.3 Fachliche Erarbeitung
Erste Hinweise auf Gebiete, die ein Denkmalbereich sein könnten,
ergeben sich i.d.R. aus den gem. § 25 DSchG aufzustellenden
Denkmalpflegeplänen. Zur abschließenden fachlichen Klärung der
Frage, ob ein bestimmtes Gebiet die Eigenschaften eines
Denkmalbereichs aufweist, ist ein umfassendes Gutachten des Amtes
für Denkmalpflege im Rheinland beim Landschaftsverband Rheinland
(LVR-ADR) erforderlich (§ 5 Abs. 2 S. 5 DSchG i.V.m. § 22 Abs. 3 Nr. 1
DschG). Hierin werden eine bau- bzw. siedlungshistorische Analyse
sowie eine detaillierte Bestandsaufnahme aller denkmalfachlich
relevanten Aspekte des Gebietes vorgenommen. Dazu gehört auch die
Feststellung, welche Gebäude, ohne selbst Baudenkmal zu sein, im
Denkmalbereich erhaltenswert sind bzw. prägende Wirkung auf den
Denkmalbereich entfalten. Auf dieser Basis ist im GutachtenSeite 13 von 16

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herauszuarbeiten, ob und aus welchen Gründen das öffentliche
Interesse am Erhalt des Gebietes zu bejahen ist und was die konkreten
Schutzgegenstände sind.
4.4 Aufstellungsverfahren
Wird in dem Gutachten des LVR-ADR nach fachlichen Kriterien die
Denkmalbereichseigenschaft des Gebietes festgestellt, muss die
Gemeinde das Satzungsverfahren einleiten. Tut sie dies nicht innerhalb
angemessener Frist (wie lange diese ist, legt das Gesetz jedoch nicht
fest), hat die Obere Denkmalbehörde (ODB) nach § 5 Abs. 4 DschG die
Gemeinde zum Erlass der Satzung innerhalb von 3 Monaten
aufzufordern. Verstreicht diese Frist erfolglos, kann die ODB den
Denkmalbereich durch ordnungsbehördliche Verordnung unter Schutz
stellen.
Anders als im Verfahren zur Eintragung von Baudenkmälern steht
während des Aufstellens der Satzung für einen Denkmalbereich kein
vorläufiger Schutzstatus zur Verfügung.
Der Satzungsentwurf, welcher neben der Gebietsumgrenzung auch die
Gründe für die Unterschutzstellung beinhalten muss und hierzu Pläne
oder anderweitige grafische oder fotografische Darstellungen aufweisen
soll (§ 5 Abs. 2 DSchG), ist für 1 Monat zur öffentlichen Einsichtnahme
auszulegen. In dieser Auslegungsfrist können Bedenken und
Anregungen vorgebracht werden (§ 6 DschG). Diese sind mit dem LVR-
ADR zu erörtern und können zur Änderung des Satzungsentwurfs
führen; eine Erörterung mit den Einwendenden ist lt. Gesetz jedoch nicht
vorgesehen. Die fachliche Feststellung des öffentlichen Interesses an
der Erhaltung des (künftigen) Denkmalbereichs unterliegt keinem
Abwägungsvorbehalt. Die Abwägung mit Belangen der Eigentümer findet
genau wie bei der Unterschutzstellung von Baudenkmälern auf der
zweiten Stufe des Schutzkonzeptes, nämlich im Erlaubnisverfahren statt.
Soweit Einwendungen nicht gefolgt wird, erhalten deren Absenderinnen
oder Absender hierüber eine Nachricht mit einer Stellungnahme der
Gemeinde. Zum endgültigen Satzungsentwurf ist das Benehmen mit
dem LVR-ADR herzustellen (§22 Abs. 4 DschG). Setzt der
Satzungsentwurf dessen gutachterlichen Aussagen vollständig um,
dürfte dies reine Formsache sein. Nach dem Beschluss der Satzung ist
diese der ODB zur Genehmigung vorzulegen (§ 5 Abs. 1 u. 3 DSchG),
dabei sind die nicht berücksichtigten Bedenken und Anregungen mit
einer Stellungnahme der Gemeinde beizufügen (§ 6 Abs. 2 S. 3 DSchG).
Die genehmigte Satzung ist nach Bekanntmachung öffentlich zur
Einsichtnahme auszulegen (§ 6 Abs. 3 DschG).Seite 14 von 16

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Alternativ kann ein Denkmalbereich auch in einem Bebauungsplan
festgesetzt werden (§ 6 Abs. 4 DSchG i.V.m. § 9 Abs. 4 BauGB). Auf
das Aufstellungsverfahren sind dann die Vorschriften des
Baugesetzbuchs anzuwenden. Aufgrund der unterschiedlichen
Rahmenbedingungen planungsrechtlicher und denkmalrechtlicher
Satzungen (bei Letzteren kein Planungsermessen, kein Raum für
Abwägung, Genehmigungserfordernis mit Rechts- und
Zweckmäßigkeitskontrolle der Aufsichtsbehörde) dürfte diese
Verfahrensalternative anders als bei Erhaltungs- bzw.
Gestaltungssatzungen kaum praktikabel sein.
Zurzeit existiert in Bonn eine Denkmalbereichssatzung für einen Teil der
Nordstadt (1990)
4.5 Aufwand zur Erarbeitung und zur Durchführung des
Satzungsverfahrens
Das formelle Verfahren dürfte vergleichbar aufwendig wie ein
Bebauungsplanverfahren sein, wobei der Schwerpunkt des
Verfahrensaufwands bei der Kommunikation mit den Bürgerinnen und
Bürgern, insbesondere der Erklärung des Satzungserfordernisses und
der Folgen für die Grundeigentümerinnen und –eigentümer im
Denkmalbereich liegt. Hierzu sollte frühzeitig ein Konzept zur
Öffentlichkeitsarbeit entwickelt werden. Sofern das Aufstellungsverfahren
bereits auf einer grundsätzlichen Untersuchung im Rahmen eines
Denkmalpflegeplans (§ 25 DSchG) aufbauen kann, entsteht fachlicher
Bearbeitungsaufwand allein beim LVR-ADR für das zu erstellende
Gutachten. Ansonsten sollte einem Ersuchen an das LVR-ADR, das
Gutachten für einen eventuellen Denkmalbereich zu erstellen, noch eine
fachliche Vorarbeit seitens der UDB vorausgehen.
4.6 Aufwand für die Umsetzung bzw. Durchsetzung der Satzungsziele
Mit rechtskräftiger Unterschutzstellung eines Denkmalbereichs wird sich
die Zahl der von der UDB durchzuführenden Verwaltungsverfahren und
der denkmalpflegerischen Beratungsfälle sowie
Steuerbescheinigungsanträgen deutlich erhöhen, da nun alle Vorhaben
im Gebiet den denkmalrechtlichen Vorschriften unterliegen. Es sind
Verstöße gegen die Erlaubnispflicht zu verfolgen und ggf. müssen
gerichtliche Verfahren geführt werden. Je nach Zahl und Größe künftiger
Denkmalbereiche ist daher mit personellem Mehrbedarf bei der UDB zu
rechnen.
Sinnvoll wäre es darüber hinaus, für einen Denkmalbereich ein
Gestaltungshandbuch o.ä. zu entwickeln, um den Eigentümern im Gebiet
konkrete Anhaltspunkte für mögliche denkmalpflegerisch unbedenklicheSeite 15 von 16

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Veränderungen aufzuzeigen. Dies könnte zum einen deutlich machen,
dass die bauliche Entwicklung eines Denkmalbereichs nicht „stillgelegt“
wird und zum anderen dazu verhelfen, die Zahl von vornherein nicht
genehmigungsfähiger Anträge und das daraus resultierende
Konfliktpotenzial gering zu halten. Die Erarbeitung einer solchen
Handreichung ist allerdings als sehr aufwendig einzustufen, selbst wenn
hierzu ein externer Auftrag vergeben würde. Es entsteht jedoch
erheblicher Abstimmungsbedarf in der Begleitung der Erarbeitung durch
ein Büro sowie mit dem LVR-ADR. Dieses sollte begleitend in die
Erarbeitung einbezogen werden, da alle denkmalrechtlichen
Entscheidungen innerhalb des Denkmalbereichs im Benehmen mit ihm
erfolgen (§ 21 Abs. 4 DSchG). Den Eigentümerinnen und Eigentümern
im Denkmalbereich muss zudem verdeutlicht werden, dass die
Einhaltung der Empfehlungen eines Gestaltungshandbuchs nicht von der
Pflicht befreit, für alle Veränderungen eine denkmalrechtliche Erlaubnis
gem. § 9 DSchG zu beantragen.
Anlage/n
KeineSeite 16 von 16