Evaluation der Leitlinien Bürgerbeteiligung

Mitteilungsvorlage
öffentlich
200564
Der Oberbürgermeister
Federführung:
Bürgerbüro/Bürgerbeteiligung/Ombudsstelle
Dezernat:
Dez. OB
Evaluation der Leitlinien Bürgerbeteiligung
Beratungsfolge
Beirat Bürgerbeteiligung 24.04.2020 Kenntnisnahme
Ausschuss für Beteiligung der Bürgerinnen
und Bürger und Lokale Agenda
29.04.2020 Kenntnisnahme
Mitteilung:
Gemäß dem Beschluss DS.-Nr. 171263NV3 vom 7.12.2017 wurde die
Verwaltung beauftragt, „im Rahmen eines Kooperationsprojekts mit
Universitäten und/oder wissenschaftlichen Einrichtungen ein Konzept für die
Evaluation von Beteiligungsverfahren sowie der Leitlinien Bürgerbeteiligung
Bonn zu erarbeiten.“
In Kooperation mit der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn,
Arbeitsgruppe Stadt- und Regionalforschung, Professor Wiegandt und dem
Moderator und Berater in Stadtentwicklungsprojekten Diplom-Geograph
Michael Lobeck, Promediare, wurde dieser Auftrag zur Evaluierung im Jahr
2019 in zwei Bausteinen durchgeführt:
1. Reflexion der Auswirkungen der geschaffenen Strukturen und der bereits
durchgeführten Beteiligungsprozesse auf die Arbeit von Politik und Verwaltung
(Governancebewertung)
2. Erarbeitung von Kriterien und Abläufen zur Bewertung bereits durchgeführter
und zukünftiger Beteiligungsprozesse (Evaluationskonzept)
Dazu wird zunächst generell die Notwendigkeit von Beteiligung (Kapitel 2) und
von Leitlinien (Kapitel 3) geklärt, in dem kurz der Stand der
Beteiligungsforschung aufgearbeitet wird. Anschließend werden Praktiken und
Erfahrungen mit der bisherigen Bürgerbeteiligung in Bonn sowie in fünf
ausgewählten Referenzstädten (Darmstadt, Dortmund, Heidelberg, Mannheim
und Wiesbaden) vorgestellt (Kapitel 4). Diese Erkenntnisse basieren auf 20
eigens geführten Interviews mit Personen aus Politik, Verwaltung und
Zivilgesellschaft, die an Beteiligungsprozessen mitgewirkt haben. Abschließend
werden Schlussfolgerungen für die zukünftige Beteiligung in Bonn gezogen
(Kapitel 5) und Vorschläge für die Evaluierung der Beteiligungspraxis in Bonn
unterbreitet (Kapitel 6).
Kurzfassung der Ergebnisse
Wie in den fünf Referenzstädten bewegt sich Beteiligung in Bonn in einem
Spannungsverhältnis zwischen
- guten und ausreichend zügigen sowie verlässlichen
Entscheidungen für die Stadtentwicklung undSeite 1 von 64

Seite 2
- dem Wunsch nach umfassender Beteiligung, die eine Erhebung aller
verfügbaren Informationen für eine Abwägung unterschiedlicher
Interessen ermöglichen soll.
Bei den Interviewpartnern werden unterschiedliche Auffassungen
- zu den Beteiligungsgegenständen,
- zum Aufwand und damit auch zur Zeit, die Beteiligung beansprucht,
- zum richtigen Zeitpunkt der Beteiligung,
- zum konstruktiven Umgang mit grundsätzlichen
- Meinungsverschiedenheiten und
- zur Repräsentanz aller Bevölkerungsgruppen bei der Beteiligung
deutlich.
Mit Blick auf die bisherige Beteiligungspraxis in Bonn empfehlen die Verfasser
der Studie
- bei allen beteiligten Akteuren aus Politik, Verwaltung und
Zivilgesellschaft die Haltung gegenüber Bürgerbeteiligung immer
wieder aufs Neue zu reflektieren und zu einem respektvollen
Miteinander unter allen beteiligten Akteuren zu kommen. Dies bedeutet
einerseits eine Aufgeschlossenheit gegenüber Beteiligung mit einer
Einsicht in die Notwendigkeit und die Möglichkeiten zur Verbesserung
von Entscheidungen, gleichzeitig aber auch eine Klarheit über
Grenzen der Beteiligung in Entscheidungsprozessen
(Erwartungsmanagement) und eine Akzeptanz einmal getroffener
politischer Entscheidungen.
- die Kommunikation zwischen allen beteiligten Akteuren zu verbessern
und die Leitlinien der Beteiligung wie auch die einzelnen
Beteiligungsverfahren redaktionell und gestalterisch – analog wie digital
– noch übersichtlicher, noch nachvollziehbarer, noch bürgerfreundlicher
in der Sprache, noch zielgruppengerechter darzustellen.
- die Repräsentativität der Beteiligung zu erhöhen, also Gruppen stärker
einzubinden, die sich seltener in Beteiligungsprozesse einbringen. Dazu
können Erfahrungen aus den Referenzstädten genutzt werden, aktiv mit
Multiplikatoren zusammenzuarbeiten, die z.B. die Interessen von nicht
artikulationsfähigen Minderheiten vertreten.
- ein gutes Handwerk in Beteiligungsverfahren sicherzustellen, d.h. über
eine externe bzw. in weniger konfliktträchtigen Fällen auch interne
Moderation gelungene Beteiligung zu ermöglichen. Zentral ist ein klares
Erwartungsmanagement, um nicht falsche Vorstellungen von
Beteiligung zu erzeugen und Enttäuschungen in Beteiligungsverfahren
zu vermeiden.
- generell eine fachliche Beteiligung etwa nach dem Baugesetzbuch von
einer politischen Diskussion zu trennen, für die neue Möglichkeiten
geschaffen werden müssen.
Die Leitlinien Bürgerbeteiligung bieten seit fünf Jahren einen guten Rahmen
für die Partizipation in Bonn. Um mit dem Spannungsfeld zwischen zügigen und
verlässlichen Entscheidungen einerseits und dem Wunsch nach umfassender
Beteiligung andererseits konstruktiv umzugehen zu können, sollten
- die Leitlinien ansprechender gestaltet werden, um deren Lektüre und
Verständnis zu erleichtern,
- die Abstimmungen zwischen der zentralen Koordinierungsstelle
und den einzelnen Fachämtern verbessert werden, um ein
effizienteres Verfahren zu ermöglichen,Seite 2 von 64

Seite 3
- ergänzend zum Beirat in einzelnen Fällen projektspezifische
Begleitgruppen eingerichtet werden, die eine angemessene
Einbindung fachlich geeigneter und spezifisch betroffener Bürgerinnen
und Bürger ermöglichen. In solchen Projektgruppen, die in einigen
untersuchten Referenzstädten ebenfalls temporär gebildet werden,
können Ausschussmitglieder und Mitglieder des Beirates beratend
mitwirken.
- die Beratung der Bürgerinnen und Bürger zu den Möglichkeiten und
Grenzen der Beteiligung in Stadtentwicklungsprozessen durch die
Koordinierungsstelle ausgebaut werden.
- Abschließend wird eine zweistufige, aufeinander aufbauende
Vorgehensweise bei der Evaluierung einzelner Vorhaben bzw. der
Beteiligungspraxis generell einschließlich der Leitlinien empfohlen.
Ergänzt werden sollte eine solche zweistufige Evaluierung durch eine
jährliche Bürgerumfrage, die die Einstellung und Zufriedenheit der
Bürgerinnen und Bürger zum Thema Bürgerbeteiligung erhebt.
Die Studie ist als Anlage beigefügt. Prof. Wiegandt und Michael Lobeck
präsentieren in der Sitzung des Beirats Bürgerbeteiligung am 24.04.2020 das
Vorgehen und die Ergebnisse der Studie und stehen für Nachfragen zur
Verfügung.
Anlage/n
1 Ergebnisbericht Evaluation von Beteiligungsprozessen in der Stadt Bonn
(öffentlich)Seite 3 von 64

Evaluation von Beteiligungsprozessen
in der Stadt Bonn
Ergebnisbericht
7. April 2020
Bearbeitet von:
Prof. Dr. Claus-C. Wiegandt
Michael Lobeck
Korrespondenzadresse:
promediare >
Michael Lobeck
Buschweg 39
53229 Bonn
+49 228 24376708
lobeck@promediare.deSeite 4 von 64

Seite 1
Inhalt
Inhalt .......................................................................................................................................... 1
Kurzfassung ............................................................................................................................... 4
1. Rahmenbedingungen und Auftrag ............................................................................... 6
2. Warum Beteiligung? ....................................................................................................... 9
3. Warum Leitlinien? ......................................................................................................... 13
4. Erfahrungen und Einschätzungen................................................................................ 16
4.1. Referenzstädte .................................................................................................................................. 16
4.1.1. Heidelberg ............................................................................................................................. 16
4.1.2. Mannheim .............................................................................................................................. 18
4.1.3. Darmstadt .............................................................................................................................. 20
4.1.4. Wiesbaden ............................................................................................................................. 22
4.1.5. Dortmund............................................................................................................................... 23
4.2. Bonn ..................................................................................................................................................... 25
4.2.1. Beteiligungsgegenstände ................................................................................................ 25
4.2.2. Angemessener Aufwand................................................................................................... 27
4.2.3. Zeitpunkt der Beteiligung ................................................................................................ 28
4.2.4. Grundsätzliche Meinungsverschiedenheiten ............................................................ 30
4.2.5. Breite Beteiligung ................................................................................................................ 30
5. Schlussfolgerungen und Empfehlungen ..................................................................... 32
5.1. Anmerkungen zur Beteiligungspraxis in Bonn ...................................................................... 32
5.1.1. Haltung reflektieren ........................................................................................................... 32
5.1.2. Kommunikation verbessern – Vorschlag für ein Pilotprojekt ............................. 36
5.1.3. Repräsentativität erhöhen ............................................................................................... 39
5.1.4. Gutes Handwerk sicherstellen ........................................................................................ 42
5.2. Anmerkungen zu den Leitlinien Bürgerbeteiligung ............................................................. 44Seite 5 von 64

Seite 2
5.2.1. Darstellung und Gestaltung der Leitlinien verbessern .......................................... 44
5.2.2. Zusammenspiel von Koordinierungsstelle und Fachämtern .............................. 45
5.2.3. Rolle des Beirates Bürgerbeteiligung schärfen ........................................................ 47
5.2.4. Möglichkeiten für Beteiligungskonzepte in Form von spezifischen
Projektgruppen stärken .................................................................................................... 49
5.2.5. Beratung der Bürgerschaft durch die Koordinierungsstelle ............................... 49
5.3. Vorschläge zur künftigen Evaluation von Beteiligung und Leitlinien ............................ 50
5.3.1. Konzept für die Evaluierung einzelner Maßnahmen.............................................. 51
5.3.2. Weiterentwicklung der Bürgerbeteiligung und der Leitlinien ............................ 53
5.3.3. Stadtweite jährliche Umfrage zur Erhebung der Einschätzung zu
Bürgerbeteiligung ............................................................................................................... 53
5.3.4. Miteinander reden .............................................................................................................. 54
6. Literatur.......................................................................................................................... 55
7. Methodik, Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner ....................................... 59Seite 6 von 64

Seite 3
"Wir vertrauen auf den Bürger, der seine Zukunft in seine Hände nimmt."
aus Regierungserklärung von Helmut Kohl am 13. Oktober 1982
(zitiert nach Trommer 2019)
„Also die Naivität muss jetzt wirklich aufhören, nämlich die Naivität zu sagen: ‚Je mehr
Beteiligung, desto besser‘.“
Peter Kurz, Oberbürgermeister Mannheim
(im Forum Wohnen und Stadtentwicklung H.5/2017; zitiert nach Selle 2019)Seite 7 von 64

Seite 4
Kurzfassung
In dieser Studie werden die „Leitlinien Bürgerbeteiligung Bonn“ aus dem Jahr 2014 evaluiert.
Dazu wird zunächst generell die Notwendigkeit von Beteiligung (Kapitel 2) und von Leitlinien
(Kapitel 3) geklärt, in dem kurz der Stand der Beteiligungsforschung aufgearbeitet wird.
Anschließend werden Praktiken und Erfahrungen mit der bisherigen Bürgerbeteiligung in
Bonn sowie in fünf ausgewählten Referenzstädten (Darmstadt, Dortmund, Heidelberg,
Mannheim und Wiesbaden) vorgestellt (Kapitel 4). Diese Erkenntnisse basieren auf 20 eigens
geführten Interviews mit Personen aus Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft, die an
Beteiligungsprozessen mitgewirkt haben. Abschließend werden Schlussfolgerungen für die
zukünftige Beteiligung in Bonn gezogen (Kapitel 5) und Vorschläge für die Evaluierung der
Beteiligungspraxis in Bonn unterbreitet (Kapitel 6).
Wie in den fünf Referenzstädten bewegt sich Beteiligung in Bonn in einem
Spannungsverhältnis zwischen
 guten und ausreichend zügigen sowie verlässlichen Entscheidungen für die
Stadtentwicklung und
 dem Wunsch nach umfassender Beteiligung, die eine Erhebung aller verfügbaren
Informationen für eine Abwägung unterschiedlicher Interessen ermöglichen soll.
Bei den Interviewpartnern werden unterschiedliche Auffassungen
 zu den Beteiligungsgegenständen,
 zum Aufwand und damit auch zur Zeit, die Beteiligung beansprucht,
 zum richtigen Zeitpunkt der Beteiligung,
 zum konstruktiven Umgang mit grundsätzlichen Meinungsverschiedenheiten und
 zur Repräsentanz aller Bevölkerungsgruppen bei der Beteiligung
deutlich. Mit Blick auf die bisherige Beteiligungspraxis in Bonn empfehlen wir
 bei allen beteiligten Akteuren aus Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft die
Haltung gegenüber Bürgerbeteiligung immer wieder aufs Neue zu reflektieren und
zu einem respektvollen Miteinander unter allen beteiligten Akteuren zu kommen.
Dies bedeutet einerseits eine Aufgeschlossenheit gegenüber Beteiligung mit einer
Einsicht in die Notwendigkeit und die Möglichkeiten zur Verbesserung von
Entscheidungen, gleichzeitig aber auch eine Klarheit über Grenzen der Beteiligung
in Entscheidungsprozessen (Erwartungsmanagement) und eine Akzeptanz einmal
getroffener politischer Entscheidungen.
 die Kommunikation zwischen allen beteiligten Akteuren zu verbessern und die
Leitlinien der Beteiligung wie auch die einzelnen Beteiligungsverfahren redaktionellSeite 8 von 64

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und gestalterisch – analog wie digital – noch übersichtlicher, noch nachvollziehbarer,
noch bürgerfreundlicher in der Sprache, noch zielgruppengerechter darzustellen.
 die Repräsentativität der Beteiligung zu erhöhen, also Gruppen stärker einzubinden,
die sich seltener in Beteiligungsprozesse einbringen. Dazu können Erfahrungen aus
den Referenzstädten genutzt werden, aktiv mit Multiplikatoren zusammenzuarbeiten,
die z.B. die Interessen von nicht artikulationsfähigen Minderheiten vertreten.
 ein gutes Handwerk in Beteiligungsverfahren sicherzustellen, d.h. über eine externe
bzw. in weniger konfliktträchtigen Fällen auch interne Moderation gelungene
Beteiligung zu ermöglichen. Zentral ist ein klares Erwartungsmanagement, um nicht
falsche Vorstellungen von Beteiligung zu erzeugen und Enttäuschungen in
Beteiligungsverfahren zu vermeiden.
 generell eine fachliche Beteiligung etwa nach dem Baugesetzbuch von einer
politischen Diskussion zu trennen, für die neue Möglichkeiten geschaffen werden
müssen.
Die Leitlinien Bürgerbeteiligung bieten seit fünf Jahren einen guten Rahmen für die
Partizipation in Bonn. Um mit dem Spannungsfeld zwischen zügigen und verlässlichen
Entscheidungen einerseits und dem Wunsch nach umfassender Beteiligung andererseits
konstruktiv umzugehen zu können, sollten
 die Leitlinien ansprechender gestaltet werden, um deren Lektüre und Verständnis
zu erleichtern,
 die Abstimmungen zwischen der zentralen Koordinierungsstelle und den
einzelnen Fachämtern verbessert werden, um ein effizienteres Verfahren zu
ermöglichen,
 ergänzend zum Beirat in einzelnen Fällen projektspezifische Begleitgruppen
eingerichtet werden, die eine angemessene Einbindung fachlich geeigneter und
spezifisch betroffener Bürgerinnen und Bürger ermöglichen. In solchen
Projektgruppen, die in einigen untersuchten Referenzstädten ebenfalls temporär
gebildet werden, können Ausschussmitglieder und Mitglieder des Beirates beratend
mitwirken.
 die Beratung der Bürgerinnen und Bürger zu den Möglichkeiten und Grenzen der
Beteiligung in Stadtentwicklungsprozessen durch die Koordinierungsstelle ausgebaut
werden.
Abschließend empfehlen wir eine zweistufige, aufeinander aufbauende Vorgehensweise bei
der Evaluierung einzelner Vorhaben bzw. der Beteiligungspraxis generell einschließlich der
Leitlinien. Ergänzt werden sollte eine solche zweistufige Evaluierung durch eine jährliche
Bürgerumfrage, die die Einstellung und Zufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger zum
Thema Bürgerbeteiligung erhebt.Seite 9 von 64

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1. Rahmenbedingungen und Auftrag
Am 9. Januar 2019 hat die Bundesstadt Bonn die Firma promediare beauftragt, das „Projekt
zur Evaluation von Beteiligungsverfahren und der Leitlinien Bürgerbeteiligung gemäß dem
Angebot“ vom 3. Oktober 2018 durchzuführen.
Ausgangspunkt des jetzt vorliegenden Abschlussberichts sind die Leitlinien zur
Bürgerbeteiligung, die der Rat der Bundesstadt Bonn im Jahr 2014 beschlossen hat. In diesen
Leitlinien heißt es u.a.:
Die Koordinierungsstelle Bürgerbeteiligung sorgt gemeinsam mit den federführenden
Fachämtern für eine kontinuierliche Auswertung und Reflexion der Beteiligungsprozesse in
Bonn. Die Beteiligten können auf dieser Grundlage beurteilen, ob Beteiligungsprozesse
erfolgreich waren. Diese prozessbegleitende Evaluation ist die Voraussetzung, um
Beteiligungsprozesse ggf. nachsteuern und optimieren zu können.
(Arbeitsgruppe Leitlinien Bürgerbeteiligung Bonn 2014, S. 11)
Der Beirat Bürgerbeteiligung, der Ausschuss für Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger und
Lokale Agenda und der Hauptausschuss hatten die Verwaltung deshalb beauftragt, „im
Rahmen eines Kooperationsprojekts mit Universitäten und/oder wissenschaftlichen
Einrichtungen ein Konzept für die Evaluation von Beteiligungsverfahren sowie der Leitlinien
Bürgerbeteiligung Bonn zu erarbeiten.“ (Beirat Bürgerbeteiligung vom 22.9.2017)
Die Firma Promediare hat nun in Kooperation mit der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-
Universität Bonn, Arbeitsgruppe Stadt- und Regionalforschung, Professor Wiegandt diesen
Auftrag zur Evaluierung im Jahr 2019 in zwei Bausteinen durchgeführt:
1. Reflexion der Auswirkungen der geschaffenen Strukturen und der bereits
durchgeführten Beteiligungsprozesse auf die Arbeit von Politik und Verwaltung
(Governancebewertung)
2. Erarbeitung von Kriterien und Abläufen zur Bewertung bereits durchgeführter und
zukünftiger Beteiligungsprozesse (Evaluationskonzept)
Zu 1. Governancebewertung bisheriger Bürgerbeteiligung
Die Governancebewertung basiert auf einer kurzen Klärung der Notwendigkeit von
Beteiligung (vgl. Kapitel 2) und einer Begründung für Leitlinien (vgl. Kapitel 3). Die Bewertung
bisheriger Bürgerbeteiligung erfolgt anschließend in einer Auseinandersetzung mit
Beteiligungserfahrungen in Bonn sowie mit Praktiken und Erfahrungen der Beteiligung in den
fünf ausgewählten Städten Darmstadt, Dortmund, Heidelberg, Mannheim und Wiesbaden
(vgl. Kapitel 4).
Für die Stadt Bonn wurden die Auswirkungen der bisherigen Beteiligungspraxis und –
prozesse im Nachgang bereits durchgeführter Beteiligungen durch die Einschätzung vonSeite 10 von 64

Seite 7
Personen reflektiert, die mit den Prozessen selbst betraut waren bzw. eng die Beteiligung
verfolgt haben. Hierzu wurden in Absprache mit dem Auftraggeber insgesamt 15
Expertengespräche mit Vertreterinnen und Vertretern aus Politik, Verwaltung und
Bürgerschaft geführt (vgl. Kapitel 7). In diesen Gesprächen wurden besonders Einschätzungen
zu erwünschten und unerwünschten Wirkungen eingeführter Instrumente und Strukturen
bisheriger Bürgerbeteiligung erhoben. Dazu werden Aussagen zu den
Beteiligungsgegenständen, dem Aufwand, dem Zeitpunkt und der Breite der Beteiligung
sowie den grundsätzlichen Meinungsverschiedenheiten getroffen.
Für die fünf Städte Darmstadt, Dortmund, Heidelberg, Mannheim und Wiesbaden wurden in
Abstimmung mit dem Auftraggeber Gespräche mit Beteiligungsexperten aus der
kommunalen Verwaltung geführt. In diesem Schritt wurden keine umfangreichen
Untersuchungen von Konzepten anderer Kommunen vorgenommen, sondern mittels der vor
Ort durchgeführten Experteninterviews die wesentlichen Bestandteile anderer
Evaluationskonzepte erhoben und zusammengestellt. Die Interviews wurden in den fünf
Referenzstädten vor Ort durchgeführt – statt wie angeboten nur telefonisch. Damit wird eine
höhere Qualität dieses Arbeitsschrittes erreicht.
Generelles Ziel war es in der Governancebewertung, Beteiligungsprozesse aus ganz
unterschiedlichen Perspektiven zu betrachten und in ihren Wirkungen zu reflektieren.
Zu 2.) Evaluationskonzept
Im Baustein Evaluationskonzept wurden Aussagen zu Aspekten getroffen, die sich im Laufe
der Governancebewertung aus den Interviews ergaben. Dazu gehören die „Haltung“ aller
Beteiligten als ein ganz wesentlicher Aspekt auch außerhalb der Richtlinien, aber ebenso
konkrete Hinweise zur Kommunikation in Beteiligungsprozessen, zur Repräsentativität der
Beteiligten sowie zum handwerklichen Umgang in der Beteiligung, die im Alltag der
Bürgerbeteiligung pragmatisch umgesetzt werden können (vgl. Kapitel 5). Die Erarbeitung
des Evaluationskonzepts beruht – neben der Nutzung der Ergebnisse aus der
vorangegangenen Governancebewertung – aus
 einer Sichtung einschlägiger Literatur
 einem Vergleich mit Evaluationskonzepten anderer Kommunen und
 der Einschätzung wichtiger Akteure.
Die Ergebnisse der drei Schritte wurden in einem Evaluationskonzept für die
Bürgerbeteiligung der Stadt Bonn gebündelt. Dazu wurden in den qualitativen Interviews zur
Governancebewertung (s. oben) zusätzlich die Einschätzung der Interviewpartner zu Kriterien
zur Beurteilung von Beteiligungsprozessen abgefragt.
Mit dem Bericht bieten wir eine Sichtweise der Bürgerbeteiligung in Bonn aus einem
unabhängigen und nicht involvierten Standpunkt an, die im Laufe der Erarbeitung inSeite 11 von 64

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Gesprächen mit vielen unmittelbar beteiligten Akteuren, aber auch anderen mit
Beteiligungsprozessen befassten Akteuren entstanden ist. Dabei handelt es sich um den
Versuch, anschlussfähige Veränderungen und Lösungen für die Beteiligung in Bonn
vorzuschlagen.Seite 12 von 64

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2. Warum Beteiligung?
Die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an Prozessen der Stadtentwicklung hat in den
vergangenen Jahren in vielen deutschen Städten an Bedeutung gewonnen – so auch in Bonn.
Viele Bonner Bürgerinnen und Bürger zeigen ein hohes Interesse an den Veränderungen in
ihrer Stadt – sei es in der Innenstadt bei einzelnen prominenten Bauvorhaben wie dem
Viktoriakarree, sei es auf einer gesamtstädtischen Ebene bei der Suche nach einem
geeigneten Konzept für die Schwimmbäder, sei es bei Fragen der Veränderung von
Verkehrsführungen wie aktuell in der Kaiserstraße oder sei es bei teilräumlichen Konzepten
wie dem Rahmenplan für das Bundesviertel. Dies sind vier prominente Beispiele, die
stellvertretend für das hohe Interesse der Bürgerinnen und Bürger gegenüber den
Entwicklungen in ihrer Stadt Bonn stehen und ihrem Bedürfnis, bei der Ausgestaltung solcher
Projekte mitreden zu wollen.
In den Städten und Gemeinden sind zunächst der Stadtrat und die Stadtverwaltung sowie der
oder die Ober-/Bürgermeister/in als Vorsitzender des Rats und Leiter der Verwaltung die
wichtigen Pole des kommunalen Entscheidungssystems. Die Vertreterinnen und Vertreter des
Stadtrates werden alle fünf Jahre regelmäßig gewählt (Ausnahme in NRW 2020) und diese
Stadtratsvertreter wiederum wählen Dezernenten oder Dezernentinnen als leitende
Mitarbeiter der Verwaltung. Man könnte argumentieren, dass politische Sachentscheidungen
damit in einer repräsentativen Demokratie legitimiert sind. Bei einer Wahlbeteiligung von
rund 56 % in Bonn (2014) haben die Vertreter des Stadtrats allerdings von nur etwas mehr als
der Hälfte der Bürgerinnen und Bürger ihr Mandat erhalten und bilden damit nicht alle
Interessen der Bürgerinnen und Bürger im Stadtrat ab. In drei Stimmbezirken lag die
Wahlbeteiligung 2014 sogar bei unter 20 % (Bundesstadt Bonn, 2014). Weiterhin können
Sachthemen im Laufe einer Legislaturperiode entstehen, bei denen eine stärkere Mitwirkung
der Bürgerinnen und Bürger angebracht sein kann. Generell zeigen sich in vielen deutschen
Städten in der jüngeren Zeit zudem mannigfaltige Schwierigkeiten im Umgang mit
städtischen Projekten, die in einigen Fällen eine Realisierung der Planungen und Projekte
verzögern oder auch verhindern. Auf der einen Seite werden gute und schnelle
Entscheidungen erwartet, auf der anderen Seite soll umfassend beteiligt und mit möglichst
hoher Zustimmung entschieden werden. Dies stellt sich als ein Dilemma dar und weist auf
den hohen Bedarf an Kommunikations- und Beteiligungsangeboten hin – eine Motivation, in
Bonn Spielregeln für solche Kommunikations- und Beteiligungsangebote in Form von
Leitlinien der Bürgerbeteiligung einzuführen.
Ein hohes Interesse an Stadtentwicklungsprozessen ist aber nicht nur in Bonn, sondern auch
in vielen anderen deutschen Städten zu beobachten. Eng verbunden ist dies mit der
Beteiligung bzw. Partizipation der Bürgerinnen und Bürger an den vorbereitendenSeite 13 von 64

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Handlungen der planenden Verwaltung bzw. an den Entscheidungen der politisch
zuständigen Gremien in den kommunalen Parlamenten.
Die beiden Begriffe der Beteiligung und Partizipation werden meist synonym gebraucht. Es
gibt jedoch Auffassungen, bei ihrer Verwendung zwischen den Entscheidungsträgern und
den betroffenen Bürgerinnen und Bürgern zu unterscheiden:
 Beteiligung geht danach top-down von den Entscheidungsträgern aus und beschreibt
die von den Entscheidungsträgern initiierte Form der Teilhabe,
 Partizipation hingegen umfasst das bottom-up von den Bürgerinnen und Bürgern
ausgehende Engagement, das zunächst ganz unabhängig von den
Entscheidungsträgern besteht.
Folgt man dieser Unterscheidung, geht es bei den Leitlinien um Bürgerbeteiligung und nicht
um Partizipation, weil ein solches bottom-up gerichtetes Engagement durch Verwaltung und
Politik gar nicht zu regeln ist. Wir konzentrieren uns im Weiteren deshalb auf die top-down-
gerichteten Aktivitäten der Entscheidungsträger, die Gegenstand der Leitlinien für
Bürgerbeteiligung sind – ohne dabei aus dem Blick zu verlieren, welche Anforderungen an
Verwaltung und Politik auch durch Partizipation von unten entstehen können.
Beteiligung ist kein neues Phänomen. Sie ist aber heute gewandelten gesellschaftlichen
Rahmenbedingungen ausgesetzt und beeinflusst aus Sicht der planenden Verwaltung die
Umsetzung von stadtentwicklungspolitisch erforderlichen Projekten. Dies hängt mit der
Unzufriedenheit eines größeren Teils der Bürgerschaft zusammen – gekoppelt mit einer
generellen Skepsis,
 dass die Art der Entscheidungsfindung vielfach kritisch sei,
 dass es an Transparenz in der Planungskommunikation mangele und Entscheidungen
in Hinterzimmern getroffen würden,
 dass es zunehmend Unsicherheiten und unterschiedliche Einschätzungen unter
Fachleuten über die Folgen einzelner Projekte geben würde und
 dass das Vertrauen in die handelnden Akteure und Institutionen leide.
Die Ursachen für solche Entwicklungen sind vielfältig und seien hier nur kurz in vier Punkten
angedeutet (vgl. Lobeck/Wiegandt 2019):
 Entscheidungsprozesse in der Stadtentwicklung zeichnen sich heute durch eine
deutlich höhere Komplexität aus. Sie werden durch ein vielschichtiges Expertenwissen
und Expertenhandeln bestimmt, das für den Einzelnen nur noch schwer zu
durchschauen ist. Die Akzeptanz von Entscheidungen durch Außenstehende
schwindet dadurch. Für die Entscheidungsträger ist es deshalb erforderlich, das
Planungshandeln den Bürgerinnen und Bürgern immer wieder aufs Neue zu erklären.
 Entscheidungsprozessen in der Stadtentwicklung steht heute eine „granularisierte
Gesellschaft“ gegenüber, die sich durch vielfältige Milieus und LebensformenSeite 14 von 64

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auszeichnet. In Verbindung mit der weiten Verbreitung und vielfältigen Nutzung der
neuen Medien führt dies zu einer permanenten Kommentierung des
kommunalpolitischen Geschehens aus vielfältigen Blickwinkeln, die kaum noch im
Sinne der Entscheidungsträger steuerbar ist. Dies erschwert es den
Entscheidungsträgern eine einheitliche und einigende Erzählung einer
gemeinwohlorientierten Stadtentwicklung zu entwickeln.
 Entscheidungsprozesse in der Stadtentwicklung werden heute durch ein geändertes
Verhältnis zwischen Experten und Laien beeinflusst, das mit den Stichworten der
Symmetrie bzw. der Asymmetrie zwischen den Akteuren beschrieben wird.
Bürgerinnen und Bürger diskutieren gut informiert auf Augenhöhe mit den
Entscheidungsträgern, was zu neuen Formen des Austauschs von Argumenten führt
und das Kräfteverhältnis der an Planungsprozessen beteiligten Akteure verändert.
 Entscheidungsprozesse der Stadtentwicklung werden von vielen Bürgerinnen und
Bürgern mit Argwohn betrachtet. Die „‘Kluft‘ zwischen den Bürgern und den
öffentlichen Entscheidern“ (Klages/Vetter 2013, S. 42) vergrößert sich. Ein
gegenseitiges Misstrauen schaukelt sich auf (a.a.O., S. 42). Dem entgegenzutreten, ist
für das Funktionieren eines Gemeinwesens zentral. Beteiligungsverfahren sollen dabei
helfen, verlorengegangenes Vertrauen in das Handeln der städtischen
Entscheidungsträger zurückzugewinnen.
Einige ganz wesentliche Unterscheidungen in Beteiligungsprozessen sind für das weitere
Verständnis der Untersuchung wichtig:
 Beteiligung kann in unterschiedlicher Intensität erfolgen. Klassisch werden vier Stufen
unterschieden:
1. Information als ein einseitig ausgerichteter Teil der Kommunikation durch die
Entscheidungsträger, der deshalb oft nicht als eine „echte Beteiligung“
wahrgenommen wird, aber dennoch für die Akzeptanz kommunalpolitischer
Entscheidungen ganz wesentlich ist und deshalb ein zentraler Aspekt kommunaler
Öffentlichkeitsarbeit sein muss.
2. Konsultation als das Einholen von Aspekten in den Planungsprozess durch die
Entscheidungsträger, um das Ergebnis der Entscheidung zu verbessern. Hier wirken
Bürgerinnen und Bürger mit, in dem sie ihr Wissen einbringen, aktiv Stellung beziehen
und ihre Meinungen äußern.
3. Kooperation als das aktive Mitgestalten und Mitwirken der Bürgerinnen und
Bürger, in dem Ideen und Konzepte gemeinsam mit den Entscheidungsträgern
entwickelt werden und aktiv von allen Seiten nach einem Konsens gesucht wird.
4. Mitentscheiden als ein eigenverantwortliches Handeln, in dem die Bürgerinnen
und Bürger aktiv mitbestimmen. Solche starken Formen der Beteiligung sind
allerdings die Ausnahme, weil gewählten Ratsmitgliedern damit ihr
Entscheidungsrecht an die Bürgerinnen und Bürger abgeben.Seite 15 von 64

Seite 12
In den „Leitlinien Bürgerbeteiligung Bonn“ werden diese Stufen hiervon abweichend mit einer
leicht unterschiedlichen Bedeutung „Information“, „Mitwirkung“, „Mitentscheidung“ und
„Entscheidung“ genannt. (Arbeitsgruppe Leitlinien Bürgerbeteiligung Bonn 2014, S. 8)
Diesen vier Stufen der Beteiligung steht eine Bürgerschaft gegenüber, die gegenüber Plänen
und Projekten ganz unterschiedlich eingestellt sein kann:
 Ein meist größerer Teil der Bürgerschaft ist von den Plänen und Projekten nicht
unmittelbar berührt und nimmt die kommunalpolitischen Entscheidungen kaum wahr
bzw. ist mit ihnen in vielen Fällen als „schweigende Mehrheit“ einverstanden.
 Ein anderer Teil der Bürgerschaft fühlt sich von den Plänen und Projekten
angesprochen und bringt sich deshalb aktiv in den Planungs- und
Umsetzungsprozess ein. Kritik und Anregungen werden in der Erwartung gegeben,
dass sie in die Abwägung einfließen. Wenn dies für die Beteiligten nicht erkennbar ist,
entstehen Enttäuschungen.
 Ein weiterer Teil der Bürgerschaft zeigt in Beteiligungsverfahren grundsätzlich
ablehnende Einschätzungen gegenüber den Plänen und Projekten. Diese Positionen
werden häufig laut und heftig vorgebracht und finden in den Medien
Aufmerksamkeit. Sie besitzen einen hohen Nachrichtenwert.
In der Regel bleibt für alle Beteiligten unklar, wie ein „repräsentatives Bild“ der Einstellung der
Bürgerschaft aussähe.
Beteiligung kann gesetzlich vorgeschrieben sein (formelle Beteiligung) oder freiwillig erfolgen
(informelle Beteiligung). Die freiwillige informelle Beteiligung hat in den vergangenen Jahren
zugenommen. Sie kann in den vier unterschiedlichen Intensitäten von „Informieren“ bis
„Mitentscheiden“ erfolgen. Sie kann zudem abgestimmt auf die jeweilige Intensitätsstufe ein
breites Spektrum an Formaten bzw. Methoden nutzen (Anhang D der Bonner Leitlinien). Seit
einigen Jahren werden beim Einsatz solcher Methoden zudem häufig digitale und analoge
Zugänge kombiniert. Dies geschieht in Bonn über die Plattform „Bonn-macht-mit“.
Beteiligung hat bei einer guten Gestaltung von Kommunikationsprozessen idealtypisch
mindestens vier verschiedene Funktionen (Selle 2005, S. 395 ff.; hier nur ausgewählte
Aspekte):
 Beteiligung kann Informationen und Anregungen liefern und so Pläne und Projekte
inhaltlich verbessern,
 Beteiligung kann frühzeitig Widerstände in Erfahrung bringen und so zu konsensualen
Lösungen beitragen bzw. Abstimmungsprozesse beschleunigen,
 Beteiligung kann zu einer stärkeren Identifikation mit den Plänen und Projekten
führen und damit Bürgerinnen und Bürger auch zum eigenen Handeln anregen,
 Beteiligung birgt Chancen, einer Politikverdrossenheit zu begegnen und Bürgerinnen
und Bürger bei politischen Entscheidungen stärker mitzunehmen.Seite 16 von 64

Seite 13
3. Warum Leitlinien?
Seit einigen Jahren sind neben die gesetzlich vorgeschriebenen formellen Verfahren der
Bürgerbeteiligung (seit längerem bereits im BauGB für zwei Stufen im Bauleitplanverfahren)
vermehrt informelle Verfahren der Bürgerbeteiligung getreten. Diese informellen
Beteiligungsverfahren werden von verschiedenen Institutionen empfohlen (eine
Zusammenstellung und Diskussion von 24 Leitlinien bei Krüger 2018) und mittlerweile in
vielen deutschen Städten freiwillig eingesetzt, um u.a.
 einem oft verbreiteten gegenseitigen Misstrauen zwischen Bürgerschaft, Verwaltung
und Politik zu begegnen,
 frühzeitig Kritik und Anregungen gegenüber Planungen und Projekten aufzunehmen
und
 die große Bereitschaft einiger Bevölkerungsgruppen zum Engagement und zur
aktiven Beteiligung an der Gestaltung von Stadtentwicklung zu nutzen.
Die Städte sind nicht verpflichtet, solche informellen, freiwilligen Beteiligungsverfahren
durchzuführen. Diese Verfahren sind deshalb auch nicht einheitlich durch die Länder oder gar
den Bund geregelt – wie etwa die Bürgerbegehren oder Bürgerentscheide in den
Gemeindeordnungen der Länder. Einige Städte haben jedoch seit Beginn der 2010er Jahre
eigene „Leitlinien“ oder „Regelwerke“ für solche freiwilligen informellen Beteiligungsverfahren
entwickelt und politisch beschlossen, um
 den einzelnen Verfahren einen übergeordneten Rahmen zu geben und Verlässlichkeit
herzustellen,
 allen Beteiligten die Verfahren zur Beteiligung anschaulich und transparent zu machen
sowie
 auf die Möglichkeiten einer Beteiligung hinzuweisen.
Die Städte Darmstadt, Heidelberg, Mannheim und Wiesbaden geben Beispiele für solche
„Leitlinien“, deren Erfahrungen wir in diesen Bericht einbringen wollen. Andere Städte
verzichten aber auch bewusst auf solche „Leitlinien“ oder „Regelwerke“. Dortmund ist hierfür
ein Bespiel, das wir ebenfalls kurz vorstellen werden.
Ziel solcher „Leitlinien“ und „Regelwerke“ ist es, Spielregeln für informelle Verfahren der
Bürgerbeteiligung in den jeweiligen Kommunen für alle Beteiligten nachvollziehbar
auszugestalten. Damit soll Klarheit für Beteiligungsprozesse geschaffen werden. Um dies zu
erreichen, sollten die „Leitlinien“ verständlich geschrieben sein und Lust wecken, bei den
Beteiligungsverfahren mitzumachen – in Bonn gibt es hier sowohl bei der ausführlichen
Fassung der Leitlinien als auch bei dem kleinen Flyer zu den Leitlinien aus unserer Sicht noch
deutliche Verbesserungsmöglichkeiten. Eine gute Orientierung für eine klare undSeite 17 von 64

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ansprechende, einladende Gestaltung kann das Regelwerk der Stadt Mannheim (Stadt
Mannheim 2019a) bieten.
Leitlinien der Bürgerbeteiligung sind ein übergreifendes Instrument, mit dem die Spielregeln
einer informellen Beteiligung generell umschrieben und politisch verbindlich werden. Diese
Spielregeln umfassen
 die Ziele und Qualitäten (zehn Qualitätskriterien),
 die Verantwortlichkeiten und Institutionen („Koordinationsstelle Bürgerbeteiligung“,
„Beirat Bürgerbeteiligung“, „Bürgerausschuss“) sowie
 einige Instrumente der freiwilligen Bürgerbeteiligung („Beteiligungsportal“, in Bonn:
„Bonn-macht-mit“; Vorhabenliste),
Leitlinien der Bürgerbeteiligung sollen so
 zum ersten allen Beteiligten für die Umsetzung der informellen Beteiligungsverfahren
einen verlässlichen Rahmen geben,
 zum zweiten die Angebote der Bürgerbeteiligung systematisieren und
 zum dritten zu einer Verstetigung von Bürgerbeteiligung beitragen.
Sie sollen dazu dienen, die zunehmende Kluft zwischen Bürgern, Politik und Verwaltung zu
überbrücken (auch Klages/Vetter 2013, S. 7f.). Solche Leitlinien sollen im Idealfall allen
beteiligten Akteuren einen Vorteil verschaffen:
 Den Bürgern soll garantiert werden, dass sie Gehör erhalten,
 der Verwaltung wird Planungssicherheit versprochen und
 der Politik wird Legitimität für ihr Handeln in Aussicht gestellt.
Damit sollen Leitlinien eine „win-win-win-Situation“ schaffen, bei der alle Akteure
gleichermaßen profitieren sollen (Klages & Vetter 2013: 42).
Leitlinien haben so den Zweck, informelle Beteiligungsverfahren formal zu sichern. Dies mutet
zunächst paradox an: Freiwillige und möglichst flexibel zu praktizierende Verfahren sollen
über Leitlinien formalisiert und festgeschrieben werden. Die Zusicherung von Beteiligung
durch Verwaltung und Politik sollte eigentlich etwas Selbstverständliches sein. Sie sollte ohne
eine formale Verregelung einen phantasievollen Umgang mit Planungen und Projekten
ermöglichen, die dem jeweiligen Vorhaben angemessen ist. Bei einer vertrauensvollen
Zusammenarbeit zwischen Verwaltung, Politik und Bürgerschaft sollte eine Beteiligung
solcher Regeln eigentlich gar nicht bedürfen. Da aber dem Politik- und Verwaltungshandeln
vielfach nicht mehr vertraut wird und die Befürchtung verbreitet ist, dass
Beteiligungsverfahren gar nicht oder nur gezielt mit bestimmten Absichten – eben nicht
ergebnisoffen – durchgeführt würden, bedarf es Spielregeln für ihren Einsatz. Man könnte es
überspitzt so formulieren: Für „gute Zeiten“, in denen eine Regierung von sich aus
umfangreiche echte Beteiligung auf den Weg bringt braucht es vielleicht solche Spielregeln
nicht, für „schlechtere Zeiten“ bei einer anders gestimmten Regierung ist aber vorzubeugenSeite 18 von 64

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und sicherzustellen, dass man sich auf diese Spielregeln berufen kann. Für solche
„schlechteren Zeiten“ braucht es deshalb schon heute Verabredungen, Beteiligungsverfahren
einzufordern und sich gegen eine mögliche Willkür von Politik- und Verwaltungshandeln zur
Wehr zu setzen. Leitlinien garantieren der Bürgerschaft auf diese Weise, ihre eigenen
Interessen einbringen und ggf. auch verteidigen zu können. Bei fehlendem Vertrauen in
politisches Handeln werden sie zum Garanten für die Durchführung und Umsetzung von
Beteiligung.
Darüber hinaus können Leitlinien auch für das Interesse und die Beteiligung von Bürgerinnen
und Bürgern an der Gestaltung der Stadt werben und zu einer Information und Aufklärung
über politische Prozesse beitragen.
Die Erwartungen an „Leitlinien“ oder „Regelwerke“ der Bürgerbeteiligung sollten sich aber in
Grenzen halten:
 Leitlinien alleine können aber eine gute Beteiligung nicht garantieren. Sie sind
höchstens eine notwendige, aber niemals eine hinreichende Bedingung für einen
guten Kommunikationsprozess. Für eine gute Beteiligung bedarf es vielmehr auf allen
Seiten einer Haltung, die auf ein Zuhören und ein Verstehen der anderen Akteure
ausgerichtet ist. Nur eine solche Haltung schafft für alle Beteiligten die
Voraussetzungen, Kompromisse zu schließen im Sinne einer gemeinwohlorientierten
Stadtentwicklung, die die verschiedenen Interessen im Blick behält und immer wieder
berücksichtigt – auch wenn sie sich bei Entscheidungen über einzelne Interessen
hinwegsetzen muss.
 Deshalb können Leitlinien alleine keine Akzeptanz für Entscheidungen schaffen.
Ebenso wenig wie die einzelnen Verfahren der Bürgerbeteiligung können sie
grundlegende Interessenkonflikte auflösen und politische Mehrheitsentscheidungen
ersetzen.Seite 19 von 64

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4. Erfahrungen und Einschätzungen
Der wesentliche Baustein, auf dem unsere Schlussfolgerungen und Empfehlungen basieren,
besteht aus den Reflexionen der interviewten Akteure in Bonn und den Vergleichsstädten
Heidelberg, Mannheim, Darmstadt, Wiesbaden und Dortmund. Während in den
Vergleichsstädten jeweils der amtierende Oberbürgermeister angefragt wurde, der die
Interviews in allen Fällen an die für Bürgerbeteiligung zuständigen Stellen delegierte,
sprachen wir in Bonn mit dem Oberbürgermeister, verschiedenen Vertreterinnen und
Vertretern der Verwaltung, Vertreterinnen und Vertretern aus der Politik – sowohl aus der
Mehrheitskoalition als auch aus der Opposition – sowie aus der Zivilgesellschaft. Insgesamt
wurden 20 Gespräche mit 22 Personen geführt. Eine Liste der Gesprächspartnerinnen und
Gesprächspartner findet sich in Kapitel 7.
4.1. Referenzstädte
4.1.1. Heidelberg
In Heidelberg wurden „Leitlinien für mitgestaltende Bürgerbeteiligung“ bereits im Juli 2012
vom Gemeinderat beschlossen und werden seitdem umgesetzt. Die Stadt verfügt damit über
die längsten Erfahrungen mit Leitlinien der Beteiligung in Deutschland. Die Leitlinien sind von
einem Arbeitskreis aus Vertreterinnen und Vertretern der Bürgerschaft, der Verwaltung und
der Politik von Februar 2011 an erarbeitet worden. Der Arbeitskreis wurde wissenschaftlich
begleitet und extern moderiert. (Stadt Heidelberg o.J., a)
Viele Ideen und Regelungen der Heidelberger Leitlinien sind denen aus Bonn vergleichbar.
Einen wichtigen Unterschied stellt der sogenannte Koordinationsbeirat dar. Im Vergleich zum
Bonner Beirat für Bürgerbeteiligung wird er für einzelne große Beteiligungsprojekte vom
Gemeinderat auf Vorschlag der Verwaltung für die Dauer des jeweiligen Projektes berufen.
Alternativ dazu können auch „prozessbegleitende Arbeitsgruppen“ eingesetzt werden, deren
Zusammensetzung flexibler gestaltet werden kann. Aufgabe ist es jeweils, die einzelnen
Beteiligungsbausteine vorzusprechen und den Verlauf des Beteiligungsverfahrens auf der
Prozessebene zu reflektieren.
Eine externe, neutrale Moderation der einzelnen Beteiligungsprojekte ermögliche allen
Beteiligten, sich auf die eigene Rolle zu fokussieren und erleichtere das gegenseitige Zuhören
und die Vertrauensbildung. Diese*r neutrale Dritte wird für einen gelingenden Prozess als
besonders wichtige Rolle beschrieben.Seite 20 von 64

Seite 17
Es gibt jedoch auch in Heidelberg einen regelmäßig tagenden Arbeitskreis Bürgerbeteiligung,
der ähnlich wie der Bonner Beirat trialogisch durch Mitglieder aus der Bürgerschaft, des
Gemeinderates und der Verwaltung besetzt ist. Dieser hat jedoch keine operativen Aufgaben
für einzelne Projekte, sondern er begleitet und bewertet die Umsetzung der Leitlinien in
genereller Weise. Dazu werden regelmäßig so genannte „Werkstattgespräche“ geführt, bei
denen Vertreter ausgewählter Projekte eingeladen werden, um dem Arbeitskreis aus der
Praxis zu berichten. Auch allgemeine Maßnahmen zur Stärkung der Beteiligungskultur
werden diskutiert. Der Arbeitskreis Bürgerbeteiligung tagt zweimal im Jahr und wird extern
durch eine neutrale Person geleitet. Die Geschäftsleitung obliegt der Koordinierungsstelle
Bürgerbeteiligung. (Stadt Heidelberg o.J., b)
Wie in allen Beteiligungsprozessen wird auch in Heidelberg betont, dass eine zentrale Rolle
spiele, dass die Bürgerinnen und Bürger über die vorhandenen und auch nicht vorhandenen
Mitwirkungsmöglichkeiten frühzeitig und umfassend informiert werden. Die „mitgestaltende
Bürgerbeteiligung“ der Stadt Heidelberg diene immer – und das sei wichtig – der
Vorbereitung einer Entscheidung des Rates (oder des Oberbürgermeisters – falls das zu
beratende Thema in dessen Entscheidungskompetenz fällt) und nicht der Entscheidung
selbst.
„Die Beteiligungsergebnisse – auch wenn sie für die jeweiligen Entscheidungsträger nicht
bindend sind – fließen in den abschließenden Abwägungs- und Entscheidungsprozess ein (…)“
(Stadt Heidelberg 2015, S. 17). Ein entscheidender Schritt in dem Übergang von der
Beteiligung zur Entscheidung sei es, sicherzustellen, dass alle, die sich einbringen wollten,
gehört worden sind und die jeweils anderen Sichtweisen hören konnten. Die einzelnen
Aspekte zum Thema seien (einschließlich der politischen und öffentlichen Diskussion) zu
dokumentieren, ggf. durch eine Feedback-Schleife zu verifizieren und komprimiert zu einer
Entscheidungsvorlage zusammenzufassen.
Die These, dass Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern Verfahren verlängere, wird in
Heidelberg nicht geteilt. Hierbei handele es sich um ein Vorurteil. Zwar lägen naturgemäß
keine belastbaren Belege für diese Einschätzung vor, da keine Real-Experimente mit und
ohne Beteiligung durchgeführt werden könnten. Die Erfahrung zeige aber, dass die mit
Bürgerbeteiligung verbundenen Terminsetzungen häufig sogar zu einer Beschleunigung des
Verfahrens führten. In der Sache strittige, aber vermeintlich schnell und ohne Beteiligung zur
Entscheidungen gebrachte Projekte, würden hingegen teilweise durch nachgelagerte
Auseinandersetzungen (bis hin zu Bürgerentscheiden) verlängert. Im Gegensatz zu einer
Investition von Zeit und Geld in gute Beteiligungsprozesse blieben nach Bürgerentscheiden
dann häufig unversöhnliche Gegnerschaften in der Stadtgesellschaft zurück.
Auf die allgemeine Schwierigkeit, dass die sich Beteiligenden in Verfahren in der Regel keinen
Querschnitt der Bevölkerung repräsentieren, gibt es auch in Heidelberg keine abschließende
Antwort. Die repräsentative Heidelberg-Studie aus dem Jahr 2018 zeige, dass 44% der ab 16-Seite 21 von 64

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jährigen Heidelberger schon einmal an einer Veranstaltung zur Bürgerbeteiligung
teilgenommen, beziehungsweise im Internet bei einem Bürgerbeteiligungsprojekt
mitgemacht haben. Bei den jüngsten und den ältesten Befragten fallen die Zahlen im
Vergleich zu den anderen Altersgruppen etwas geringer aus; bei den 30- bis 69-Jährigen sind
es jeweils knapp oder sogar deutlich über die Hälfte der Befragten, die sagen, sie hätten
schon mal bei einem Heidelberger Projekt mit Bürgerbeteiligung mitgemacht. Das Geschlecht
der Befragten spielt hier keine Rolle. Während von den Befragten mit niedrigem, mittlerem
oder höherem Schulabschluss weniger als die Hälfte angeben, sich schon einmal beteiligt zu
haben, sind es bei jenen mit Hochschulabschluss 55%. (Stadt Heidelberg 2019)
Als hilfreiche Methode, mit der die Wahrscheinlichkeit alle relevanten Zielgruppen zu
erreichen erhöht werden könne, wird insbesondere die aktive Zusammenarbeit mit
Multiplikatoren genannt, also Personen, die die Interessen der für den jeweiligen
Beteiligungsgegenstand relevanten Gruppen vertreten. Durch diese Multiplikatoren könnten
zum Teil auch vorbereitende Aktivitäten mit schwerer zu erreichenden Zielgruppen vor der
eigentlichen Bürgerbeteiligung durchgeführt werden. Auch eine Zufallsauswahl (von
Bürgerinnen und Bürgern oder auch von Unternehmen) und entsprechende Einladungen zu
Verfahren würden genutzt, um eine breitere Beteiligung zu erreichen.
Besonders hingewiesen sei auf den §41a der GO Baden-Württemberg, der die Beteiligung
von Kindern und Jugendlichen vorschreibt: „Die Gemeinde soll Kinder und muss Jugendliche
bei Planungen und Vorhaben, die ihre Interessen berühren, in angemessener Weise beteiligen.
Dafür sind von der Gemeinde geeignete Beteiligungsverfahren zu entwickeln.“
(https://dejure.org/gesetze/GemO/41a.html)
Besonders der zweite Satz macht deutlich, dass es in Baden-Württemberg die Aufgabe der
Gemeinde darstellt, für diese Zielgruppe geeignete Verfahren zu entwickeln. Sie kann sich
nicht damit zufrieden geben, nur wenige zu erreichen. Dies sollte unseres Erachtens für jede
Zielgruppe gelten. Zu bedenken sind solche zielgruppenspezifischen Verfahren für die
zukünftige Beteiligung in Bonn, insbesondere für die Kinder- und Jugendbeteiligung. Die
Stadt Heidelberg richtet in der Koordinierungsstelle Bürgerbeteiligung ab Januar 2020 eine
halbe Stelle ein, die sich ausschließlich mit dem Thema Kinder- und Jugendbeteiligung
befassen wird.
4.1.2. Mannheim
In Mannheim sind die Leitlinien der Bürgerbeteiligung unter der Bezeichnung „Regelwerk
Bürgerbeteiligung“ erst seit März 2019 nach einem Beschluss des Gemeinderates gültig und
damit noch relativ frisch. Erste Erfahrungen mit Leitlinien konnten aber schon in einer
vorgeschalteten Pilotphase von Mai 2017 bis Ende 2018 gesammelt werden. Diese Phase
wurde evaluiert. Die Ergebnisse der Evaluierung sind in das jetzt beschlossene Regelwerk
eingeflossen. Dies betraf zum Beispiel die Frage, wie die Ziele des Regelwerks in dieSeite 22 von 64

Seite 19
Verwaltung transportiert werden oder die Anzahl an Stufen der Beteiligung. Die bloße
Information wird jetzt nicht mehr im Regelwerk als eine erste Stufe der Beteiligung
beschrieben. So gibt es im Gegensatz zum Bonner Verständnis von Bürgerbeteiligung nur
noch die drei Stufen „Anhören“, „Mitgestalten/Mitwirken“ sowie
„Mitentscheiden/Mitbestimmen“. (Stadt Mannheim 2019b)
Ziel des Regelwerks ist es nach eigenem Anspruch, die Qualität der Bürgerbeteiligung in
Mannheim zu sichern und weiterzuentwickeln. Es definiert dazu Ziele und Qualitätsstandards.
Zudem regelt es Verantwortlichkeiten und Angebote der Bürgerbeteiligung bei städtischen
Vorhaben. Mithilfe des Regelwerks sollen Prozesse mit Bürgerbeteiligung für alle
Mitwirkenden transparenter, nachvollziehbarer, verlässlicher und verbindlicher gemacht
werden. (Stadt Mannheim 2019b)
Verantwortung für die Organisation der informellen Bürgerbeteiligung hat die „zentrale
Koordinierungsstelle Bürgerbeteiligung“ im Fachbereich „Demokratie und Strategie“. Zur
Organisation der informellen Bürgerbeteiligung gehören unter anderem das digitale
Beteiligungsportal (seit März 2018), die Vorhabenliste mit gesamtstädtischen und
stadtteilbezogenen Vorhaben (Mitte 2019 mit rund 100 Vorhaben; die Liste wird zweimal im
Jahr aktualisiert) sowie der Beteiligungsbeirat.
Die Initiative für das Regelwerk ging vom Oberbürgermeister, vom Fachbereich „Demokratie
und Strategie“ sowie vom Gemeinderat aus. Anlass war 2013 der sehr knappe
Bürgerentscheid für die Bundesgartenschau 2023 (50,7 Prozent Zustimmung) und die daraus
folgenden jahrelangen Konflikte und Auseinandersetzungen in der Stadtgesellschaft. Im
Gegensatz zu Bonn gab es in der Bürgerschaft aber kaum Interesse, sich auf der „Metaebene“
an der Entwicklung eines Regelwerks zu beteiligen. Diese spiele auch in der Lokalpresse keine
Rolle. Für die Bürgerschaft sei das Regelwerk nicht entscheidend, sondern eine gute und
verlässliche Bürgerbeteiligung.
Es gibt in Mannheim im Gegensatz zu Bonn keinen Beteiligungsausschuss, wohl aber einen
„Beteiligungsbeirat“, der auch an der Entwicklung des Regelwerks beteiligt war. Das
Aufgabenspektrum des Beirats ist aber schmaler als in Bonn. Seine Aufgabe ist es, beratend
die Umsetzung des Regelwerks zu begleiten und zu evaluieren. In diesem Beirat gibt es – im
Gegensatz zu Bonn und vielen anderen Kommunen – keine festen Sitze für Bürgerinnen und
Bürger. Die Bürgerschaft, stadtrelevante Gruppen und Akteure sowie externe Expertinnen und
Experten sind nur nach Bedarf vertreten. Durch eine solche flexible Einladungspraxis sollen
unterschiedliche Zielgruppen und Akteure einbezogen werden können.
Für einzelne Vorhaben kann eine Projektbegleitgruppe eingerichtet werden, in der die
Verwaltung gemeinsam mit der Politik, den Expertinnen und Experten und den Betroffenen
aus der Bürgerschaft den Beteiligungsprozess vorbereitet und durchführt. Ziel ist zunächst die
gemeinsame Erarbeitung eines Beteiligungskonzepts und seine Anpassung während des
Bürgerbeteiligungsprozesses. Die für das Vorhaben zuständige Verwaltungseinheit prüftSeite 23 von 64

Seite 20
gemeinsam mit der zentralen Koordinierungsstelle, ob eine Projektbegleitgruppe gebraucht
wird und beruft sie bei Bedarf ein. Jede Fraktion und Gruppierung des Gemeinderats kann
Vertreterinnen und Vertreter für die Projektbegleitgruppe entsenden. Im Einzelfall können
Interessensvertretungen sowie Bürgerinnen und Bürger einbezogen werden. Ob eine
Projektbegleitgruppe notwendig ist und wie intensiv sie einen Beteiligungsprozess begleitet,
hängt von der stadtentwicklungspolitischen Tragweite des Projekts ab. (Stadt Mannheim
2019a)
Die Mitwirkungsbereitschaft in der Verwaltung ist aus Sicht der zentralen Koordinationsstelle
unterschiedlich. Manche Fachbereiche geben die Beteiligung wegen des hohen Aufwandes
lieber komplett ab, andere sehen Beteiligung als ihre Aufgabe. Ziel ist, dass die Beteiligung
funktioniert. Nicht entscheidend sei es, wer sie in der Verwaltung betreibt.
Bei der Evaluation der Pilotphase wurde vereinbart, dass anhand der gemeinsam entwickelten
Indikatoren eine laufende Evaluationsmöglichkeit für die Verwaltung geschaffen wird. Aus
den Qualitätsstandards wurden Fragen für einen Fragebogen formuliert, die nach den
Beteiligungen ausgeben werden sollen. Die Fragebögen seien bisher recht positiv
beantwortet worden, was die Rahmenbedingungen betrifft. Schwieriger seien Fragen, die das
konkrete Ergebnis betreffen, weshalb dies im Fragebogen nicht so explizit abgefragt wird.
Um eine breite Beteiligung sicherzustellen, gibt es Zufallsverfahren. Solche Verfahren seien
allerdings sehr zeitintensiv, weil eine Stichprobe angelegt werden müsse. Je konkreter eine
Planung ist, desto positiver seien die Erfahrungen mit zufällig ausgewählten Bürgerinnen und
Bürgern. Menschen, die wenig Beteiligungserfahrung haben, müssten betreut werden. Sie
warteten auf Rückmeldungen und kämen vermutlich nicht wieder, wenn ihre Erwartungen
enttäuscht würden.
4.1.3. Darmstadt
Unter dem Titel „Damit alle mitmachen können. Leitlinien zur Beteiligung der Bürgerinnen und
Bürger in der Wissenschaftsstadt Darmstadt“ hat die Stadtverordnetenversammlung im März
2015 Spielregeln zur Bürgerbeteiligung beschlossen, die – nach eigenem Anspruch – „die
Vorbereitung, Umsetzung und Nachbereitung von freiwilliger Bürgerbeteiligung verbindlich
regeln“ (Arbeitskreis Bürgerbeteiligung 2018, S. 2). Die Erarbeitung der Leitlinien sei vorab
recht zügig in einem trialogischen Prozess zwischen Bürgerschaft, Verwaltung und Politik
erfolgt. Ein Arbeitskreis aus 25 Personen entwickelte Empfehlungen. Die TU Darmstadt war
zur wissenschaftlichen Begleitung im Arbeitskreis Bürgerbeteiligung vertreten, außerdem
fand ein Austausch mit anderen Kommunen statt, die eigene Leitlinien haben. Bürgerinnen
und Bürger seien eingeladen gewesen, den Prozess zu unterstützen, sich einzubringen und
damit die Leitlinien mitzugestalten. Eine gute Gelegenheit hierfür hätten BürgerwerkstättenSeite 24 von 64

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geboten. Hier seien die Ergebnisse des Prozesses vorgestellt worden und alle
Darmstädterinnen und Darmstädter hätten in den Dialog einsteigen und Ideen und
Anregungen einbringen können. Die Online-Kommentierung des Leitlinienentwurfs schuf
eine weitere Möglichkeit, sich einzubringen. (vgl. auch Arbeitskreis Bürgerbeteiligung 2018)
Bürgerbeteiligung ist in Darmstadt im „Büro der Bürgerbeauftragten“ direkt beim
Oberbürgermeister angesiedelt –„klein, schnittig und wendig“. In diesem Büro liegt auch die
Zuständigkeiten für das Beschwerdemanagement mit Bürgertelefon und Lokaler Agenda. Ein
hoher Anspruch bestehe darin, für alle Kommunikation nach außen eine möglichst einfache
Sprache zu nutzen, um alle Bevölkerungsgruppen zu erreichen. (Arbeitskreis
Bürgerbeteiligung 2018)
Der Eindruck, dass sich Vorhaben durch Beteiligungsprozesse verzögern, wird in Darmstadt
im Büro des Bürgerbeauftragten nicht geteilt. Im Gegenteil: Vorhaben ohne
Beteiligungsprozesse würden in Darmstadt leichter zerredet, weil Vorhaben mit einem
Beteiligungsverfahren zu einem Zeitplan führen müssten und dadurch zu einer Stringenz des
Verfahrens beitrügen. Auch ohne ein Beteiligungsverfahren gebe es heute bei allen Vorhaben
„ein Rauschen in der Stadtgesellschaft“, das sich nicht vermeiden lassen. Mit
Beteiligungsverfahren würden die Entscheidungsträger gezwungen, Zeitpläne und Taktung zu
benennen und gingen damit eine gewisse Selbstverpflichtung ein. Damit habe
Bürgerbeteiligung auch eine „Kontrollfunktion“. Entscheidungsträger gingen Verpflichtungen
ein, die sie nicht enttäuschen sollten. Abhängig seien diese Aussagen allerdings von der Art
des Vorhabens, insbesondere von der Frage der Einbindung von Investoren und den
Möglichkeiten der kommunalen Steuerbarkeit.
Die Umsetzung der Leitlinien der Bürgerbeteiligung wurde zwischen 2015 und 2017
wissenschaftlich begleitet und evaluiert. Dabei spielte die Frage der Repräsentativität von
politischer Partizipation eine wichtige Rolle. Hier zeige sich, dass auch in Darmstadt
Jugendliche, Personen mit geringem Bildungsniveau und Personen mit Migrationsgeschichte
in den Beteiligungsprozessen unterrepräsentiert waren. Hier seien spezielle
Veranstaltungsformate in den jeweiligen Communities erforderlich („Brücken bauen“), die
auch vielfältig in Bezug auf das jeweilige Format und aktiv mit dem Anspruch von „inklusiver
Beteiligung“ durchgeführt würden. Beteiligung werde zum Beispiel sehr stark vor Ort
durchgeführt – zum Beispiel mit einem speziell angeschafften und ausgestatteten Lastenrad
oder mit speziellen Formaten, die junge Bevölkerungsgruppen ansprechen sollen. Heute
würden zudem in allen „regulären“ Veranstaltungen „Rückmeldebögen“ eingesetzt ohne nach
sozio-ökonomischen Angaben zu fragen. Zudem werde eine repräsentative Bürgerumfrage
zu allen Themen der Stadtentwicklung durchgeführt. (vgl. auch Stadt Darmstadt 2017)Seite 25 von 64

Seite 22
4.1.4. Wiesbaden
Die „Wiesbadener Leitlinien für Bürgerbeteiligung“ wurden im Juli 2016 von der
Stadtverordnetenversammlung beschlossen. Sie gehen auf eine Initiative des damaligen OBs
zurück und waren zunächst für drei Jahre befristet. Zusammen mit Bürgerinnen und Bürgern
hatten im Jahr 2015 Vertreterinnen und Vertreter aus Politik und Verwaltung gemeinsam in
einem "trialogischen" Prozess ein Konzept für die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern
erstellt. Begleitend gab es eine Evaluation (Zwischen- und Abschlussevaluation mit Bericht)
und Begleitforschung durch das Amt für Statistik und Stadtforschung (vgl. auch Stadt
Wiesbaden o.J. a).
Ähnlich wie in Bonn ist die Zuständigkeit in der Verwaltung in einer Stabsstelle beim OB
angesiedelt („Stabsstelle Wiesbadener Identität. Engagement. Bürgerbeteiligung“; in Bonn:
Koordinierungsstelle Bürgerbeteiligung). Vom inzwischen ausgeschiedenen Wiesbadener OB
wurde die Arbeit sehr unterstützt. Diese Stabsstelle Bürgerbeteiligung hat die Aufgabe, „die
Themen Identität und bürgerschaftliches Engagement sowie die Beteiligung der Bürgerinnen
und Bürger an den politischen Prozessen der Stadt Wiesbaden zu verbinden und aktiv in die
Bürgerschaft Wiesbadens und in die Verwaltung hinein zu tragen“ (Stadt Wiesbaden o.J., b)
Nach Einschätzung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Stabsstelle ist es schwieriger, die
eigene Verwaltung vom Nutzen der Bürgerbeteiligung zu überzeugen, als die Bürgerinnen
und Bürger. Seit Bestehen der Leitlinien wurden deshalb mit den einzelnen Dezernaten in der
Verwaltung Gespräche geführt, um klar zu machen, dass Bürgerbeteiligung die
Verwaltungsarbeit verbessern kann. Dies werde in den einzelnen Dezernaten aber
unterschiedlich gesehen. Wie in Bonn wird argumentiert, dass in einzelnen Dezernaten das
Personal für Beteiligungsprozesse zu knapp sei und die Mehrarbeit kaum geleistet werden
könne. Die Stabsstelle motiviere die Verwaltungsmitarbeiter, in dem sie deutlich mache, dass
mit der Beteiligung gute Verwaltungsarbeit auch dokumentiert werden könne. Beteiligung
solle als Chance verstanden werden, mit Stolz auf die eigene Arbeit aufmerksam zu machen.
Beteiligung werde von der Stabsstelle offensiv und nicht defensiv vertreten. Auch in
Wiesbaden gebe es eine kritische Öffentlichkeit, doch nach Diskussionsprozessen über die
Beteiligung habe sich nach Einschätzung der Mitarbeiterinnen der Stabsstelle eine
weitgehende Zufriedenheit mit den Ergebnissen eingestellt.
Wie in Bonn wird die Umsetzung der Bürgerbeteiligungsprozesse von einem trialogisch
besetzten Gremium, dem „Arbeitskreis Bürgerbeteiligung“, begleitet, der mit neun Personen
besetzt ist. Anfangs waren es 18 Personen, was sich als mühsam herausgestellt habe. Dieser
Arbeitskreis habe nach dreijähriger Arbeit seine Rolle aber noch nicht vollständig gefunden.
Er beschäftige sich hauptsächlich mit Fragen der Evaluation.
Seit August 2017 gibt es ein zentrales Online-Beteiligungs-Portal der Landeshauptstadt
Wiesbaden: Auf „dein.wiesbaden.de“ können sich die Bürgerinnen und Bürger über ProjekteSeite 26 von 64

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der Stadt informieren und unter „Deine.Vorhabenliste“ mehr über Möglichkeiten erfahren,
sich dabei aktiv einzubringen. (Stadt Wiesbaden o.J., c)
Eine große Zahl an Beteiligungsprozessen führe die Stadt selbst durch und bediene sich
keines externen Moderators, weil es oft an Finanzmitteln für externe Moderatoren mangele.
Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Stabsstelle haben eine entsprechende Ausbildung
als Moderatorinnen. In einzelnen Konfliktfällen werden Vorgespräche mit den Streitparteien
geführt, was sich bewährt habe um Konfliktlagen zu entschärfen. Nur bei Projekten, „an
denen die Stadtverwaltung zu nah an der Planung dran ist“, würden externe Moderatoren
engagiert.
Eine Besonderheit ist die „offensive und phantasievolle Werbung“ für die Beteiligungsprozesse.
Die Leitlinien seien sehr technokratisch formuliert, sodass sie in eine bürgernahe Sprache
übersetzt werden müssten bzw. eine ansprechende Gestaltung des Info-Materials erfolgen
müsse. Dies geschieht bei einer weiten Auslegung des städtischen Corporate Designs durch
bunte Postkarten, Anzeigen und Plakate sowie viele andere Aktionen.
Dem Vorwurf, dass die Mitwirkung an Beteiligungsprozessen selektiv sei, werde neben
zahlreichen Aktivitäten der Einbindung vieler Zielgruppen durch die Teilnahme am BMBF-
Forschungsprojekt „Interpart. Interkulturelle Räume der Partizipation“ (Zebralog (o.J.),
www.interpart.org/) begegnet. Hier erhoffe man sich Hilfen, um mehr Zugewanderte,
Menschen mit Migrationshintergrund etc. in Veranstaltungen einzubeziehen. Das Projekt
endet im März 2021.
4.1.5. Dortmund
In Dortmund gebe es sehr bewusst keine Leitlinien für die Bürgerbeteiligung, weil Leitlinien
als zu starr und formalistisch empfunden werden. Sie würden ein flexibles Vorgehen im
Verwaltungsalltag wie im Umgang mit Bürgerinnen und Bürgern behindern. Leitlinien würden
keinen „Spaß machen“, sie würden eine Polarisierung in „WIR“ und „DIE“ befördern.
Bürgerinnen und Bürger würden unter solchen Vorgaben nicht „brennen“.
Auch wenn in Dortmund Leitlinien zur Bürgerbeteiligung fehlen, werde eine informelle
Bürgerbeteiligung in Dortmund dennoch sehr umfassend und systematisch durchgeführt.
Dies geschehe
 zum ersten über die sogenannten Masterpläne, die zu fast allen gesellschaftlich
relevanten Themen (u.a. Mobilität, Wissenschaft, Einzelhandel, Energiewende,
Klimaschutz) beteiligungs- und dialogorientiert erarbeitet würden und
 zum zweiten über die integrierten Stadtentwicklungskonzepte, die es quer zu den
Masterplänen für alle 12 Stadtbezirke gebe und die ebenfalls dialogisch angelegt
seien.Seite 27 von 64

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Hinter den Masterplänen stünden längere, auf Konsens gerichtete Aushandlungsprozesse, die
vom Rat und den Ausschüssen beauftragt würden. Masterpläne würden vom
Verwaltungsvorstand als städtische Strategien beschlossen und böten einen Rahmen, in
denen einzelne Maßnahmen beschrieben seien, die dann im Laufe der Zeit umgesetzt
würden. Sie würden in gewissen Zeitabständen aktualisiert und um neue Themen ergänzt -
wie z.B. nachhaltige Mobilität im „Masterplan Mobilität“. Sie würden im Ergebnis als ein
verbindliches Regelwerk verstanden. Arbeitsgruppen von bürgerschaftlichen Vertreterinnen
und Vertretern begleiteten die Masterpläne und bildeten dauerhaft Schnittstellen zur
Zivilgesellschaft.
Systematische Bürgerbeteiligung erfolge dann zum Zweiten über die integrierten
Stadtentwicklungskonzepte mit den Menschen, die es in den Quartieren betrifft. Jeder
Stadtbezirk habe hier eine Bezirksvertretung, Einwohnersprechstunden und regelmäßige
Sitzungen sowie Beteiligungsverfahren wie Runde Tische. Damit werde dauerhaft
quartiersbezogen gearbeitet. Erfahrungen aus der breit aufgestellten Stadterneuerung mit
den klassisch integrierten Handlungskonzepten würden genutzt. Eine einfache Übersicht über
die Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung findet sich auf der städtischen Webseite (Stadt
Dortmund o.J., a).
Jenseits der Masterpläne und Stadtentwicklungskonzepte gibt es ein „Netzwerk Dortmunder
Konsens“. Themenspezifisch wird dreimal im Jahr vom OB eingeladen. Manager und
Unternehmer tauschen sich hier aus. Die kritische Bürgerschaft der Stadt würde hierbei
mitgenommen.
In Projekten, bei denen eine kritische Diskussion in der Öffentlichkeit stattfände, gebe es
zudem eigene informelle Beteiligungsprozesse, etwa bei der Ansiedlung einer Suchtklinik,
dem Bau von zwei Moscheen, dem Bau einer Hochspannungsfreileitung. Im Fall der
Suchtklinik habe es frühzeitig mit den Beteiligten vor Ort Gespräche gegeben, bevor die
Planung auch nur einen Strich gezeichnet hatte. Im Fall der Hochspannungsleitung wurde
berücksichtigt, wen die Interessengemeinschaft als Moderator bevorzugt, wobei es städtische
Rahmenbedingungen zu beachten gebe.
Bei Disharmonien zwischen Planungsprozessen und Erwartungshaltung der Menschen
würden Leitlinien nicht helfen. Problematisch seien die langen Planungsprozesse, die die
Bürger nicht verstünden. Die große Kunst sei es, die Zwänge und Fristen der öffentlichen
Verwaltung und Politik zu vermitteln. Dazu würden zusätzliche Informationsveranstaltungen
durchgeführt, die die Bürger informieren sollen.
Eine Besonderheit in Dortmund ist das „Zehn-Jahres-Projekt“ „nordwärts“ mit dem Ziel, die
Lebensqualität in der Gesamtstadt zu harmonisieren. Dazu würden in breit angelegten
Dialog- und Beteiligungsverfahren Veranstaltungen (Nordforen, Wanderungen, nordwärts
mobil, Expertenforen, Bürgercafés und viele andere) durchgeführt und in über 200 Projekten
Maßnahmen auf fast 50 Prozent des Stadtgebiets ergriffen. Beteiligung und die EinbeziehungSeite 28 von 64

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der Menschen vor Ort werden als das Herzstück von „nordwärts" beschrieben. (Stadt
Dortmund, o.J., b)
4.2. Bonn
In 15 Gesprächen mit Akteuren aus der Bonner Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft
wurden Einschätzungen zu bestehenden Beteiligungsverfahren, zu den Leitlinien und zu
möglichen Veränderungen erfragt und diskutiert.
Im Kern wurde in allen Gesprächen ein Spannungsfeld gesehen, deren Positionen sich auf
den ersten Blick nicht immer leicht miteinander vereinbaren lassen:
 Gute und ausreichend zügige sowie verlässliche Entscheidungen, die für die
Stadtentwicklung getroffen werden sollen, auf der einen Seite und
 der Wunsch nach umfassender Beteiligung auf der anderen Seite, die eine
Erhebung aller verfügbaren Informationen und die Abwägung unterschiedlicher
Interessen ermöglicht.
Grundsätzlich konnten wir bei allen Gesprächspartnerinnen und –partnern den Wunsch
erkennen, diese beiden Aspekte zu berücksichtigen. Die Gewichtung der Begriffe „zügig“ und
„umfassend“ variierte je nach Nähe zur aktuellen Mehrheitskoalition.
Unterschiedlich wurde eingeschätzt,
 was Beteiligungsgegenstände darstellen sollen und können,
 welcher Aufwand und damit auch welche Zeit für welche Art von Beteiligung
angemessen scheint,
 zu welchem Zeitpunkt eine Beteiligung sinnvoll ist,
 wie mit grundsätzlichen Meinungsverschiedenheiten für alle Beteiligten konstruktiv
umgegangen werden kann und
 wie eine möglichst breite Beteiligung unterschiedlicher Gruppen der
Stadtbevölkerung erreicht werden kann.
4.2.1. Beteiligungsgegenstände
Bei einer Beurteilung der Beteiligungsgegenstände zeigte sich bei den allermeisten
Gesprächspartnerinnen und –partnern folgende generelle Einschätzung: Je kleiner ein Projekt
sei und je geringer die Auswirkungen auf die Stadtentwicklung wären, desto weniger
Aufwand sei für eine Beteiligung erforderlich bzw. im Sinne einer sparsamen Verwendung
von Mitteln auch geboten. Nur bei größeren Projekten bedürfe es also derSeite 29 von 64

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Beteiligungsverfahren, die in den Bonner Leitlinien unter dem Begriff der Vorhaben gefasst
werden.
Ob die Gestaltung einer Grünfläche für einen Ortsteil jedoch ein kleines oder großes Projekt
darstellt, wird im Einzelfall unterschiedlich bewertet. Akteure, deren tägliches Geschäft die
Umsetzung oder auch die Beschäftigung mit solchen Projekten ist, - sei es in der Verwaltung
oder auch in der Politik – bewerten dies oft anders als Anwohnerinnen und Anwohner. Diese
müssen mit dem Ergebnis in ihrem Alltag vor ihrer Haustür lange und jeden Tag aufs Neue
leben. Zudem sind für sie solche Planungen ein seltenes Ereignis und keine Routine.
Mit den Bonner Leitlinien wurde nichtsdestotrotz versucht, Projekte nach ihrer Bedeutung für
die gesamtstädtische Entwicklung zu unterscheiden. Zum einen in solche Vorhaben, in denen
eine „standardisierte“ Beteiligung – also eine gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung –
durchgeführt wird, und zum anderen in Vorhaben, in denen eine „komplexe“ Beteiligung
notwendig erscheint, die in der Regel umfangreicher ist als eine „standardisierte“ und die
vom Beirat Bürgerbeteiligung und vom Bürgerausschusses begleitet wird. In der Präambel
der Leitlinien Bürgerbeteiligung Bonn werden drei Kriterien erwähnt, nach denen ein
„Vorhaben“ so bedeutsam ist, dass es auf eine Vorhabenliste gelangt, also überhaupt in das
Blickfeld für eine Beteiligung im Sinne der Leitlinien gerät:
 „das Interesse von einer Vielzahl von Einwohnerinnen und Einwohnern oder ein
besonderes Interesse einzelner Stadtteile kann angenommen werden oder
 eine Vielzahl von Einwohnerinnen und Einwohnern sind von dem Vorhaben betroffen
oder
 es handelt sich um große gesamtstädtische Vorhaben oder wegweisende
Zukunftsplanungen; welche die Ressourcen der Stadt auf viele Jahre binden“
(Arbeitsgruppe Leitlinien Bürgerbeteiligung Bonn 2014, S. 7).
Neben der reinen „Größe“ eines Vorhabens (in Euro oder m² oder Geschossen oder in
anderen Einheiten) und der Zahl der direkt oder indirekt von einem Vorhaben „betroffenen“
Bürgerinnen und Bürger spielt bei der Frage, ob und wieviel Beteiligung erforderlich ist, eine
zweite Dimension eine Rolle, die schwerer zu fassen ist. Wir nennen sie hier einmal die
„Ebene“ der Diskussion.
Ein ernsthafter Dissens entzündet sich bei Vorhaben oft weniger an der Farbe der Türen oder
der Form der Türklinken, sondern eher an der Grundausrichtung eines Projektes. Die
Initiatoren des Bürgerbegehrens zum Viktoriakarree forderten beispielsweise nicht, über
Branchenmix und Fassadengestaltung eines Einkaufszentrums (in der Terminologie der
Initiative: einer Mall) mitreden zu dürfen. Sie forderten vielmehr, anhand einer "weiße(n)
Landkarte" eine „konstruktive Auseinandersetzung über die Neugestaltung des Viktoriaviertels“
zu führen, um Lösungen zu entwickeln, „in denen Leben, Arbeiten, Wohnen, Gastronomie und
Einkaufen ihren Platz finden“ (Viva Viktoria! e.V. 2015). Es ging ihnen also um eherSeite 30 von 64

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grundsätzliche Ausrichtungen in der Stadtentwicklung als um Feinheiten der Ausgestaltung
eines Vorhabens.
Die Frage, auf welcher „Ebene“ welche Art von Diskussion und Beteiligung zu einem
Vorhaben durchzuführen ist, ist im Vorhinein eines Projektes von Politik und Verwaltung
jedoch nicht abschließend zu klären. Ob die öffentliche Diskussion über ein Vorhaben eher
Details oder Grundsätzliches betrifft, hängt von zahlreichen Umständen ab (sonstige Themen
in der Stadt, Presseberichterstattung, persönliche Betroffenheiten, …), die im Vorhinein von
der Verwaltung oder Politik nicht sicher abschätzbar sind.
Die grundsätzliche Regelung in den Leitlinien, nach Umfang von Interesse und Betroffenheit
bezüglich eines Vorhabens den Aufwand der Beteiligungsaktivitäten zu unterscheiden, trägt
dieser Frage grundsätzlich Rechnung, ohne dass dadurch eine Diskussion im Einzelfall
vermeidbar wäre. Diese Unterscheidung wurde auch in keinem der Gespräche in Frage
gestellt. Uneinheitlich wurde aber beantwortet, bei welchen Vorhaben man eine
„standardisierte“ und bei welchen man eine „komplexe“ Beteiligung für erforderlich hält. Auch
hier lässt sich das Kriterium Nähe und Ferne zur aktuellen Mehrheitskoalition als
Unterscheidungsmerkmal erkennen. Je näher die Gesprächspartner*innen zur
Mehrheitskoalition standen, desto seltener wurde ein komplexes Verfahren für notwendig
gehalten. Auch wurde in Frage gestellt, ob ein „komplexes“ Beteiligungsverfahren
grundsätzlich bessere Ergebnisse für die Qualifizierung eines Vorhabens liefere als ein
„standardisiertes“.
4.2.2. Angemessener Aufwand
In Gesprächen mit der Verwaltung und der Politik wurde häufig ein hoher Aufwand
angesprochen, der insbesondere für komplexe Beteiligungsverfahren betrieben werden
müsse. Sowohl der Personalaufwand innerhalb der Verwaltung als auch die Kosten für
externe Moderation und Prozessbegleitung seien teilweise erheblich. Hier ist vielen
Gesprächspartnerinnen und –partnern wichtig, dass der Aufwand in einem angemessenen
Verhältnis zum Projektvolumen und zum erwartbaren Nutzen steht.
Der Aufwand wird oft als hoch bewertet, weil es sich in der Wahrnehmung um einen
zusätzlichen Prozess handelt, der zu einem ohne die (komplexe) Beteiligung gedachten
Prozess zusätzlich anfällt. Zusätzlich zum einen, weil im Vergleich mit einer Planung und
Entscheidungsvorbereitung ohne (komplexe) Bürgerbeteiligung Extra-Veranstaltungen und
Extra-Kommunikation stattfinden müssen. Zusätzlich zum anderen, weil es sich in vielen
Fällen um einen Prozess handelt, der über eingeübte Standardprozesse hinaus durchgeführt
wird und daher die routinisierten Abläufe nicht unterstützt.
Vereinzelt geäußert wird auch der Eindruck eines schlechten Verhältnisses von Aufwand und
Ertrag bei komplexen Bürgerbeteiligungsverfahren. Da aber bisher in den einzelnenSeite 31 von 64

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Prozessen weder der Aufwand noch der Ertrag erhoben wird, ist ein solcher Eindruck schwer
zu objektivieren. Mehrfach wurde jedoch in diesem Zusammenhang betont, dass in
bisherigen Beteiligungsprozessen auch hilfreiche Anregungen von Seiten der Bürgerinnen
und Bürger eingebracht worden seien, die zur Planverbesserung beigetragen hätten. Es
wurde ebenso darauf hingewiesen, dass Bürgerbeteiligung, wenn sie richtig eingesetzt würde,
Prozesse auch beschleunigen könne, da durch die fokussierte Aufmerksamkeit Ressourcen für
ein Projekt eingesetzt würden, um beispielsweise Termine zu halten, die sonst nicht gesetzt
würden. Eine gelungene Beteiligung führe zudem zu einer höheren Identifikation der
Beteiligten mit dem Projekt.
Eine Erhebung von Aufwand und Ertrag ist nicht trivial. Die in der Regel bei Bürgerbeteiligung
erwarteten Erträge (z.B. Planverbesserung, Legitimationserhöhung, erhöhte Identifikation,
reduzierte Konfliktwahrscheinlichkeit, Bildungseffekte, …) sind schwer zu quantifizieren. Da es
sich zudem nicht um eine Laborsituation mit kontrollierbaren externen Faktoren handelt, in
dem das gleiche Beteiligungsverfahren einmal in Variante a) – komplex, und einmal in
Variante b) – standardisiert, durchgeführt werden kann, wäre auch ein Vergleich des
Verhältnisses von Aufwand a) zu Ertrag a) und Aufwand b) zu Ertrag b) nicht leistbar. Auch bei
umfangreichen Erhebungen bliebe man auf plausible Schätzungen angewiesen. Das gleiche
gilt auch für die Aufwandsseite. Auch hier sind die mit einem Verfahren verbundenen
Aufwände schwer von fiktiven Aufwänden abzugrenzen, die bei einer anderen Durchführung
von Beteiligung entstanden wären.
Vereinzelt wurde auch der Eindruck geäußert, der Beirat arbeite nicht „effektiv“. Im Resümee
des Beirates über seine Arbeit seit 2016, taucht diese Einschätzung nicht auf (Beirat
Bürgerbeteiligung 2019). Die auch geäußerte These, der Beirat tage zu oft („14-tägig“ wurde
genannt), konnte anhand der im Ratsinformationssystem verzeichneten Sitzungstermine
(bisher laut Ratsinformationssystem sechs für 2019 bis einschließlich November und sieben
für 2018) nicht bestätigt werden. Hier scheint sich eventuell aus einem engen Takt zu Beginn
des Jahres 2019 (Sitzungen des Beirats am 8.3., 15.3. und 29.3.19) ein Bild zu ergeben, das zu
einer etwas verzerrten Gesamtwahrnehmung führt.
4.2.3. Zeitpunkt der Beteiligung
In den Interviews ist weiterhin deutlich geworden, dass das Spannungsfeld nicht aufzulösen
ist zwischen dem Wunsch nach einer möglichst frühen Beteiligung der Bürgerschaft zu einem
Vorhaben – eigentlich am besten, wenn es nur erste Überlegungen und noch gar kein
Vorhaben gibt – und einer möglichst umfangreichen Information über Für und Wider,
Rahmenbedingungen, Einschätzungen, Gutachten, ….Seite 32 von 64

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Ergänzt wird dieses leicht nachvollziehbare Dilemma dadurch, dass ein großer Teil der
Bevölkerung sich nicht ständig mit noch nicht ausgereiften Überlegungen zu möglichen
Entwicklungsoptionen beschäftigen möchte, sondern sich erst dann um Vorhaben kümmert
und sich beteiligen will, wenn klar absehbar ist, welche Auswirkungen sie auf das eigene
Leben haben. Problematisch ist dabei, dass in Projektphasen, in denen dies möglich ist, oft
kaum noch Änderungsmöglichkeiten an grundsätzlichen Ausrichtungen eines Vorhabens
bestehen. Dieses als „Beteiligungsparadoxon“ bekannte Phänomen ist vom Grundsatz her
ebenfalls nicht aufzulösen (Reinert 2003).
Beide Phänomene sind als Sachverhalte zu akzeptieren und auch immer wieder deutlich zu
kommunizieren.
Abbildung 1: Das BeteiligungsparadoxonSeite 33 von 64

Seite 30
4.2.4. Grundsätzliche Meinungsverschiedenheiten
Besonders problematisch sind – für alle Beteiligten – die Projekte, in denen es einen
grundsätzlichen Dissens über ihre Sinnhaftigkeit gibt („Ja“- oder „Nein“-Entscheidungen).
Solange bei allen Beteiligten eine Haltung vorherrscht wie „Grundsätzlich könnte ich mir das
ja vorstellen, aber es müsste eher so statt anders aussehen“ oder „Die Idee finde ich schlecht,
aber vielleicht wäre dieses oder jenes eine Lösung“ (differenzierende Entscheidungen, die
sowohl den Ja- als auch den Nein-Fall variieren können), ist eine Einigung leichter zu erzielen.
Um in einer Frage, die im Grundsatz unterschiedlich bewertet wird und in der es nicht
möglich ist, das Ja oder Nein etwas zu variieren, dennoch miteinander ins Gespräch zu
kommen und mehr Interessen in die Abwägung von Entscheidungen einzubeziehen, kann es
hilfreich sein, die Ebene des Gesprächs zu wechseln. Um das Beispiel des Viktoriakarrees noch
einmal aufzugreifen: Statt über Branchenmix und Fassadengestaltung müsste dann zuerst
über die Ausrichtung der Innenstadt diskutiert werden. Eine solche Diskussion könnte dann in
einen Zielbeschluss des Stadtrates münden, auf den sich alle weiteren Diskussionen auf einer
detaillierteren Ebene dann beziehen können.
4.2.5. Breite Beteiligung
Konsens herrschte bei allen Befragten, dass sich im Idealfall möglichst breite Schichten der
Bevölkerung an der Diskussion zu Vorhaben der Stadtentwicklung beteiligen können und
sollten. Niemand äußerte den Wunsch, bestimmte Gruppen der Bevölkerung von der
Beteiligung auszuschließen. Annähernd alle Befragten beklagten, dass sich im Wesentlichen
die Mittelschicht beteiligt. Jugendliche, Menschen mit Migrationshintergrund und Familien
würden sich hingegen kaum beteiligen.
Ausdrücklich wurde von einigen Gesprächspartnerinnen und -partnern der Eindruck
geschildert, es kämen zu Beteiligungsveranstaltungen besonders die Gegner eines
vorgeschlagenen Projektes und die direkt und im räumlich engeren Bereich betroffenen
Bürgerinnen und Bürger. Hierdurch würde ein verzerrtes Bild insbesondere bei Projekten
entstehen, die über einen überschaubaren kleinräumigen Bereich hinaus Bedeutung für die
gesamte Stadt hätten. Die berechtigten individuellen Interessen von Anliegern dominierten in
diesen Fällen die Diskussion und gemeinwohlorientierte Sichtweisen wären
unterrepräsentiert.
Um Beteiligung auf eine breitere Basis zu stellen, würden in Bonn folgende Mittel bereits
genutzt: Persönliche Einladung zufällig aus dem Einwohnermelderegister gezogener
Personen, aufwändige Verfahren wie „Planungs-Cafés“ mit vielen Ansprechpartnerinnen und
–partnern. Die Resonanz wurde jedoch als überschaubar eingeschätzt.Seite 34 von 64

Seite 31
Grundsätzlich bietet das Beteiligungsportal Bonn-macht-mit für alle Bewohnerinnen und
Bewohner mit Internetzugang und –kompetenz einen schwellenarme Möglichkeit der
Information über Beteiligungsprojekte. Zusätzlich kann über die Seite im Fall aktueller
Beteiligungsprojekte häufig auch die Möglichkeit der Online-Partizipation genutzt werden.
Diese Möglichkeiten werden von zahlreichen Bürgerinnen und Bürgern auch genutzt (7.500
registrierte Abonnentinnen und Abonnenten). Diese Möglichkeit besteht grundsätzlich auch
für Einwohnerinnen und Einwohner, die selbst nicht über einen Zugang zum Internet
verfügen. Über frei und kostenlos zugängliche Computer in fünf städtischen Bibliotheken
können diejenigen ohne eigenen Netzzugang Online-Elemente von Beteiligung während der
Öffnungszeiten nutzen.
Bisherige Studien lassen aber vermuten, dass mit Online-Beteiligungsmöglichkeiten eher
Gruppen angesprochen werden, die sich auch in anderen Formaten beteiligen. Die Gruppen,
die sich offline weniger beteiligen, werden auch online schwerer erreicht (vgl. Wiegandt u.a.
2018:17).Seite 35 von 64

Seite 32
5. Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Im Angebot zur Evaluation hatten wir vorgeschlagen, unterschiedliche Perspektiven auf die
Beteiligungspraxis in Bonn zu erheben. Die Ergebnisse dieser Erhebung sind im vorigen
Kapitel dargestellt. Bevor wir im Folgenden Vorschläge für ein Evaluationskonzept vorstellen
(Kapitel 5.3), werden wir zuerst einige Anmerkungen zur Beteiligungspraxis in Bonn (Kapitel
5.1) und zu Verbesserungen im alltäglichen Umgang mit den Leitlinien darstellen (Kapitel 5.2),
wie sie sich aus unserer externen Sicht ergeben.
5.1. Anmerkungen zur Beteiligungspraxis in Bonn
Unsere Schlussfolgerungen aus den geschilderten Perspektiven auf die bisherige
Beteiligungspraxis in Bonn lassen sich in vier Thesen gliedern, die im Folgenden erläutert
werden:
 Haltung reflektieren
 Kommunikation verbessern
 Repräsentativität erhöhen und
 gutes Handwerk sicherstellen
5.1.1. Haltung reflektieren
Leitlinien für gute Bürgerbeteiligung sind – wie in Kapitel 3 geschildert – ein wichtiger
Rahmen, der auch über unterschiedliche Legislaturperioden hinweg eine Verlässlichkeit für
alle an der Stadtentwicklung Interessierten garantieren soll. Leitlinien allein reichen jedoch für
eine gute Bürgerbeteiligung nicht aus – „Papier ist geduldig“. Aus vielen Anmerkungen
unterschiedlicher Akteure in Bonn und aus den Vergleichsstädten ist uns deutlich geworden,
dass für eine gelingende Beteiligungskultur die Haltung aller Akteure zur Bürgerbeteiligung
den eigentlichen Kern darstellt. Dies gilt sowohl nach innen in die einzelnen Ämter der
Verwaltung hinein als auch in besonderem Maße nach außen gegenüber den Bürgerinnen
und Bürgern. Leitlinien formulieren im Idealfall die dieser Haltung zugrundeliegenden Werte
und Normen und übersetzen dies in konkrete Strukturen und Prozesse.
Kurz zusammengefasst findet sich diese angestrebte Haltung in den „10 Qualitätskriterien
Bürgerbeteiligung Bonn“:
„1 Einbindung der Bonner Einwohnerinnen und Einwohner
2 Frühzeitigkeit & Transparenz
3 Klare Zielsetzungen & ErgebnisoffenheitSeite 36 von 64

Seite 33
4 Sorgfältige Konzeptentwicklung und Prozessgestaltung
5 Ermutigung zur Mitwirkung
6 Transparente Prozessgestaltung
7 Fairness & Spielregeln im Beteiligungsprozess
8 Gemeinsame Verantwortung der Akteure
9 Verlässlicher Umgang mit den Ergebnissen der Beteiligung
10. Evaluation & Reflexion“
(Arbeitsgruppe Leitlinien Bürgerbeteiligung Bonn 2014, S.9).
Die in den Leitlinien ausformulierten Qualitätskriterien enthalten zahlreiche
Zielformulierungen, die in der Realität nicht von allen Interviewpartnerinnen und –partnern
als bereits eingelöst wahrgenommen werden. Hier einige Beispiele, die in den geführten
Interviews implizit oder explizit kritisch kommentiert wurden. Die Kritik lässt sich in drei
Bereiche unterscheiden:
Selbstverständnis frühzeitiger umfassender Information und Beteiligung
In den Leitlinien finden sich dazu beispielsweise folgende Formulierungen:
- „Die Bundesstadt Bonn setzt sich zum Ziel, Bürgerbeteiligung zum selbstverständlichen
Teil der politischen Meinungs- und Entscheidungsfindung zu machen“
- „Bürgerbeteiligung in Bonn setzt dann an, wenn bei einem kommunalen Vorhaben
wesentliche Weichen noch nicht gestellt sind.“
- „Frühzeitigkeit bedeutet, dass die Grundüberlegungen zu beteiligungsfähigen Vorhaben
so früh wie möglich – in der Regel aber spätestens drei Monate vor der Erstberatung im
Rat oder seinen Ausschüssen – veröffentlicht werden.“
- „Die Einwohnerinnen und Einwohner Bonns werden im Laufe der verschiedenen
Entscheidungsphasen eingebunden, wenn wesentliche Weichenstellungen anstehen.“
- „Im Beteiligungsprozess werden den Beteiligten alle wesentlichen Informationen
zugänglich gemacht und laufend aktualisiert.“
- „Die Abwägung der Gemeinwohlinteressen und der Interessen einzelner Gruppen ist
kontinuierlich Gegenstand von Beteiligungsprozessen. (…) Wie diese
Abwägungsprozesse die Entscheidungsfindung bestimmt haben, wird nachvollziehbar
öffentlich erläutert.“
(Arbeitsgruppe Leitlinien Bürgerbeteiligung Bonn 2014, S. 9-11)
Besonders von Vertreterinnen und Vertretern der Zivilgesellschaft und der Opposition ist der
Eindruck geäußert worden, dass es in der Vergangenheit zahlreiche Vorhaben gab, in denen
wesentliche Entscheidungen ohne jede Beteiligung getroffen wurden, im Laufe des
Verfahrens nicht umfassend und kontinuierlich informiert wurde und
Abwägungsentscheidungen der Verwaltung und der Politik nicht nachvollziehbar erläutert
wurden. Dies führt bei einigen engagierten Bürgerinnen und Bürgern zu einer kritischen
Haltung gegenüber dem kommunalen Planungs- und Verwaltungshandeln. Diese kritischeSeite 37 von 64

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Haltung bezieht sich nicht nur auf die jeweilige Sache, sondern führt zu einem generellen
Misstrauen gegenüber dem Vorgehen der kommunalen Politik und Verwaltung.
Differenzierte Kommunikationsstrategie
In der Erläuterung der Qualitätskriterien wird das Selbstverständnis von Information und
Beteiligung weiter ausgeführt:
- „Das Beteiligungskonzept enthält auch Kommunikationsstrategien, die zu den
ausgewählten Bevölkerungsgruppen und Akteuren passen und sich an den jeweils
individuell angemessenen Zugangswegen orientieren. Das Augenmerk gilt dabei auch
niedrigschwelligen und aufsuchenden Strategien, die darauf zielen, partizipationsferne
und schwer erreichbare Bevölkerungsgruppen (…) anzusprechen und in den
Beteiligungsprozess einzubeziehen.“
- „Die Informationen werden klar, übersichtlich, nachvollziehbar und in
bürgerfreundlicher Sprache zielgruppengerecht aufgearbeitet und in geeigneter Weise
übermittelt und öffentlich gemacht.“
(Arbeitsgruppe Leitlinien Bürgerbeteiligung Bonn 2014, S. 9-11)
Die Informationen zu Projekten und Prozessen wurden von mehreren Gesprächspartnerinnen
und -partnern als nicht ausreichend und nicht verständlich genug aufbereitet
wahrgenommen. Besonders die Ansprache von schwierig zu erreichenden Zielgruppen werde
kaum ernsthaft angegangen. An die Praktiken der Beteiligung in den Referenzstädten sei in
diesem Zusammenhang erinnert. Hier kann auf umfangreiche Bemühungen aus Darmstadt
verwiesen werden, wo besondere Zielgruppen mit extra aufbereiteten Medien in leichter und
einfacher Sprache adressiert werden und eine aufsuchende Beteiligung durch mobile Stände
auf Stadtfesten o.ä. zum festen Bestandteil der Beteiligungsakteure gehört (s. auch Kapitel
4.1.3). Dabei muss jedoch bedacht werden, dass insbesondere für eine persönliche Präsenz
„in der Fläche“ ausreichende Ressourcen bereitgestellt werden müssen.
Akzeptanz und Verlässlichkeit von Entscheidungen
In den Leitlinien wird auch gefordert, dass nach umfassender Beteiligung die von den
demokratisch legitimierten Gremien getroffenen Entscheidungen akzeptiert werden:
- „Alle Ideen und Meinungen haben ihre Berechtigung, die vereinbarten
Zwischenergebnisse und getroffenen Entscheidungen werden von allen beteiligten
Akteuren respektiert.“
- „Alle Beteiligten verständigen sich in den vereinbarten Spielregeln darauf, die
Entscheidungen der politischen Gremien zu akzeptieren und mitzutragen.“
(Arbeitsgruppe Leitlinien Bürgerbeteiligung Bonn 2014, S. 11)
In unseren Gesprächen wurde insbesondere, aber nicht ausschließlich von Vertreterinnen und
Vertretern der Verwaltung und der Mehrheitskoalition, der Eindruck vermittelt, dass einigeSeite 38 von 64

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Bürgerinnen und Bürger und auch einige Ratsmitglieder einmal getroffene Entscheidungen
demokratisch legitimierter Gremien nicht akzeptieren. Ein Interviewpartner drückte es
folgendermaßen aus: „Hier scheint bei einigen der Wunsch nach mehreren Nachspielzeiten zu
bestehen, wenn das eigene Wunschergebnis in der regulären Spielzeit nicht erreicht worden ist.“
Nicht in Frage gestellt wird dabei von allen Gesprächspartnerinnen und –partnern das
verbriefte Recht auf Bürgerbegehren und –entscheide, wobei viele Interviewpartnerinnen und
–partner den Wunsch äußern, möglichst ohne die Nutzung dieser Einspruchsmöglichkeiten,
die Zeit und Geld binden, eine weitgehend konsensuale Lösung zu erzielen.
In den letzten Jahren wurden verschiedene stadtentwicklungspolitisch bedeutende
Entscheidungen getroffen, bei denen von einigen Gesprächspartnerinnen und –partnern eine
frühzeitige umfassende Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger vermisst wurde. Für die nicht
rechtzeitige Einbindung der Bürgerinnen und Bürger wurden die Beispiele Viktoriakarree und
verschiedene Aspekte der Bäderfrage konkret genannt. In diesen beiden Fällen hätten die
aufwändigen Beteiligungsverfahren zu spät angesetzt. Auch die neueren Entscheidungen zur
Verkehrsführung City-Ring und Kaiserstraße und zur Erarbeitung des Masterplans
Bundesviertel ließen sich hier anführen. In allen Fällen bildeten sich Initiativen aus der
Zivilgesellschaft, die die jeweiligen Vorhaben der Stadt im Nachgang in Frage stellten. Eine
frühzeitigere Einbindung hätte dazu beitragen können, die Vorbehalte und kritischen
Einstellungen aus der Bürgerschaft zu reduzieren, weil es in Teilen der Bürgerschaft nicht nur
um die Sache selbst geht, sondern auch um den Eindruck, dass Entscheidungen intransparent
und hinter verschlossenen Türen frühzeitig getroffen werden und damit Beteiligung
wirkungslos bleiben muss.
Die in den Leitlinien bereits formulierte Haltung, möglichst frühzeitig und ernsthaft zu
beteiligen und gleichzeitig dann aber politische Entscheidungen zu respektieren, lässt sich
nicht verordnen. Insbesondere die gewählten Vertreterinnen und Vertreter im Rat und seinen
Ausschüssen sowie die Verwaltung können dazu beitragen, durch eine immer wieder aufs
Neue praktizierte Selbstverständlichkeit der Beteiligung, eine immer wieder aufs Neue
praktizierte Offenheit für Anregungen von außen und eine immer wieder aufs Neue Erklärung
des eigenen Tuns für „Nicht-Profis“ diese formulierten Idealvorstellungen Realität werden zu
lassen. Verwaltungshandeln einschließlich der Zwänge, in denen die Akteure stecken, ist für
die Bürgerinnen und Bürger nichts Selbstverständliches. Es muss immer wieder erklärt
werden.
Diese Forderung nach einer Offenheit richtet sich jedoch gleichermaßen auch an die
Bürgerschaft. Unabhängig davon, ob es sich um organisierte Vereine / Verbände,
Bürgerinitiativen oder als einzelne Bürgerinnen oder Bürger handelt, kann verlangt werden,
dass die geforderte Haltung, die in den Leitlinien zum Ausdruck kommt, auch von der
Bürgerschaft immer wieder aufs Neue gelebt wird.Seite 39 von 64

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Weder dem Verwaltungshandeln und der Politik einer Mehrheitskoalition noch der
Oppositionspolitik und dem zivilgesellschaftlichen Engagement in seinen vielfältigen
Ausprägungen ist damit gedient, auf Dauer eine „Wir gegen die“-Stimmung aufkommen zu
lassen. Selbst bei Enttäuschungen im Miteinander gibt es keine ernstzunehmende Alternative
zu einem Einfordern der dargestellten Haltung von sich und anderen – immer wieder aufs
Neue.
Zum Schluss dieses Abschnittes sei noch erwähnt, dass in allen besuchten Referenzstädten
die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die für Beteiligung zuständig waren, ausdrücklich
formuliert haben, wie wichtig für sie und ihre erfolgreiche Arbeit eine Unterstützung von
„oben“ ist. Namentlich wurde immer wieder der Oberbürgermeister genannt. Diese
Unterstützung erleichtert den für Beteiligung Zuständigen insbesondere die Kommunikation
mit ihren Kolleginnen und Kollegen in den Fachverwaltungen.
5.1.2. Kommunikation verbessern – Vorschlag für ein Pilotprojekt
Nahezu alle Gesprächspartnerinnen und –partner waren sich grundsätzlich einig, dass eine
gute Information und Kommunikation entscheidend für stadtentwicklungspolitische Projekte
generell und für gelingende Bürgerbeteiligung im Besonderen ist. Die Anforderung an eine
gute Information und Kommunikation gilt nach innen – also innerhalb der Verwaltung selbst
und zur Politik – aber in besonderem Maße auch nach außen gegenüber den Bürgerinnen
und Bürgern. Positiv ist hier sicherlich die in Bonn vorhandene Präsenz der Bürgerbeteiligung
auf einer eigenen digitalen Plattform. Was dann aber hier wie auch bei klassischen analogen
Informations- und Kommunikationsformaten im Einzelfall als „gut“ bewertet wird und wie
viele Ressourcen für eine solche gute Information und Kommunikation zur Verfügung stehen,
wird unterschiedlich gesehen.
Grundsätzlich müssen diejenigen, die sich regelmäßig professionell (Verwaltung) oder
ehrenamtlich (Politik) mit dem Thema Stadtentwicklung beschäftigen, Bürgerinnen und
Bürgern immer wieder aufs Neue erklären, wie Stadtentwicklung „funktioniert“. Damit sind
sowohl der gesetzliche Rahmen mit allen Vorschriften und Gestaltungsmöglichkeiten gemeint
als auch die bestehenden Optionen der Beteiligung – bis hin zu den Möglichkeiten des
Bürgerbegehrens/-entscheids und der Klage gegen Satzungen oder Verwaltungsakte.
Daher ist die Aufgabe einer Aufklärung über Beteiligungsmöglichkeiten in den Leitlinien nicht
nur von der Koordinierungsstelle Bürgerbeteiligung zu fordern, sondern es sind auch
Ressourcen bereitzustellen, so dass eine solche Aufklärung und Schulung auch für breite
Schichten der Bevölkerung zielgruppengerecht erfolgen kann.
Wenn eine aufgeschlossene und ehrliche Haltung gegenüber einer respektvollen Beteiligung
auf allen Seiten existiert, die im vorigen Kapitel eingefordert wurde, sollte Beteiligung von
Bürgerinnen und Bürgern an wegweisenden Planungen und EntscheidungenSeite 40 von 64

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selbstverständlich sein. Die in Kapitel 2 genannten Vorteile von Beteiligung erfordern von den
„Profis“ (Verwaltung und Politik) Anstrengungen, die Bürgerschaft zu möglichst viel
Beteiligung einzuladen:
 Beteiligung kann Informationen und Anregungen liefern und so Pläne und Projekte
inhaltlich verbessern,
 Beteiligung kann frühzeitig Widerstände in Erfahrung bringen und so zu konsensualen
Lösungen beitragen bzw. Abstimmungsprozesse beschleunigen,
 Beteiligung kann zu einer stärkeren Identifikation mit den Plänen und Projekten
führen und damit Bürgerinnen und Bürger auch zum eigenen Handeln anregen,
 Beteiligung birgt Chancen, einer Politikverdrossenheit zu begegnen und Bürgerinnen
und Bürger bei politischen Entscheidungen stärker mitzunehmen
(vgl. Selle 2005, S. 395ff.; hier nur ausgewählte Aspekte).
Die in einigen Gesprächen geäußerten Klagen über mangelnde Beteiligung großer Teile der
Bevölkerung lassen verschiedene denkbare Schlussfolgerungen zu:
 Entweder ist das Angebot, an Beteiligung teilzunehmen, nicht einladend genug
(Inhalt, Format, Vertrauen, Erreichbarkeit, Information, …),
 oder denjenigen, die nicht teilnehmen, ist das jeweilige Vorhaben und seine potenziell
möglichen unterschiedlichen Ausprägungen nicht so wichtig,
 oder sie vertrauen darauf, dass die demokratisch legitimierten Vertreterinnen und
Vertreter mit den „Profis“ aus der Verwaltung schon eine gute Entscheidung treffen.
Auch eine Mischung aus diesen Einstellungen ist denkbar.
Die bisher genutzten Maßnahmen beispielsweise der Bewerbung von Veranstaltungen zur
Bürgerbeteiligung (Pressemitteilungen, eigene Newsletter, eigene Homepage, Bonn-macht-
mit.de, direkte Anschreiben zufällig ausgewählter Bürgerinnen und Bürger) führen mal mehr,
mal weniger zu einer Beteiligung breiter Schichten der Bevölkerung. Insbesondere
ökonomisch schwächer gestellte Gruppen, jüngere Menschen, Menschen mit
Beeinträchtigungen und Menschen mit Verpflichtungen gegenüber Kindern oder anderen
Angehörigen werden mit diesen Mitteln nach Aussagen der Gesprächspartnerinnen und –
partner kaum erreicht. Das wird vielfach beklagt und zum Teil auch als unabänderlich
hingenommen.
Hierzu ist anzumerken, dass die Selbstverpflichtung, die schon im Kapitel 5.1.1 „Haltung
reflektieren“ angesprochen wurde, „klar, übersichtlich, nachvollziehbar und in
bürgerfreundlicher Sprache zielgruppengerecht“ zu kommunizieren, aus unserer Sicht kaum
eingehalten wird. Ohne im Rahmen dieser Evaluation systematisch und umfassend
Untersuchungen zur Kommunikation von Vorhaben und Möglichkeiten der Beteiligung
vorgenommen zu haben, ist unser durch Stichproben geprägter Eindruck trotz aller wohl
gemeinter Bemühungen und Anstrengungen, auch neue digitale Medien wie die PlattformSeite 41 von 64

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„Bonn-macht-mit“ einzusetzen, dennoch der, dass häufig weder klar, noch übersichtlich, noch
nachvollziehbar, noch in bürgerfreundlicher Sprache, noch zielgruppengerecht kommuniziert
wird. Betrachtet man abstrakt den Prozess eines Vorhabens von ersten Ideen über Konzepte,
Prüfungen, Studien, Planungen bis hin zu Entscheidungen, Umsetzungen und möglicherweise
Evaluationen, ist den Verfassern kaum ein Projekt der Stadt bekannt, in dem über alle Phasen
hinweg umfassend, „klar, übersichtlich, nachvollziehbar und in bürgerfreundlicher Sprache
zielgruppengerecht“ kommuniziert worden wäre.
Diese Bewertung mag hart klingen, wir regen jedoch ausgehend von diesem Eindruck an, die
Kommunikation systematisch zu untersuchen und zu verbessern. Wir regen an, eine
Arbeitsgruppe aus einigen Fachverwaltungen, der Öffentlichkeitsarbeit, der
Koordinierungsstelle Bürgerbeteiligung und gegebenenfalls externen Unterstützerinnen oder
Unterstützern einzuführen, die als Pilotvorhaben in einem konkret anstehenden, im
Ideenstadium befindlichen Projekt eine umfassende, regelmäßig aktualisierte Kommunikation
entwirft, die eben „klar, übersichtlich, nachvollziehbar und in bürgerfreundlicher Sprache
zielgruppengerecht“ gestaltet ist. Zielorientierung des Pilotprojektes wäre es, alle zu erreichen,
von denen angenommen wird, dass das Projekt ihre Interessen berührt. Hierfür ist eine
Kooperation zwischen der Koordinierungsstelle und den Fachverwaltungen erforderlich. Den
beteiligten Akteuren ist unter anderem eine redaktionelle Begleitung zur Sei

Gekürzt — den vollständigen Text enthält das PDF.