Evaluierung des Wohnungsaufsichtsgesetz NRW (mögliche Neuregelung im Bereich Zweckentfremdung von Wohnraum) sowie Berichterstattung über die Erfahrungen anderer Kommunen bei der Umsetzung der Zweckentfremdungssatzung (alt: 1912475, FF Amt 50)

Mitteilungsvorlage
öffentlich
190135
Evaluierung des Wohnungsaufsichtsgesetz NRW
(mögliche Neuregelung im Bereich
Zweckentfremdung von Wohnraum) sowie
Berichterstattung über die Erfahrungen anderer
Kommunen bei der Umsetzung der
Zweckentfremdungssatzung (alt: 1912475, FF Amt
50)
Beratungsfolge
Rat 07.11.2019 Kenntnisnahme
Begründung
Vorberatung:
Beratungsfolge Sitzung Ergebnis
Ausschuss für Planung, Verkehr und
Denkmalschutz
11.09.2019 Kenntnisnahme
Ausschuss für Soziales, Migration,
Gesundheit und Wohnen
08.10.2019 Kenntnisnahme
In mehreren Drucksachen (1910315, 1910256ST2 und 1811160) wurde
seitens der Verwaltung auf ausstehende Informationen aus dem Landtag
bzw. dem Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung
des Landes Nordrhein-Westfalen hingewiesen, die Auswirkungen auf
den Vollzug der Satzung zum Schutz und Erhalt von Wohnraum haben
könnten. Da diese zwischenzeitlich vorliegen, informiert die Verwaltung,
wie in der Ratssitzung vom 28.03.2019 zugesagt, über den Sachstand:
Evaluierung des Wohnungsaufsichtsgesetz NRW (Anlagen 1 und 2):
Die vom Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung
des Landes Nordrhein-Westfalen (MHKBH) beauftragten Gutachter
kommen zu dem Schluss, dass kein grundlegender Änderungsbedarf am
WAG besteht. Demnach hingen die von den Kommunen im Rahmen der
Untersuchung geäußerten Probleme mit der Anwendung des WAG weit
überwiegend mit den Voraussetzungen in ihrer Kommune (Personal,
Fachwissen, Finanzen) und schwierigen Problemkonstellationen (Art der
Federführung:
50 Amt für Soziales und Wohnen Dezernat:
Dez. VSeite 1 von 92

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Missstände, Haltung der Verfügungsberechtigten und Verhalten der
Bewohner) und weniger mit der Ausgestaltung des WAG zusammen.
Die Gutachter rechnen damit, dass mit länger andauernder
Anwendungspraxis des WAG die derzeitigen Hindernisse an Bedeutung
verlieren werden.
Genauer betrachtet das Gutachten allerdings nur den Vollzug des WAG
in seiner Kernaufgabe des Mieterschutzes vor Missständen und
Verwahrlosung. Hinsichtlich der Bekämpfung der Zweckentfremdung von
Wohnraum wird zwar auf die Satzungsermächtigung in § 10 WAG
eingegangen, eine Untersuchung der Möglichkeiten und Grenzen bei
ihrer Inanspruchnahme erfolgt jedoch nicht. Es wird hierzu auf ein
Gutachten aus 2015 zur Evaluierung der Zweckentfremdungsregelung
durch kommunale Satzungen hingewiesen. Dieses kam zu dem Schluss,
dass eine Zweckentfremdungssatzung kein Instrument darstellt, mit dem
größere Effekte zur Entspannung der Wohnungsmärkte erzielt werden
könnten. Sie hat jedoch im Kanon der wohnungspolitischen Instrumente
vor allem einen strategischen Charakter mit qualitativen Effekten, die
andere Instrumente nicht leisten könnten.
Lösungsansätze bei Problemstellungen im Vollzug einer
Zweckentfremdungssatzung liefern weder das Gutachten von 2015 noch
das Aktuelle.
Antrag der SPD-Landtagsfraktion zur bedarfsgerechten Fortentwicklung
des WAG (Anlage 3):
Nach erfolgter Expertenanhörung, in der von Seiten der Mieterverbände,
aber auch seitens der Städte- und Gemeindevertretung Vorschläge zur
Verbesserung der Bekämpfung von Zweckentfremdung vorgebracht
wurden, wurde der Antrag letztendlich im Ausschuss für Heimat,
Kommunales, Bauen und Wohnen mit den Stimmen der Fraktionen von
CDU, FDP und AfD gegen die Stimmen der Fraktionen von SPD und
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN abgelehnt.
Einzig hinsichtlich der im Antrag der SPD-Landtagsfraktion
thematisierten Einführung einer Registrierungspflicht für
Kurzzeitvermieter erklärte die Ministerin für Heimat, Kommunales, Bau
und Gleichstellung des Landes NRW, Frau Scharrenbach, dass dies
bereits mit der bestehenden Gesetzeslage möglich sei.
Da eine Registrierungspflicht auch seitens der Verwaltung für die
Fortentwicklung der Satzung zum Schutz und Erhalt von Wohnraum als
mögliches Instrument vorgesehen ist, wurde das Ministerium hierzu um
Stellungnahme und weitergehende Hinweise zur rechtssicheren
Herleitung der Registrierungspflicht aus der landesrechtlichen
Satzungsermächtigung gebeten.Seite 2 von 92

Seite 3
Zwischenzeitlich steht die Verwaltung auch in engem Kontakt zum
Fachbereich der Stadt Köln. In Anbetracht der nur eingeschränkten
Bereitschaft des Landesgesetzgebers hinsichtlich einer Ausweitung
gesetzlicher Regelungen wird insbesondere die Einführung einer
Registrierungspflicht auf Grundlage der bestehenden
Ermächtigungsgrundlage im WAG NRW von beiden Verwaltungen
verfolgt.
Darüber hinaus werden Probleme und Lösungsansätze sowie die bereits
gemachten Erfahrungen auf dem Gebiet der Bekämpfung der
Zweckentfremdung von Wohnraum zukünftig regelmäßig ausgetauscht.
Ergänzend zu der vorstehenden Evaluation berichtet die Verwaltung
unter Bezugnahme auf die DS-Nr. 1910151AA4 über die erfolgte
Abfrage bei KGSt-Kommunen sowie der Freien und Hansestadt
Hamburg über deren Erfahrungen bei der Bekämpfung der
zweckentfremdenden Nutzung von Wohnraum.
Von 9 angefragten Kommunen haben lediglich 3 geantwortet. Davon hat
allein die Stadt Köln die gleichen landesrechtlichen Vorgaben wie die
Bundesstadt Bonn bei ihrer Arbeit zugrunde zu legen. Wie bereits
mehrfach mitgeteilt, können Erkenntnisse von Kommunen außerhalb
NRWs für die hiesige Arbeit nur eingeschränkt verwendet werden und
könnten allenfalls als Anregungen an den Landesgesetzgeber
weitergegeben werden.
Eine ausführliche Untersuchung auf internationalem Gebiet über eine
allgemeine Recherche hinaus wurde unterlassen. Betrachtet wurden die
Städte Barcelona, New York und Paris. Im Internet auffindbare
Presseartikel geben die gesetzlichen Grundlagen, die für eine Bewertung
maßgeblich sind, nur eingeschränkt oder gar nicht wider. Für deren
Ermittlung und einen Vergleich mit hiesigen Bestimmungen wäre ein
unverhältnismäßiger Aufwand zu betreiben. Alle drei Städte kennen aber
die auch in der hiesigen Diskussion angesprochenen Instrumente der
Registrierungspflicht sowie der zeitlichen Begrenzung der
Kurzzeitvermietung.
Bei der Auswertung der Umfragerückläufe der deutschen Kommunen
Freiburg, Köln und München konnte festgestellt werden, dass alle drei
sowohl die von hier aus als klassische Zweckentfremdung (Umnutzung,
Abriss, Leerstand) als auch die Zweckentfremdung durch
Kurzzeitvermietung als problematisch ansehen und verfolgen. In allen
dreien bestehen verbindliche Regelungen zu einer ämterübergreifenden
Zusammenarbeit. München kann zudem aufgrund von landesrechtlichen
Ermächtigungen mit Finanz- und Steuerbehörden zusammenarbeiten.
Dies ist Köln wie Bonn verwehrt. Das bayerische Gesetz über das Verbot
der Zweckentfremdung von Wohnraum verpflichtet zudem seit dem
01.07.2017 auch Internet-Portale wie z.B. Airbnb zur Mitwirkung. Eine
Zuwiderhandlung ist bußgeldbewehrt. Allgemein sieht es einenSeite 3 von 92

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Bußgeldrahmen bis 500.000 EUR vor. Das baden-württembergische
Landeszweckentfremdungsgesetz begrenzt den Bußgeldrahmen wie das
WAG NRW auf 50.000 EUR.
Als Fazit der Befragung sieht die Verwaltung aufgrund gleicher
landesrechtlicher Rahmenbedingungen – wie zuvor bereits dargestellt -
allein eine vertiefende Zusammenarbeit mit der Stadt Köln als sinnvoll
an.
Die Verwaltung informiert zu gegebener Zeit über die Ergebnisse der
Prüfung und legt ggf. eine Anpassung der Zweckentfremdungssatzung
zur Beschlussfassung vor.
Anlage/n
1 Evaluierung des Wohnungsaufsichtsgesetzes NRW (öffentlich)Seite 4 von 92

IfS Institut für Stadtforschung und
Strukturpolitik GmbH
In Kooperation mit
Evaluierung des Wohnungsaufsichtsgesetzes
des Landes Nordrhein-Westfalen
Kurzfassung des Endberichts
Bearbeitung:
Jürgen Veser (IfS)
Tobias Jacobs (Timourou)
Dr. Anja Nelle (IfS)
im Auftrag des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des
Landes Nordrhein-Westfalen
Dezember 2018
UJ&
T'MOUROUWOHN - & STADTRAUMKONZEPTESeite 5 von 92

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- 1 -
KURZFASSUNG
Das Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes Nordrhein-
Westfalen hat das IfS Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH beauftragt, in
Kooperation mit Timourou Wohn- und Stadtraumkonzepte ein Gutachten mit dem Titel
„Evaluierung des Wohnungsaufsichtsgesetzes“ zu erarbeiten. Das Gutachten hat das Ziel,
die Anwendungspraxis und die Wirksamkeit des Wohnungsaufsichtsgesetzes (WAG) in
den nordrhein-westfälischen Städten und Gemeinden zu untersuchen. Hierzu wurde eine
schriftliche Befragung der 396 Städte und Gemeinden Nordrhein-Westfalens und eine
vertiefende Untersuchung in Form von Experteninterviews und Materialienauswertun-
gen bei 18 Anwenderkommunen des WAG durchgeführt. Zusätzlich wurden Kommu-
nalbefragungen des Ministeriums ausgewertet.
Häufigkeit der Anwendung des WAG
Aufgrund sehr unterschiedlicher Problemlagen unterscheidet sich die Häufigkeit der An-
wendung des WAG zwischen den Kommunen in Nordrhein-Westfalen sehr deutlich. Von
den rund 9.000 Anwendungsfällen des WAG in den Jahren 2014 bis 2017 entfallen 87%
auf eine relativ kleine Gruppe von häufigen und Intensivanwendern des WAG mit 100
und mehr WAG-Fällen. Bei diesen stellen Missstände sehr häufig ein großes Problem dar
und sie sind durch eine besonders hohe Anzahl von Problemimmobilien und unlauteren
Geschäftsmodellen gekennzeichnet. Bei den übrigen Kommunen treten entweder keine
Missstände auf oder es handelt sich um wenige und einfache Missstände, unter denen die
Schimmelproblematik dominiert. Eine geringe oder fehlende Anwendung des WAG in
vielen Kommunen liegt nicht an Umsetzungsproblemen, sondern an geringen oder feh-
lenden Problemen, die eine Anwendung des WAG erforderlich machen.
Verfügungsberechtigte
Die Wohnungen sind oft in der Hand von Einzeleigentümern, bei denen Verwahrlosung
überwiegend auf unbewusste Vernachlässigung, geringe wirtschaftliche Kraft oder per-
sönliche Überforderung zurückzuführen ist. Der größere Teil ist kooperativ und rasch be-
müht, die Missstände freiwillig zu beheben. Eine relativ kleine Anzahl an Städten ist durch
eine Häufung von Problemimmobilien geprägt. Diese sind zumeist durch mehrere Män-
gel aufgrund unterlassener Instandhaltung gekennzeichnet, oft gekoppelt mit der Vermie-
tung an problematische Mieter (u. a. aus Südosteuropa). Hinzu kommen teilweise un-
durchsichtige Eigentümer- oder Verwalterstrukturen, die den Zugang zu den Verfü-
gungsberechtigten erschweren, oder unlautere Geschäftsmodelle.Seite 7 von 92

- 2 -
Ansätze der Anwendung
Die Anwenderkommunen machen in hohem Maß von der Möglichkeit des WAG Ge-
brauch, dialog- und konsensorientiert mit dem Ziel der einvernehmlichen Lösung ohne
weitere Androhung oder Anwendung von Zwangsmitteln zu verfahren. Ein wesentli-
cher Anreiz für die Kommunen ist dabei, neben geringen Konflikten, die Ersparnis von
Aufwand und Zeit sowie die Möglichkeit, mehr Fälle zu bearbeiten. Ein kleinerer Teil der
Verfügungsberechtigten reagiert jedoch nicht auf die Aufforderungen der Wohnungsauf-
sicht, die dann ein eher durchsetzungsorientiertes und stärker rechtlich formalisier-
tes Vorgehen verfolgt. Die Androhung von Zwangsmitteln bis hin zur Unbewohnbarkeits-
erklärung sind deswegen notwendige Instrumente, um die Ziele des WAG zu erreichen.
Das WAG stellt demnach den Kommunen ein Instrumentarium zur Verfügung, das diesen
ermöglicht, auf unterschiedliche Rahmenbedingungen und Problemkonstellationen flexi-
bel und zielgerichtet zu reagieren. Die Kommunen in Nordrhein-Westfalen machen hier-
von in hohem Maß Gebrauch.
Angewandte Instrumente
Am häufigsten wird das Instandsetzungsverfahren nach § 7 WAG angewandt (90% der
Anwenderkommunen). In 23% der Anwenderkommunen wurden Verfahren nach § 8
WAG zur Erklärung der Unbewohnbarkeit der Wohnungen (allerdings meist mit jeweils
wenigen Fällen) begonnen. Noch seltener wurden Überbelegungsverfahren nach § 9
WAG (in 13% der Anwenderkommunen mit jeweils sehr wenigen Fällen) eröffnet.
In vier Kommunen wurde eine Satzung nach § 10 WAG erlassen, um gegen Zweckent-
fremdung vorzugehen.
Hemmnisse
Insgesamt hat die Untersuchung gezeigt, dass die von den Kommunen geäußerten Prob-
leme mit der Anwendung des WAG weit überwiegend mit den Voraussetzungen in ihrer
Kommune (Personal, Fachwissen, Finanzen) und schwierigen Problemkonstellationen
(Art der Missstände, Haltung der Verfügungsberechtigten und Verhalten der Bewohner)
und wenig mit der Ausgestaltung des WAG zusammenhängen. Der größte Teil der
Kommunen kommt dennoch mit dem WAG gut zurecht.Seite 8 von 92

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Wirkungen
Insgesamt wird dem WAG von der Mehrheit der (die Frage beantwortenden) Anwender-
kommunen bei der Beseitigung von Missständen eine hohe Wirkung bescheinigt, unter
den Kommunen mit häufiger bis intensiver Anwendung des WAG sind es sogar 100%.
Für die Städte mit einer Zweckentfremdungssatzung ist § 10 WAG ein wichtiges In-
strument, vor allem weil es einen dialogorientierten Ansatz ermöglicht und von ihm eine
starke präventive Wirkung ausgeht. Hier haben sich die Situation, die Haltung und das
Vorgehen der Kommunen und ihre Bewertung der Wirkungen gegenüber der Evaluierung
von 2015 nicht grundsätzlich geändert. Allerdings gewinnt die Satzungsregelung zuneh-
mend an Bedeutung, um gegen ungenehmigte Kurzzeitvermietung vorzugehen.
Bewertung des WAG
Die Ergebnisse dieser Untersuchung zeigen, dass sich das WAG trotz auftretender Hin-
dernisse in der Anwendungspraxis alles in allem bewährt hat und bezogen auf seine
Kernaufgabe, die Beseitigung von Missständen sowie den Schutz von Bewohnern und
Wohnraum unverkennbare Wirkungen zeigt.
Die Untersuchung hat zudem das Ergebnis erbracht, dass sich mit zunehmender Zahl an
bearbeiteten Fällen und der damit wachsenden Erfahrung in den Kommunen die An-
wendungspraxis mehr und mehr verbessert und höhere Wirkungen erzielt werden. Inso-
fern ist damit zu rechnen, dass mit länger andauernder Anwendungspraxis des WAG die
derzeitigen Hindernisse an Bedeutung verlieren und die Handhabbarkeit der Fälle zu-
nehmen wird.
Die in den Experteninterviews geäußerten Modifizierungsvorschläge für das WAG ziel-
ten in der Regel auf die Behebung von Problemen, die in sehr speziellen und von den
örtlichen Verhältnissen geprägten Fallkonstellationen aufgetreten sind und die jeweils nur
von dieser und keiner anderen Kommune vorgebracht wurden. Die im Gesetzgebungsver-
fahren gegen das WAG geäußerten Bedenken, insbesondere als eigentümerfeindliche
Vorschrift, wurden nicht bestätigt. Aus Sicht der Gutachter besteht daher kein grundle-
gender Änderungsbedarf beim WAG. Vielmehr hat sich das WAG in seiner bisherigen
Fassung bewährt und ist insbesondere für Anwenderkommunen, in denen Probleme in
großem Umfang bestehen und die viele Anwendungsfälle aufweisen, unverzichtbar.
Nahezu alle Anwenderkommunen gehen davon aus, dass die Problemlagen und Anwen-
dungsfälle zukünftig wenigstens gleich bleiben, in zahlreichen Städten sogar zunehmenSeite 9 von 92

- 4 -
werden. Der Bedarf von Kommunen, auf die Instrumente des WAG zurückgreifen zu kön-
nen, wird also in den nächsten Jahren tendenziell zunehmen.Seite 10 von 92

IfS Institut für Stadtforschung und
Strukturpolitik GmbH
In Kooperation mit
Evaluierung der Zweckentfremdungsregelung
durch kommunale Satzung gemäß § 10 des
Wohnungsaufsichtsgesetzes bzw. § 40 des
Gesetzes zur Förderung und Nutzung von
Wohnraum für das Land Nordrhein-Westfalen
Endbericht
im Auftrag des Ministeriums für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und
Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen
02. Dezember 2015
rifCr
ups
T'MOUROUWOHN - & STADTRAUMKONZEPTESeite 11 von 92

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IfS Institut für Stadtforschung und
Strukturpolitik GmbH
In Kooperation mit
IfS Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH Lützowstraße 93 10785 Berlin
Telefon 030 25 00 07-0 Telefax 030 2 62 90 02 E-Mail IfS@ifsberlin.de Internet www.ifsberlin.de
Timourou Wohn- und Stadtraumkonzepte Wilhelm-Kritzinger-Str. 11 0677 Droyßig
Telefon 034425 227 85 Telefax 034425 300 19 E-Mail info@timourou.de Internet www.timourou.de
Evaluierung der Zweckentfremdungsregelung
durch kommunale Satzung gemäß § 10 des
Wohnungsaufsichtsgesetzes bzw. § 40 des
Gesetzes zur Förderung und Nutzung von
Wohnraum für das Land Nordrhein-Westfalen
Endbericht
Bearbeitung:
Jürgen Veser (IfS)
Tobias Jacobs (Timourou)
Dr. Marie Bachmann (IfS)
im Auftrag des Ministeriums für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und
Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen
02. Dezember 2015
UJ&
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Kurztitel:
Evaluierung Satzungsregelung NRW - IfS N82/1Seite 14 von 92

- i -
Inhaltsverzeichnis
1. Hintergrund ....................................................................................................... 1
2. Gegenstand der Untersuchung und methodisches Vorgehen ............................ 2
2.1 Gegenstand und Aufgabenstellung der Untersuchung....................................... 3
2.2 Fragestellungen der Untersuchung.................................................................... 3
2.3 Untersuchungsansatz ........................................................................................ 5
2.4 Ausgewählte Kommunen................................................................................... 6
2.5 Empirische Erhebungen .................................................................................... 6
2.5.1 Unterscheidung von Gruppen von Kommunen .................................................. 7
2.5.2 Schriftliche Befragung von Kommunen .............................................................. 9
2.5.3 Mündliche Interviews mit Kommunen .............................................................. 10
2.6 Auswertung ..................................................................................................... 10
2.7 Ergebnisdarstellung und Gliederung der Studie............................................... 11
3. Voraussetzungen und Stand des Erlasses einer Satzung ............................... 12
3.1 Bewertung der Wohnungsmarktlage................................................................ 12
3.2 Bewertung der Zweckentfremdung als Problem .............................................. 14
3.3 Verschiedene Arten der Zweckentfremdung als Problem ................................ 16
3.4 Thematisierung und Durchführung des Erlasses einer
Zweckentfremdungssatzung ............................................................................ 20
3.5 Kommunen mit unterschiedlichen Voraussetzungen für den Erlass einer
Zweckentfremdungssatzung ............................................................................ 21
4. Kommunen mit der Bewertung "nicht angespannter Wohnungsmarkt" ............ 24
4.1 Konstellation 1.1: nicht angespannter Wohnungsmarkt und Zweckentfremdung
kein Problem ................................................................................................... 24
4.2 Konstellation 1.2: nicht angespannter Wohnungsmarkt und Zweckentfremdung
ein Problem ..................................................................................................... 27
5. Kommunen mit der Bewertung "angespannter Wohnungsmarkt"..................... 29
5.1 Konstellation 2.1: angespannter Wohnungsmarkt und Zweckentfremdung kein
Problem ........................................................................................................... 30
5.2 Konstellation 2.2: angespannter Wohnungsmarkt und Zweckentfremdung ein
Problem ........................................................................................................... 33
5.2.1 Kommunen der Gruppe A (ohne Satzung und ohne Mietpreisbremse) ............ 34
5.2.2 Kommunen der Gruppe B (ohne Satzung und mit Mietpreisbremse) ............... 35
5.2.3 Kommunen der Gruppe C (mit Zweckentfremdungssatzung) .......................... 40Seite 15 von 92

- ii -
6. Wesentliche Ergebnisse und Schlussfolgerungen ........................................... 52
Anhang: Tabellen
Anhang: Fragebögen der schriftlichen BefragungSeite 16 von 92

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1. Hintergrund
Das Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nord-
rhein-Westfalen (MBWSV) hat das IfS Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH
beauftragt, in Kooperation mit Timourou Wohn- und Stadtraumkonzepte ein Gutachten zu
erarbeiten, das das Ziel hat, die Satzungsregelung zur Zweckentfremdung von Wohnraum
gemäß § 10 des Wohnungsaufsichtsgesetzes bzw. § 40 des Gesetzes zur Förderung und
Nutzung von Wohnraum in Nordrhein-Westfalen hinsichtlich ihrer Praxisrelevanz zu evalu-
ieren. § 10 des Wohnungsaufsichtsgesetzes ermöglicht es den Städten und Gemeinden
in Nordrhein-Westfalen, die Zweckentfremdung von Wohnraum durch Satzungsregelung
unter Genehmigungsvorbehalt zu stellen.
Für die Bewertung der aktuellen Satzungsregelung ist als Hintergrundinformation die Ent-
stehungsgeschichte der nordrhein-westfälischen Zweckentfremdungsregelungen von Be-
deutung: Seit 1971 bestehen die bundesgesetzlichen Möglichkeiten eines Verbots der
Zweckentfremdung von Wohnraum.1 Nach Art. 6, § 1 des Gesetzes werden "Die Landes-
regierungen (…) ermächtigt, für Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung
mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist,
durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass Wohnraum anderen als Wohnzwecken nur
mit Genehmigung der von der Landesregierung bestimmten Stelle zugeführt werden darf."
Mögliche Zweckentfremdungen sind Fremdenbeherbergung - was aktuell gerade in zent-
ralen Stadtteilen Berlins ein gravierendes Problem darstellt -, gewerbliche Vermietungen
insbesondere für Büronutzungen oder auch spekulativer Leerstand.
Die Anwendung der Zweckentfremdungsverordnung setzt eine Feststellung angespannter
Wohnungsmärkte voraus. Diese wurden durch das Land Nordrhein-Westfalen zentral
festgelegt, ursprünglich für 252 Gemeinden, 2001 dann nur noch für 45 Gemeinden. Die-
se zentrale Festlegung ist dabei teilweise auch auf den Widerstand von Kommunen ge-
stoßen.2 Die Diskussion um die Sinnhaftigkeit oder Notwendigkeit der Zweckentfrem-
dungsverordnung zeigt sich auch darin, dass sie im Laufe der Zeit auf Miet- und Genos-
senschaftswohnungen beschränkt wurde und selbst genutztes Eigentum außen vor ließ.
Zwischenzeitlich (von 2006-2012) erfolgte sogar eine vollständige Aussetzung der
Zweckentfremdungsverordnung.
1 Gesetz zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von
Ingenieur- und Architektenleistungen (MietRVerbG).
2 Vgl. Stellungnahme des Städte-und Gemeindebundes Nordrhein-Westfalen 559/2001.Seite 17 von 92

- 2 -
Mit der Föderalismusreform und der damit übertragenen Gesetzgebungskompetenz im
Bereich der sozialen Wohnraumförderung wurden 2009 in Nordrhein-Westfalen alle woh-
nungsrechtlichen Vorschriften mit dem Gesetz zur Förderung und Nutzung von Wohn-
raum (WFNG) zusammengeführt. Die Zweckentfremdung wurde in den §§ 40-43 geregelt
und 2012 um eine Satzungsermächtigung ergänzt, nach der die Gemeinden die Gebiete
mit erhöhtem Wohnungsbedarf selber bestimmen können. Dies erfolgte zum einen in der
Annahme, dass Kommunen selber am besten ihre Wohnungsmärkte und mögliche Eng-
passsituationen kennen und zum anderen, um grundsätzlich die kommunale Selbstver-
waltung zu stärken.
Zur gleichen Zeit arbeitete die Enquetekommission "Wohnungswirtschaftlicher Wandel
und neue Finanzinvestoren auf den Wohnungsmärkten in NRW", um auf die aktuellen
wohnungswirtschaftlichen und wohnungsmarktseitigen Veränderungen politisch und ge-
setzgeberisch adäquat reagieren zu können. Auf Basis der Empfehlungen der Kommissi-
on wurden die Regelungen zur Zweckentfremdung aus dem WFNG herausgelöst und mit
weiteren aufsichtsrechtlichen Vorschriften und Instrumenten im Wohnungsaufsichtsgesetz
(WAG) gebündelt. Wichtiger Anlass hierfür ist die Problematik der Verwahrlosung, fehlen-
der Instandhaltung und so genannter Schrott-Immobilien sowie der Überbelegung insbe-
sondere mit Migranten. Es ermöglicht allen Städten und Gemeinden in NRW, gegen
Missstände bei der Wohnraumbewirtschaftung vorzugehen. Die Wahrnehmung dieser
Aufgaben erfolgt dabei als Selbstverwaltungsangelegenheit. Die Satzungsermächtigung
wurde beibehalten und bisher von den Städten Bonn, Dortmund, Köln und Münster wahr-
genommen. Die Satzungen enthalten Aussagen zum Genehmigungsverfahren, zur Be-
reitstellung von Ersatzwohnraum oder Ausgleichszahlungen sowie möglichen Geldbußen.
2. Gegenstand der Untersuchung und methodisches Vorgehen
Im Folgenden werden der Gegenstand und die Aufgabenstellung der Untersuchung dar-
gestellt. Danach werden für die Evaluierung relevante Fragestellungen und der zur Be-
antwortung dieser gewählte Untersuchungsansatz vorgestellt. Anschließend wird erläu-
tert, welche Kommunen in die Untersuchung einbezogen wurden. Darauf folgt die Darstel-
lung der Vorgehensweise bei den empirischen Erhebungen, die sich auf eine schriftliche
Befragung und Experteninterviews in ausgewählten Kommunen erstreckten. Schließlich
wird auf die Auswertungen und die Ergebnisdarstellung eingegangen.Seite 18 von 92

- 3 -
2.1 Gegenstand und Aufgabenstellung der Untersuchung
Gegenstand der Untersuchung ist die nordrhein-westfälische Zweckentfremdungsrege-
lung durch kommunale Satzung. In Nordrhein-Westfalen können Kommunen mit ange-
spannten Wohnungsmärkten zur Erhaltung von Wohnraum die Zweckentfremdung von
Wohnraum unter einen Genehmigungsvorbehalt stellen. Zweckentfremdung liegt vor bei
Leerstand oder Umnutzung von Wohnraum zu Gewerbezwecken oder zur Vermietung als
Ferienwohnung, ebenso bei Abriss. Die Kommunen können eine Genehmigungspflicht für
die Zweckentfremdung von Wohnraum durch Satzung festlegen. Die gesetzliche Grund-
lage hierzu ergibt sich aus § 10 des Wohnungsaufsichtsgesetzes (WAG NRW). Die Vor-
gängerregelung bildete von Januar 2012 bis April 2014 inhaltsgleich § 40 Absatz 4 des
Gesetzes zur Förderung und Nutzung von Wohnraum für das Land Nordrhein-Westfalen.
Aufgabenstellung der Untersuchung ist es, die aktuellen Regelungen zur Zweckentfrem-
dung von Wohnraum in Nordrhein-Westfalen hinsichtlich ihrer Wirksamkeit und ihres Er-
folges zu evaluieren sowie Hinweise für den weiteren Umgang zu geben. Im Mittelpunkt
steht die Gewinnung von Informationen zu den vorliegenden Voraussetzungen für den
Erlass einer Zweckentfremdungssatzung durch Kommunen, den Entscheidungsprozessen
in den Kommunen, den Motiven und Gründen für unterschiedliches kommunales Handeln
sowie den mit dem Instrumentarium gemachten Erfahrungen und erzielten Wirkungen.
Dabei werden sowohl Kommunen untersucht, die eine Zweckentfremdungssatzung (bzw.
Wohnraumschutzsatzung) erlassen haben, als auch Kommunen, die von dieser Möglich-
keit keinen Gebrauch gemacht haben.
2.2 Fragestellungen der Untersuchung
Im Folgenden werden für verschiedene Themenbereiche der Untersuchung relevante
Fragestellungen dargestellt.
Rahmenbedingungen und Voraussetzungen
- Welche Rolle spielen die Voraussetzungen (angespannter Wohnungsmarkt sowie Um-
fang und Problematik der Zweckentfremdungsfälle) für einen vorliegenden oder fehlen-
den Erlass eine Satzung?
- Inwiefern unterscheidet sich die Bewertung der Kommunen zur Wohnungsmarktlage
von den Gebietskulissen der Mietpreisbremse (Mietpreisbegrenzungsverordnung) bzw.
Kappungsgrenzenverordnung und hat dies Auswirkungen auf ihr Handeln bezogen auf
eine Zweckentfremdungssatzung?Seite 19 von 92

- 4 -
- Wie stellt sich die Zweckentfremdungsproblematik in den Kommunen dar?
- Was sind die ausschlaggebenden Voraussetzungen, unter denen der Erlass einer
Zweckentfremdungssatzung bisher zustande kam und künftig in weiteren Kommunen
erfolgen könnte?
Prozesse und Akteure
- Wie stellen sich die Thematisierung und der Willensbildungsprozess in der Verwaltung
und der Politik gegen und für den Erlass einer Satzung dar?
- Ist auf kommunaler Ebene der politische Wille vorhanden, gegen Zweckentfremdungen
vorzugehen, oder bestehen in der Verwaltung oder Politik grundsätzliche Bedenken
gegen das Instrument bzw. Markteingriffe?
Motive und Gründe für/gegen Satzung
- Welche strategischen Ziele verknüpfen die Kommunen mit einer Zweckentfremdungs-
satzung und welche Auswirkungen ergeben sich für die Gestaltung und Anwendungs-
praxis der Satzung?
- Was sind die ausschlaggebenden Gründe für den vorhandenen oder fehlenden Erlass
von Zweckentfremdungssatzungen?
Erfahrungen/Anwendungspraxis
- Wie stellt sich die Anwendungspraxis bei den vorhandenen Zweckentfremdungssat-
zungen insgesamt dar?
- Welche konkreten Erfahrungen wurden mit der Satzung hinsichtlich Umsetzung (Perso-
naleinsatz, Fachwissen, Instrumente, Reaktionen Marktakteure, Konflikte) gemacht?
Wirkungen
- Welche Mengeneffekte und Wirkungen bzw. welches Nutzen-Aufwand-Verhältnis wird
mit den vorhandenen Zweckentfremdungssatzungen erzielt?
- Wie hoch ist der (erwartete/festgestellte) Beitrag von Zweckentfremdungssatzungen zur
Entlastung des Wohnungsmarktes und zur Verfolgung weiterer kommunaler Ziele?Seite 20 von 92

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Perspektiven
- Welche Entwicklung wird von den Kommunen bei der Zweckentfremdung künftig erwar-
tet?
- Welche Auswirkungen sind aufgrund der zunehmenden Zahl Asylsuchender aus Sicht
der Kommunen auf dem Wohnungsmarkt zu erwarten und welche Rolle wird einer
Zweckentfremdungssatzung zur Problemlösung beigemessen?
- Wie wahrscheinlich ist der Erlass weiterer Zweckentfremdungssatzungen und welche
Voraussetzungen sind ausschlaggebend?
Generelle Bewertung der Satzungsregelung durch Kommunen
- Wie bewerten die Kommunen die eingeräumte Möglichkeit des Erlasses einer Zweck-
entfremdungssatzung im Vergleich zu den Landesverordnungen von 1995 bzw. 2001?
Im Folgenden wird der Untersuchungsansatz vorgestellt, mit dem die aufgeführten For-
schungsfragen beantwortet werden.
2.3 Untersuchungsansatz
Als methodischer Ansatz für die Evaluierung der Zweckentfremdungsregelung ist die Poli-
tikfeldanalyse geeignet. Hierbei wird nach den einzelnen Elementen des Politikfeldes -
Akteure, Strukturen, Ziele und Inhalte, Instrumente - sowie ihren Wirkungszusammenhän-
gen analysiert. Für die Gewinnung der hierfür benötigten Informationen wird ein empiri-
scher Methodenmix gewählt, der auf dem Zusammenspiel von standardisierten Informati-
onen aus einer schriftlichen Befragung auf breiter Basis und vertiefenden qualitativen In-
formationen durch Experteninterviews und Dokumentenanalyse in einem enger gefassten
Kreis von Kommunen beruht. Ziel dieser Vorgehensweise ist, zum einen für eine größere
Zahl an Kommunen auf Grundlage quantitativ auswertbarer Ergebnisse ein Mengengerüst
zu unterschiedlichen Konstellationen und Typen von Kommunen zur Verfügung zu haben.
Vertieft werden diese Grundinformationen für einen Kreis von Kommunen, bei denen auf-
grund der Wohnungsmarktverhältnisse davon ausgegangen werden konnte, dass es sich
für die Untersuchung um besonders instruktive Fälle handelt (siehe unten).
Sowohl die schriftliche Befragung als auch die vertiefenden Experteninterviews richteten
sich an die Verwaltung der Kommunen als zentralem Akteur für die Aufstellung und Um-
setzung von Satzungen, sodass deren Sichtweise im Mittelpunkt der empirisch gewonne-
nen Informationen steht. Allerdings wurden in der schriftlichen Befragung und insbesonde-Seite 21 von 92

- 6 -
re in den vertiefenden Experteninterviews und in der Dokumentenauswertung Informatio-
nen zur Rolle und zu Haltungen anderer Akteure wie der Politik und den Eigentümern von
Wohnungen erhoben und bei den Auswertungen ebenfalls berücksichtigt.
2.4 Ausgewählte Kommunen
Konkret beruht der gewählte Untersuchungsansatz darauf, dass insgesamt 85 Kommu-
nen, die vom Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes
Nordrhein-Westfalen aus der Gesamtheit der knapp 400 Kommunen des Landes ausge-
wählt worden waren, Grundlage der Evaluierung darstellten. Bei den 85 Kommunen han-
delte es sich zum einen um die vier Kommunen, die über eine Zweckentfremdungssat-
zung verfügen. Die übrigen 81 Kommunen, die keine Zweckentfremdungssatzung erlas-
sen haben, zählen zu dem Kreis nordrhein-westfälischer Kommunen, die über einen rela-
tiv angespannten Wohnungsmarkt verfügen oder Anspannungstendenzen aufweisen.
Hierzu zählen insbesondere Kommunen ohne Satzung, die zu den Gebietskulissen der
Mietpreisbremse bzw. Mietpreisbegrenzungsverordnung oder der Kappungsgrenzenver-
ordnung gehören (56 Kommunen) sowie 25 weitere Kommunen.
2.5 Empirische Erhebungen
Bei den empirischen Erhebungen wurde ein zweistufiges Verfahren angewandt. Zum ei-
nen wurde eine schriftliche Befragung aller 85 Kommunen durchgeführt. Bei 23 Kommu-
nen wurden aufbauend auf den Ergebnissen der schriftlichen Befragung vertiefende
mündliche Interviews geführt (Abbildung 2.1).
Abbildung 2.1
Untersuchungsansatz für die Zweckentfremdungsregelung
•Schriftliche Befragung,
Fragebogen
I •Interviews,
GesprächsleitfadenSeite 22 von 92

- 7 -
Bei diesen 23 Kommunen handelte es sich zum einen um die vier Kommunen, die
Zweckentfremdungssatzungen erlassen haben und zum anderen um 19 Kommunen ohne
eine Zweckentfremdungssatzung, die zur Gebietskulisse der Mietpreisbremse bzw. Miet-
preisbegrenzungsverordnung gehören und somit nach den hierfür angelegten Kriterien
über besonders angespannte Wohnungsmärkte verfügen. Sie waren für die Untersuchung
von besonderem Interesse, weil bei ihnen davon ausgegangen werden konnte, dass die
Voraussetzungen für den Erlass einer Zweckentfremdungssatzung aufgrund der Woh-
nungsmarktlage in besonderem Maß gegeben sind.
2.5.1 Unterscheidung von Gruppen von Kommunen
Insgesamt werden bei dieser Untersuchung, sowohl was das Untersuchungsinstrumenta-
rium und die Durchführung der Empirie als auch was die Auswertung und Ergebnisdar-
stellung angeht, drei Gruppen von Kommunen unterschieden. Zum einen handelt es sich
um eine Gruppe A von 62 Kommunen, die über keine Zweckentfremdungssatzung verfü-
gen und die nicht zur Gebietskulisse der Mietpreisbegrenzungsverordnung (im Folgenden
kurz als Mietpreisbremse bezeichnet) gehören. Die Gruppe B besteht aus 19 Kommunen,
die keine Zweckentfremdungssatzung erlassen haben und der Gebietskulisse der Miet-
preisbremse angehören. Es handelt sich demnach um Kommunen, deren Wohnungs-
markt nach den Ergebnissen der Untersuchung zur Abgrenzung der Gebietskulisse der
Mietpreisbremse stärker angespannt ist als bei Kommunen der Gruppe A. Die vier Kom-
munen der Gruppe C verfügen über eine Zweckentfremdungssatzung (Abbildung 2.2).
Abbildung 2.2
Tabelle 2.1, Tabelle 2.2 und Tabelle 2.3 geben einen Überblick über die einzelnen
Kommunen in den drei Gruppen.
In der Untersuchung unterschiedene drei Gruppen von Kommunen
Gruppe A:
62 Kommunen
ohne Satzung
und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
19 Kommunen
ohne Satzung
und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
4 Kommunen
mit
Zweckentfremdungs¬
satzungSeite 23 von 92

- 8 -
Tabelle 2.1
Tabelle 2.2
Tabelle 2.3Alfter Havixbeck Nottuln
Altenberge Hennef (Sieg) Odenthal
Bad Honnef Hilden Ostbevern
Bad Sassendorf Jülich Overath
Bergisch Gladbach Kaarst Pulheim
Bornheim Kamp-Lintfort Raesfeld
Bottrop Kempen Rheda-Wiedenbrück
Burscheid Kerpen Rheinbach
Coesfeld Kevelaer Rheine
Dinslaken Königswinter Rommerskirchen
Dormagen Korschenbroich Rösrath
Drensteinfurt Kürten Senden
Emmerich am Rhein Leichlingen (Rheinland) Sendenhorst
Erftstadt Lindlar Soest
Euskirchen Lohmar Swisttal
Geldern Lotte Wachtberg
Greven Meckenheim Waltrop
Grevenbroich Mettmann Weilerswist
Gronau (Westfalen) Moers Wesel
Haan Neunkirchen-Seelscheid Wesseling
Haltern am See Niederkassel
Gruppe A:
Kommunen ohne Zweckentfremdungssatzung und ohne MietpreisbremseAachen Hürth Neuss
Bielefeld Kleve Paderborn
Bocholt Langenfeld Ratingen
Brühl Leverkusen Siegburg
Düsseldorf Meerbusch St. Augustin
Erkrath Monheim am Rhein Troisdorf
Frechen
Gruppe B:
Kommunen ohne Zweckentfremdungssatzung und mit MietpreisbremseBonn Köln Münster
Dortmund
Gruppe C:
Kommunen mit ZweckentfremdungssatzungSeite 24 von 92

- 9 -
Neben der Unterscheidung der Kommunen nach dem derzeitigen Vorhandensein einer
Zweckentfremdungssatzung ist für die Untersuchung von Interesse, wie viele Kommunen
jeweils den Gebietskulissen der Landesverordnungen von 2001 bzw. 1995 angehörten
und in der Zeit der Regelungsdauer von jeweils fünf Jahren Erfahrungen mit der Zweck-
entfremdung sammeln konnten. Insgesamt gehörten 19 der 85 Kommunen zur Gebietsku-
lisse der Landesverordnungen von 2001 und von den übrigen 66 Kommunen gehörten 56
zur Gebietskulisse der Landesverordnungen von 1995. Für zehn Kommunen galt keine
der beiden Landesverordnungen.
Die Vorerfahrungen mit den Landesverordnungen sind in den drei Gruppen von Kommu-
nen sehr unterschiedlich: Von den vier Kommunen der Gruppe C mit einer Zweckent-
fremdungssatzung waren alle in der Gebietskulisse der Landesverordnungen von 2001.
Bei der Gruppe B trifft dies auf zehn der insgesamt 19 Kommunen zu. Die übrigen neun
Kommunen gehörten jedoch zur Gebietskulisse der Landesverordnungen von 1995, so-
dass alle Kommunen der Gruppe B (allerdings zum Teil sehr lange zurückliegende) Erfah-
rungen sammeln konnten.
Bei der Gruppe A gehörten von den 62 Kommunen nur fünf zur Gebietskulisse der Lan-
desverordnung von 2001, von den übrigen 57 Kommunen fielen 47 unter die Landesver-
ordnung von 1995. Die übrigen zehn Kommunen haben keine Erfahrungen mit den beiden
Landesverordnungen.
2.5.2 Schriftliche Befragung von Kommunen
Wesentliches Ziel der schriftlichen Befragung ist, einen Überblick über die Voraussetzun-
gen und Beweggründe der Kommunen für oder gegen den Erlass einer Zweckentfrem-
dungssatzung sowie bisher gemachte Erfahrungen zu verschaffen. Um den Kommunen
die Beantwortung des Fragebogens zu erleichtern und einen möglichst hohen Rücklauf zu
erhalten, wurde der Fragebogen mit Fragen mit überwiegend standardisierten (zur Aus-
wahl vorgegebenen) Antwortkategorien versehen und auf vier Seiten begrenzt. Da sich
die Voraussetzungen und Befragungsinhalte zwischen den drei Gruppen von Kommunen
(A, B und C) unterschieden, kamen verschiedene Versionen von Fragebögen zum Ein-
satz.
Die Fragebögen wurden vom Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Ver-
kehr des Landes Nordrhein-Westfalen mit einem Begleitschreiben versandt, die Rücksen-
dung erfolgte an das IfS Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH. Insgesamt
wurden von 69 der 85 Kommunen Fragebögen zurückgesandt, was einer sehr guten
Rücklaufquote von 81% entspricht. Bei Gruppe C antworteten alle Kommunen und beiSeite 25 von 92

- 10 -
Gruppe B 18 der 19 Kommunen. Insofern lagen mit einer Ausnahme für alle Kommunen,
mit denen vertiefende Interviews vorgesehen waren, schriftliche Fragebögen vor (Tabelle
2.4).
Tabelle 2.4
2.5.3 Mündliche Interviews mit Kommunen
Bei 23 Kommunen (Gruppe B und C) war vorgesehen, die Ergebnisse der schriftlichen
Befragung mit Hilfe von mündlichen Interviews weiter zu vertiefen. Bei 20 dieser Kommu-
nen konnten Interviews realisiert werden, bei drei Kommunen war dies nicht möglich. Ziel
der Interviews war, auf einzelne Angaben der Kommunen sowie auf weitere in den Frage-
bögen der schriftlichen Befragung nicht thematisierte Sachverhalte näher einzugehen und
mehr über die Hintergründe der Voraussetzungen und Gründe für oder gegen den Erlass
einer Zweckentfremdungssatzung zu erfahren. Da sich die Inhalte der Interviews zwi-
schen Kommunen mit und ohne Zweckentfremdungssatzungen unterschieden, wurden
hierfür unterschiedliche Leitfäden verwendet.
Die Interviews wurden in der Regel mit den in den Fragebögen der schriftlichen Befragung
hierfür erfragten bzw. genannten Ansprechpersonen (überwiegend aus den Fachberei-
chen Wohnen, Stadtplanung, Soziales, Bauverwaltung) geführt. Bei Bedarf wurden auf-
grund von Hinweisen in den Interviews Gespräche mit weiteren Ansprechpersonen ge-
führt. Die Gespräche erfolgten unter Berücksichtigung der Wünsche der Ansprechperso-
nen teilweise vor Ort, teilweise telefonisch. Die Interviews mit Kommunen, die für die Un-
tersuchung besonders instruktive Fälle darstellten (Anwenderkommunen und Kommunen
mit erfolgter Thematisierung einer Satzung), wurden in der Regel vor Ort geführt.
2.6 Auswertung
Die Fragebögen der schriftlichen Befragung wurden vom IfS erfasst, auf Vollständigkeit
und Plausibilität geprüft und ausgewertet. Ein Teil der Fragebögen der Gruppen B und C,Gruppe A Gruppe B Gruppe C gesamt
Versandte Fragebögen 62 19 4 85
Rücklauf 47 18 4 69
Rücklaufquote 76% 95% 100% 81%
Rücklauf der schriftlichen BefragungSeite 26 von 92

- 11 -
die Lücken oder Unstimmigkeiten aufwiesen, wurden mit aus den Interviews gewonnenen
Angaben in Abstimmung mit den Kommunen ergänzt oder modifiziert.
Die Auswertung der Ergebnisse der Expertengespräche bei Gruppe B und C erfolgte in
Kombination mit den aus der schriftlichen Befragung vorliegenden Ergebnissen. Zusätz-
lich wurden für die Thematik interessante Dokumente ausgewertet. Dabei handelte es
sich um Materialien wie Anträge von Ratsfraktionen, Vorlagen und Protokolle zu Aus-
schuss- oder Ratssitzungen, Arbeitshilfen für den Erlass und die Begründung von Zweck-
entfremdungssatzungen, Berichte und Statistiken zur Zweckentfremdungspraxis, Zweck-
entfremdungssatzungsentwürfe und Wohnungsmarkt(beobachtungs)berichte. Die Aus-
wertungen und Analysen erfolgten jeweils für thematische Blöcke wie Voraussetzungen
für eine Zweckentfremdungssatzung, Entscheidungsprozesse, beteiligte Akteure, Motive
und Gründe, Hemmnisse und Lösungen, aktuelle und zurückliegende Erfahrungen, Wir-
kungen und künftige Perspektiven.
Bei der Auswertung wurden zum einen Analysen durchgeführt, bei denen die Gesamtheit
der untersuchten Kommunen Untersuchungsgegenstand war, um einen Gesamtüberblick
über die Ergebnisse herzustellen. Zusätzlich wurden einzelne Teilgruppen von Kommu-
nen betrachtet. Neben den (oben erläuterten) drei Gruppen an Kommunen (A, B und C)
wurden Typen von Kommunen gebildet, die unterschiedliche Voraussetzungen für den
Erlass einer Satzung aufweisen. Die Typen wurden anhand der Bewertung der Woh-
nungsmarktlage und der Zweckentfremdungsproblematik durch die Kommunen gebildet
(siehe Kapitel 3.5).
2.7 Ergebnisdarstellung und Gliederung der Studie
In den folgenden Kapiteln werden die Ergebnisse der Analysen dargestellt. Zunächst wird
in Kapitel 3 auf Voraussetzungen und Stand des Erlasses einer Satzung in den Kommu-
nen eingegangen. In Kapitel 4 und 5 werden verschiedene Typen von Kommunen darge-
stellt, die unterschiedliche Konstellationen der Bewertung der Wohnungsmarktlage und
der Zweckentfremdungsproblematik aufweisen. Kapitel 4 widmet sich dabei Kommunen,
die ihren Wohnungsmarkt als nicht angespannt bewerten und analysiert die bisherige
Thematisierung einer Satzung und die Gründe für eine fehlende Satzung. In Kapitel 5 sind
(entsprechend wie in Kapitel 4) die Ergebnisse für Kommunen dargestellt, die ihren Woh-
nungsmarkt als angespannt bezeichnen. Zusätzlich enthält Kapitel 5 die Ergebnisse für
die vier Kommunen, die über eine Zweckentfremdungssatzung verfügen, widmet sich den
Umständen für den Erlass der Satzung, der Anwendungspraxis, den gesammelten Erfah-
rungen und den mit der Satzung erzielten Wirkungen. In Kapitel 6 werden weitere Er-
kenntnisse und Befunde dargestellt, die im Wesentlichen auf den Experteninterviews undSeite 27 von 92

- 12 -
Dokumentenauswertungen beruhen. In Kapitel 7 erfolgt eine Zusammenfassung der Er-
gebnisse und es werden Schlussfolgerungen gezogen.
3. Voraussetzungen und Stand des Erlasses einer Satzung
Nach § 10 Wohnungsaufsichtsgesetz kann die Gemeinde durch Satzung Gebiete mit er-
höhtem Wohnungsbedarf festlegen, in denen Wohnraum nur mit Genehmigung zweckent-
fremdet werden darf. Ein erhöhter Wohnungsbedarf bzw. ein angespannter Wohnungs-
markt ist demnach eine wesentliche Voraussetzung für den Erlass einer Satzung durch
eine Kommune. Insofern ist von großem Interesse, wie die Kommunen in der schriftlichen
Befragung die örtliche Wohnungsmarktlage bewertet haben und ob sich dabei abwei-
chende Bewertungen gegenüber ihrer Einordnung bei der Gebietskulisse der Mietpreis-
bremse oder Kappungsgrenzenverordnung feststellen lassen. Des Weiteren ist von Inte-
resse, ob die Zweckentfremdung insgesamt oder einzelne Arten ein Problem in der Kom-
mune darstellen.
3.1 Bewertung der Wohnungsmarktlage
Von den antwortenden Kommunen bewerten 59% die Wohnungsmarktlage als ange-
spannt oder sehr angespannt, 41% sind der Ansicht, der Wohnungsmarkt sei ausgegli-
chen oder entspannt (Tabelle 3.1).
Tabelle 3.1Bewertung der Wohnungsmarktlage durch die Kommune
Kommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
sehr angespannt 8 4 2 2
angespannt 32 19 11 2
ausgeglichen 26 21 5 0
entspannt 2 2 0 0
sehr entspannt 0 0 0 0
gesamt 68 46 18 4
sehr angespannt 12% 9% 11% 50%
angespannt 47% 41% 61% 50%
ausgeglichen 38% 46% 28% 0%
entspannt 3% 4% 0% 0%
sehr entspannt 0% 0% 0% 0%
gesamt 100% 100% 100% 100%Seite 28 von 92

- 13 -
Die drei untersuchten Gruppen von Kommunen weisen Unterschiede in der Wohnungs-
marktlage auf. Bei Gruppe A (Kommunen ohne Satzung und ohne Mietpreisbremse) liegt
der Anteil mit der Bewertung "(sehr) angespannter Wohnungsmarkt" bei 50%, ebenfalls
50% gehen von keinem angespannten (ausgeglichenen oder entspannten) Markt aus.
Bei Gruppe B (Kommunen ohne Satzung und mit Mietpreisbremse) bewerten 72% den
Wohnungsmarkt als (sehr) angespannt. Von den Kommunen der Gruppe B sind 28% bzw.
fünf Kommunen der Ansicht, dass ihr Wohnungsmarkt nicht angespannt ist. Ihre Ein-
schätzung steht damit im Gegensatz zu ihrer Zugehörigkeit zur Gebietskulisse der Miet-
preisbremse.3 Bei Gruppe C (Kommunen mit Satzung) gehen alle Kommunen von einem
angespannten Markt aus.
Bei einer Unterscheidung der Kommunen der Gruppe A in Kommunen, die zur Gebietsku-
lisse der Kappungsgrenzenverordnung gehören (29 antwortende Kommunen) und Kom-
munen, die nicht dazu gehören (17 Kommunen), ergibt sich folgendes Ergebnis: 59% der
Kommunen in der Gebietskulisse treffen die Bewertung "(sehr) angespannter Woh-
nungsmarkt", bei Kommunen außerhalb der Gebietskulisse sind es 35%.
Es wird deutlich, dass nicht nur Kommunen, die nicht zu den Gebietskulissen der Kap-
pungsgrenzenverordnung und Mietpreisbremse gehören, ihren Wohnungsmarkt häufig als
nicht angespannt bewerten. Auch bei Kommunen, die zu den beiden Gebietskulissen ge-
hören, liegen die Bewertungen der Kommunen vielfach konträr zu dem, was nach ihrer
Zugehörigkeit zu den Gebietskulissen hätte erwartet werden können. Besonders auffällig
ist dieser Sachverhalt bei den Kommunen der Gruppe B mit ihrer Zugehörigkeit zur Ge-
bietskulisse der Mietpreisbremse, bei deren Zuordnung besonders hohe Maßstäbe einer
Wohnungsmarktanspannung angelegt wurden und bei der dennoch mehr als ein Viertel
der Kommunen (mit der Bewertung "ausgeglichen" oder "entspannt") einen nicht ange-
spannten Wohnungsmarkt konstatiert. Dass die Kommunen zum Teil zu einer anderen
Bewertung der Wohnungsmarktlage kommen als die für die Gebietskulissenzuordnung
angewandten Kriterien und Methoden, wurde bereits bei der in diesem Zusammenhang
vom MBWSV durchgeführten Befragung der Kommunen dadurch deutlich, dass sich ein
Teil gegen eine Einbeziehung in die Gebietskulisse aussprach.
Die in einigen Städten auftretenden Unterschiede in der Einschätzung der Angespanntheit
des Wohnungsmarktes gegenüber der Einordnung durch die Mietpreisbremse haben
nichts mit einer “richtigen“ oder “falschen“ Bewertung zu tun. Die Landesverordnung ba-
siert auf einem Indikatorensystem aufgrund landesweit vorhandener und vergleichbarer
3 Drei dieser Kommunen haben bei der Befragung zur Mietpreisbremse das Votum "nein" abgegeben,
zwei dieser Kommunen haben auf ein Votum verzichtet.Seite 29 von 92

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Daten. Die Gewichtung der Indikatoren erfolgte mit dem Fokus auf die Mietpreisbremse.
In den Kommunen sind zum Teil weitere, lokale Wohnungsmarkt-Daten
und -Informationen vorhanden, entscheidend ist jedoch häufig eine etwas andere Sicht-
weise auf den Markt und damit einhergehend eine andere Gewichtung von Problemen.
Vielfach wurde in den Interviews von den Kommunen damit argumentiert, dass ein insge-
samt angespannter Wohnungsmarkt vor Ort nicht feststellbar sei und sich Anspannungs-
anzeichen allenfalls auf Teilsegmente beschränkten, andere Teilsegmente jedoch ent-
spannt seien.
Wichtig ist jedoch festzuhalten, dass diese Abweichungen von erheblicher Bedeutung für
die Ergebnisse dieser Studie bzw. der Evaluierung der Zweckentfremdungsregelung sind.
Die Kommunen konstatieren nämlich mit einem nicht angespannten Wohnungsmarkt zu-
gleich, dass die Voraussetzungen, den Erlass einer Zweckentfremdungssatzung mit einer
Anspannung des Wohnungsmarktes zu begründen, nicht gegeben seien.
Im Folgenden wird zur sprachlichen Vereinfachung die Formulierung "Kommunen mit an-
gespanntem und nicht angespanntem Wohnungsmarkt" verwendet, wobei sich dies auf
die Bewertung der Wohnungsmarktverhältnisse durch die Kommunen im Rahmen der
schriftlichen Befragung bezieht und nicht auf ihre Zugehörigkeit zu den Gebietskulissen
der Kappungsgrenzenverordnung oder Mietpreisbremse, die durch die Betrachtung der
Gruppe B im Wesentlichen abgebildet wird.
3.2 Bewertung der Zweckentfremdung als Problem
Ein weitere wesentliche Voraussetzung bzw. ein Grund für den Erlass einer Satzung ist, in
welchem Maß die Zweckentfremdung in der Kommune ein Problem darstellt. Lediglich 3%
der Kommunen geben an, dass die Zweckentfremdung ein großes Problem in der Kom-
mune insgesamt darstellt, 18% sehen sie als kleines Problem an. Für 75% stellt die
Zweckentfremdung kein Problem dar und 4% wissen es nicht (Tabelle 3.2).
Bei den Gruppen A und B sieht keine Kommune die Zweckentfremdung als großes Prob-
lem an. Bei Gruppe A stellt die Zweckentfremdung für 13% ein kleines Problem dar, bei
Gruppe B für 22% (kein Problem/weiß nicht: 86% bei Gruppe A und 78% bei Gruppe B).
Bei Gruppe C wird die Zweckentfremdung jeweils zur Hälfte als großes und als kleines
Problem angesehen.
Insgesamt wird deutlich, dass die Zweckentfremdung von Wohnraum nur für sehr wenige
Kommunen, nämlich zwei Kommunen mit Satzung, ein großes Problem darstellt. Auch
der Anteil der Kommunen, für die sie zumindest ein kleines Problem darstellt, ist relativSeite 30 von 92

- 15 -
gering, allerdings ist er bei Kommunen der Gruppe B nahezu doppelt so hoch wie bei
Gruppe A.
Tabelle 3.2
In Zusammenhang mit der aktuellen Bewertung der Probleme mit der Zweckentfremdung
ist von Interesse, ob die Kommunen künftig bzw. in den nächsten fünf Jahren von einer
Veränderung bei den mit der Zweckentfremdung verbundenen Problemen ausgehen. Von
64 auf diese Frage antwortenden Kommunen gehen 61 Kommunen von keiner Verände-
rung aus. Nur zwei Kommunen erwarten in den nächsten fünf Jahren eine spürbare Zu-
nahme der Probleme. Hierbei handelt es sich jeweils um eine Kommune der Gruppe A
und Gruppe B, die aktuell nur kleine Probleme mit der Zweckentfremdung haben. Eine
Kommune der Gruppe C, bei der aktuell kleine Probleme mit der Zweckentfremdung auf-
treten, geht von künftig abnehmenden Problemen aus (laut Ergebnis des geführten Inter-
views aufgrund der Wirkungen der vorhandenen Zweckentfremdungssatzung).
Wie Tabelle 3.3 zeigt, erbringt die Frage nach Problemen mit der Zweckentfremdung in
Teilgebieten der Gemeinde nur unwesentlich andere Ergebnisse gegenüber der oben
dargestellten Frage nach gesamtstädtischen Problemen. Hieraus ist zu folgern, dass die
Zweckentfremdung nur sehr selten aufgrund einer räumlichen Konzentration zum Problem
wird.Kommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
großes Problem 2 0 0 2
kleines Problem 12 6 4 2
kein Problem 50 38 12 0
weiß nicht 3 1 2 0
gesamt 67 45 18 4
großes Problem 3% 0% 0% 50%
kleines Problem 18% 13% 22% 50%
kein Problem 75% 84% 67% 0%
weiß nicht 4% 2% 11% 0%
gesamt 100% 100% 100% 100%
Stellt die Zweckentfremdung von Wohnraum in Ihrer Kommune insgesamt ein großes, ein kleines oder
kein Problem dar?Seite 31 von 92

- 16 -
Tabelle 3.3
3.3 Verschiedene Arten der Zweckentfremdung als Problem
Im Rahmen der schriftlichen Befragung wurde danach gefragt, in welchem Maß einzelne
Arten der Zweckentfremdung ein Problem darstellen. Hierbei handelt es sich um Leer-
stand von Wohnraum mit einer Dauer von mehr als drei Monaten, die Nutzung von Wohn-
raum als Gewerbe, um den Abriss von Wohnraum und um die Vermietung von Wohnraum
als Ferienwohnung.
Leerstand von Wohnraum mit einer Dauer von mehr als drei Monaten
Von den vier Arten der Zweckentfremdung stellt der Leerstand von Wohnraum mit einer
Dauer von mehr als drei Monaten am häufigsten für Kommunen ein Problem dar (22% der
Kommunen). Er wird jedoch von diesem Kommunen durchweg nur als kleines Problem
eingeordnet. Am häufigsten wird der Leerstand von den vier Kommunen der Gruppe C
genannt, die ihn jedoch alle als kein großes, sondern ein kleines Problem bezeichnen. In
Gruppe B (22%) und Gruppe A (15%) wird der Leerstand jeweils deutlich seltener als
(kleines) Problem gesehen (Tabelle 3.4).
Dass der Leerstand bei den Kommunen weit überwiegend kein Problem darstellt und nur
von einem relativ geringen Anteil der Kommunen als kleines Problem bezeichnet wird,
dürfte auch damit zusammenhängen, dass angespannte und auch ausgeglichene Woh-
nungsmärkte davon gekennzeichnet sind, dass strukturelle Leerstände in Folge fehlender
Nachfrage nur sehr begrenzt auftreten. Diese beiden Wohnungsmarktlagen treffen für fast
alle der befragten Kommunen zu.Kommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
großes Problem 3 0 0 3
kleines Problem 8 3 5 0
kein Problem 53 41 11 1
weiß nicht 4 2 2 0
gesamt 68 46 18 4
großes Problem 4% 0% 0% 75%
kleines Problem 12% 7% 28% 0%
kein Problem 78% 89% 61% 25%
weiß nicht 6% 4% 11% 0%
gesamt 100% 100% 100% 100%
Stellt die Zweckentfremdung von Wohnraum in Ihrer Kommune in Teilgebieten ein großes, ein kleines oder
kein Problem dar?Seite 32 von 92

- 17 -
Tabelle 3.4
Die Ergebnisse der schriftlichen Befragung deuten ebenso darauf hin, dass Leerstand,
der aus spekulativen Gründen bewusst von Eigentümern herbeigeführt oder aufrecht-
erhalten wird, ebenfalls sehr selten ist und offenbar nur in Einzelfällen vorkommt. Andern-
falls wäre zu erwarten gewesen, dass Leerstand von Wohnraum mit einer Dauer von
mehr als drei Monaten von den befragten Kommunen in Zusammenhang mit der Zweck-
entfremdung häufiger als großes Problem genannt wird. Die Ergebnisse der geführten
Interviews (siehe unten) bestätigen die geringe Bedeutung von strukturellem und soge-
nanntem spekulativem Leerstand in Zusammenhang mit der Zweckentfremdung.
Nutzung von Wohnraum als Gewerbe
Wie Tabelle 3.5 zeigt, stellt die Nutzung von Wohnraum als Gewerbe in 16% bzw. elf der
Kommunen ein Problem dar, davon in einer Kommune der Gruppe C ein großes Problem,
in den übrigen zehn Kommunen ein kleines Problem. Der Anteil der Kommunen, in denen
die Nutzung von Wohnraum als Gewerbe ein kleines oder großes Problem darstellt, ist bei
der Gruppe C am höchsten (75%) und in Gruppe A mit 13% und Gruppe B mit 11% deut-
lich niedriger.
Dass die Nutzung von Wohnraum als Gewerbe nach den Aussagen der befragten Kom-
munen nur sehr selten ein Problem darstellt, dürfte auch darauf zurückzuführen sein, dass
der Umwidmungsdruck in etlichen Kommunen nachgelassen hat. In den mit Kommunen
geführten Interviews wurde teilweise darauf hingewiesen, dass in der Vergangenheit
(auch zu Zeiten der Landesverordnungen zur Zweckentfremdung) häufiger zu beobachten
war, dass Freiberufler (z. B. Anwälte, Steuerberater, Ärzte) ihre Kanzleien und Praxen inKommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
großes Problem 0 0 0 0
kleines Problem 15 7 4 4
kein Problem 44 32 12 0
weiß nicht 9 7 2 0
gesamt 68 46 18 4
großes Problem 0% 0% 0% 0%
kleines Problem 22% 15% 22% 100%
kein Problem 65% 70% 67% 0%
weiß nicht 13% 15% 11% 0%
gesamt 100% 100% 100% 100%
Stellt der Leerstand von Wohnraum mit einer Dauer von mehr als drei Monaten in Ihrer Kommune insgesamt ein
großes, ein kleines oder kein Problem dar?Seite 33 von 92

- 18 -
Wohngebäuden untergebracht haben oder Gewerbetreibende ihre Verkaufsflächen auf
die Obergeschosse von Wohngebäuden ausgedehnt haben.
Tabelle 3.5
Diese in der Vergangenheit feststellbare Tendenz sei in der Zwischenzeit weitaus weniger
zu beobachten, weil die freien Berufe häufiger in großen Verbunden arbeiten und größere
Flächen in modernen Gebäuden mit guter technischer Infrastruktur beziehen, sodass sich
die Nachfrage dieser Gruppen vom Wohnen in andere Bereiche verlagert hat. Auch im
Einzelhandel habe es Veränderungen hin zu Konzentration und modernen Gebäuden
gegeben, wodurch es zur Aufgabe von kleinteiligen Verkaufsflächen gekommen sei. Teil-
weise sei im Gegenteil ein Trend der Umwidmung von Gewerbe in Wohnraum zu be-
obachten. In einigen Kommunen werde Wohnen aus Vermietersicht höher bewertet als
Gewerbe. Diese Aussagen deuten darauf hin, dass sich in den letzten Jahren in einigen
Kommunen das Verhältnis von Gewerbenachfrage und Wohnungsnachfrage zugunsten
Letzterer mit entsprechenden Auswirkungen auf die Zweckentfremdungsproblematik in
diesem Bereich verlagert hat.
Geplanter Abriss von Wohnraum
Der geplante Abriss von Wohnraum stellt nur in sechs Kommunen ein Problem dar, davon
in zwei Kommunen der Gruppe C ein großes Problem sowie in drei Kommunen der Grup-
pe B und in einer Kommune der Gruppe A ein kleines Problem (Tabelle 3.6).
Der geplante Abriss von Wohnraum stellt nicht in erster Linie deshalb für die Kommunen
sehr selten ein Problem dar, weil kein Abriss stattfindet. Aus den Interviews wurde viel-
mehr deutlich, dass Abriss durchaus stattfindet. Dieser erfolgt jedoch in der Regel in Zu-Kommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
großes Problem 1 0 0 1
kleines Problem 10 6 2 2
kein Problem 51 38 12 1
weiß nicht 6 2 4 0
gesamt 68 46 18 4
großes Problem 1% 0% 0% 25%
kleines Problem 15% 13% 11% 50%
kein Problem 75% 83% 67% 25%
weiß nicht 9% 4% 22% 0%
gesamt 100% 100% 100% 100%
Stellt die Nutzung von Wohnraum als Gewerbe in Ihrer Kommune insgesamt ein großes, ein kleines oder
kein Problem dar?Seite 34 von 92

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sammenhang mit einer anschließenden Neubebauung, bei der in der Summe mehr
Wohnraum geschaffen wird als abgerissen wurde. Die Fälle, in denen dies nicht der Fall
ist und Wohnraum ohne Ersatz verloren geht, die im Sinne der Zweckentfremdung ein
Problem darstellen, sind offensichtlich selten.
Tabelle 3.6
Vermietung von Wohnraum als Ferienwohnung
Die Vermietung von Wohnraum als Ferienwohnung wurde von den Kommunen am sel-
tensten von den vier Arten der Zweckentfremdung genannt. Insgesamt stellt sie nur in fünf
Kommunen ein Problem dar. Hervorzuheben ist dabei jedoch, dass die Vermietung von
Wohnraum als Ferienwohnung von drei der Kommunen der Gruppe C als großes Problem
bezeichnet wird und damit offenbar deutlich mit dazu beigetragen hat, dass diese Kom-
munen Satzungen erlassen haben. In zwei Kommunen der Gruppe A ist die Vermietung
von Ferienwohnungen ein kleines Problem. Bei den Kommunen der Gruppe B ist sie
durchweg kein Problem (Tabelle 3.7).
Aus den Interviews wurde deutlich, dass die Vermietung von Wohnraum als Ferienwoh-
nung nur in den Kommunen stattfindet, die für den Städtetourismus bzw. die Nachfrage
nach speziellen Dienstleitungen ("Gesundheitstourismus") attraktiv sind. Insofern ist der
Kreis der Kommunen, in der diese Art der Zweckentfremdung überhaupt eine Rolle spie-
len kann, auf eine sehr geringe Zahl von Kommunen begrenzt. Dort besteht aber in hierfür
attraktiven Teilgebieten ein starkes Konkurrenzverhältnis zum Wohnen.Kommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
großes Problem 2 0 0 2
kleines Problem 4 1 3 0
kein Problem 52 39 11 2
weiß nicht 10 6 4 0
gesamt 68 46 18 4
großes Problem 3% 0% 0% 50%
kleines Problem 6% 2% 17% 0%
kein Problem 76% 85% 61% 50%
weiß nicht 15% 13% 22% 0%
gesamt 100% 100% 100% 100%
Stellt der geplante Abriss von Wohnraum in Ihrer Kommune insgesamt ein großes, ein kleines oder kein Problem dar?Seite 35 von 92

- 20 -
Tabelle 3.7
3.4 Thematisierung und Durchführung des Erlasses einer Zweckentfrem-
dungssatzung
Wie Tabelle 3.8 zeigt, ist abgesehen von den vier Kommunen der Gruppe C, die über eine
Zweckentfremdungssatzung verfügen, bisher eine Satzung in nur sehr wenigen Kommu-
nen thematisiert oder vorbereitet worden. Dies steht sicherlich in Zusammenhang mit den
oben dargestellten seltenen und überwiegend kleinen Problemen, die die Zweckentfrem-
dung von Wohnraum verursacht.
Tabelle 3.8
Bei allen Kommunen der Gruppe A ist bisher der Erlass einer Satzung noch nicht themati-
siert worden. Bei der Gruppe B ist der Erlass einer Zweckentfremdungssatzung in vierKommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
großes Problem 3 0 0 3
kleines Problem 2 2 0 0
kein Problem 56 42 13 1
weiß nicht 7 2 5 0
gesamt 68 46 18 4
großes Problem 4% 0% 0% 75%
kleines Problem 3% 4% 0% 0%
kein Problem 82% 91% 72% 25%
weiß nicht 10% 4% 28% 0%
gesamt 100% 100% 100% 100%
Stellt die Vermietung von Wohnraum als Ferienwohnung in Ihrer Kommune insgesamt ein großes, ein kleines oder kein
Problem dar?Thematisierung und Stand des Erlasses einer Zweckentfremdungssatzung
Kommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
vorhanden 4 0 0 4
nicht vorhanden, aber aktuell konkret geplant 0 0 0 0
aktuell in Erwägung bzw. in der Diskussion 1 0 1 0
bereits diskutiert, aber verworfern worden 4 0 4 0
bisher noch nicht thematisiert worden 59 46 13 0
gesamt 68 46 18 4
vorhanden 6% 0% 0% 100%
nicht vorhanden, aber aktuell konkret geplant 0% 0% 0% 0%
aktuell in Erwägung bzw. in der Diskussion 1% 0% 6% 0%
bereits diskutiert, aber verworfern worden 6% 0% 22% 0%
bisher noch nicht thematisiert worden 87% 100% 72% 0%
gesamt 100% 100% 100% 100%Seite 36 von 92

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Kommunen diskutiert, aber verworfen worden. Bei einer Kommune der Gruppe B ist der
Erlass einer Zweckentfremdungssatzung in der Diskussion bzw. in der Vorbereitung.
3.5 Kommunen mit unterschiedlichen Voraussetzungen für den Erlass einer
Zweckentfremdungssatzung
Im Folgenden werden aufgrund der Bewertung der Wohnungsmarktlage und der Zweck-
entfremdungsproblematik vier unterschiedliche Konstellationen, die aus Sicht der Kom-
munen unterschiedliche Voraussetzungen für den Erlass einer Zweckentfremdungssat-
zung aufweisen, unterschieden (Abbildung 3.1).
Abbildung 3.1
Tabelle 3.9 gibt einen Überblick über die Anzahl der Kommunen, die jeweils eine der vier
Konstellationen aufweisen. 24 Kommunen kommen zu der Bewertung, dass der Woh-
nungsmarkt nicht angespannt ist (ausgeglichen oder entspannt) und die Zweckentfrem-
dung in der Kommune kein Problem darstellt. Diese Kommunen weisen bei beiden Kom-
ponenten Voraussetzungen auf, eine Satzung zu erlassen. Bei drei Kommunen ist der
Wohnungsmarkt zwar nicht angespannt, jedoch wird die Zweckentfremdung als (zumin-
dest kleines) Problem dargestellt.
Konstellationen von Voraussetzungen einer Zweckentfremdungssatzung
ein Problem
Zweckentfremdung
kein Problem
A k A k
Konstellation 1.2 Konstellation 2.2
1
k
Konstellation 2.1Konste ation 1.1
nicht angespannt angespannt
WohnungsmarktSeite 37 von 92

- 22 -
Tabelle 3.9
Die häufigste Konstellation ist in 29 Kommunen vorzufinden: Hier wird der Wohnungs-
markt zwar als (sehr) angespannt bewertet, die Zweckentfremdung jedoch als kein Prob-
lem angesehen. In elf Kommunen sind beide Voraussetzungen erfüllt: Der Wohnungs-
markt wird als (sehr) angespannt eingestuft und die Zweckentfremdung als (zumindest
kleines) Problem.
Aus der Kombination der beiden Voraussetzungen "Wohnungsmarktlage" und "Zweckent-
fremdungsproblematik" wird deutlich, dass die Zweckentfremdung nicht nur für Kommu-
nen mit nicht angespanntem Wohnungsmarkt sehr häufig kein Problem darstellt, sondern
dass auch bei den Kommunen mit angespanntem Wohnungsmarkt der weitaus größere
Teil keine Probleme mit der Zweckentfremdung hat. Die Fälle mit Zweckentfremdungs-
problemen auf angespannten Märkten sind zwar etwas höher als bei nicht angespannten
Märkten, was dafür spricht, dass ein angespannter Wohnungsmarkt die Probleme mit der
Zweckentfremdung tendenziell etwas verstärkt. Ein angespannter Wohnungsmarkt reicht
jedoch alleine noch nicht aus, um eine Zweckentfremdungsproblematik entstehen zu las-
sen. Hierzu sind weitere Faktoren notwendig, wie z. B. eine relevante Nachfrage nach
geeignetem Wohnraum für Gewerbe und Ferienwohnungen, Fälle von sogenanntem
"spekulativem" Leerstand bzw. Schrott-Immobilien oder geplanter Abriss ohne eine Schaf-
fung von ausreichendem Ersatzwohnraum. Diese Fälle können jedoch unabhängig von
der Wohnungsmarktlage, also auch auf entspannten Wohnungsmärkten auftreten, sie
führen dort jedoch seltener zu Problemen als auf angespannten Märkten.
Tabelle 3.10 gibt einen Überblick über die einzelnen Kommunen nach ihrer Zugehörigkeit
zu den Gruppen A, B und C und den oben in Tabelle 3.9 dargestellten Konstellationen
"Wohnungsmarktlage" und "Zweckentfremdungsproblematik".Voraussetzungen für
Zweckentfremdungssatzung
Kommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
1. Wohnungsmarkt nicht angespannt
1.1 Zweckentfremdung kein Problem 24 19 5 0
1.2 Zweckentfremdung ein Problem 3 3 0 0
2. Wohnungsmarkt (sehr) angespannt
2.1 Zweckentfremdung kein Problem* 29 20 9 0
2.2 Zweckentfremdung ein Problem 11 3 4 4
gesamt 67 45 18 4
* inkl. eine Kommune der Gruppe A und zwei Kommunen der Gruppe B mit Angabe "weiß nicht".
Befragte Kommunen nach Bewertung der Voraussetzungen für eine Satzung
(Wohnungsmarktlage und Zweckentfremdung als Problem)Seite 38 von 92

- 23 -
Tabelle 3.10
Übersicht der Kommunen nach Konstellation der Voraussetzungen
Aachen B 2.2 Korschenbroich A 1.1
Alfter A 1.1 Kürten A 1.1
Altenberge A 2.1 Langenfeld (Rheinland) B 1.1
Bad Sassendorf A 2.1 Leverkusen B 1.1
Bergisch Gladbach A 2.2 Lindlar A 1.1
Bielefeld, Stadt B 2.2 Lohmar A 1.1
Bocholt B 2.1 Meckenheim A 2.1
Bonn C 2.2 Meerbusch B 2.1
Bottrop A 2.1 Mettmann A 2.1
Brühl B 2.2 Moers A 2.1
Coesfeld A 2.1 Monheim am Rhein B 1.1
Dinslaken A 2.1 Münster C 2.2
Dortmund C 2.2 Neunkirchen-Seelscheid A 1.1
Drensteinfurt A 1.1 Neuss B 2.1
Düsseldorf B 2.2 Niederkassel A 1.2
Emmerich am Rhein A 2.1 Nottuln A 1.1
Erftstadt A 2.1 Ostbevern A 2.1
Erkrath B 1.1 Paderborn B 2.1
Geldern A 1.1 Pulheim A 1.1
Greven A 2.1 Raesfeld A 1.1
Grevenbroich A 1.1 Ratingen B 1.1
Gronau A 2.1 Rheda-Wiedenbrück A 2.2
Haan A 1.1 Rheinbach A 2.1
Havixbeck A 2.1 Rheine A 1.1
Hennef (Sieg) A 1.1 Rösrath A 1.2
Hilden A 2.1 Senden A 2.1
Hürth B 2.1 Sendenhorst A 1.1
Jülich A 2.1 Siegburg B 2.1
Kaarst A 1.1 Soest A 2.2
Kamp-Lintfort A 1.1 St. Augustin B 2.1
Kempen A 2.1 Troisdorf B 2.1
Kerpen A 2.1 Wesel A 1.2
Kleve B 2.1 Wesseling A 1.1
Köln C 2.2Seite 39 von 92

- 24 -
4. Kommunen mit der Bewertung "nicht angespannter Wohnungsmarkt"
Die oben dargestellten vier unterschiedlichen Konstellationen aus Wohnungsmarktlage
(ohne/mit Anspannung) und Zweckentfremdungsproblematik (ohne/mit Problemen) wer-
den im Folgenden auf Grundlage der schriftlichen Befragung und der zusätzlich in Gruppe
B und C geführten Interviews näher untersucht. Dabei werden zunächst die Kommunen
dargestellt, die über einen nicht angespannten Wohnungsmarkt verfügen. Anschließend
werden die Kommunen mit angespanntem Wohnungsmarkt betrachtet und darunter die
Teilgruppen, die über die Voraussetzungen für den Erlass einer Satzung bzw. über eine
vorhandene Zweckentfremdungssatzung verfügen.
4.1 Konstellation 1.1: nicht angespannter Wohnungsmarkt und Zweckent-
fremdung kein Problem
Kommunen der Gruppe A (ohne Satzung und ohne Mietpreisbremse)
Bei keiner von den 19 Kommunen4 der Gruppe A, die den Wohnungsmarkt als nicht an-
gespannt und die Zweckentfremdung als kein Problem bewerten, wurde nach den Ergeb-
nissen der schriftlichen Befragung bisher eine Zweckentfremdungssatzung thematisiert.
Als Grund für die fehlende Satzung wird aus nachvollziehbaren Gründen am häufigsten
die fehlende Notwendigkeit genannt, gegen Zweckentfremdung vorzugehen. Gründe wie
fehlendes Fachwissen oder fehlendes Personal spielen nur sehr selten (ein bzw. zwei
Fälle) eine große Rolle als Hindernis für eine Satzung. Gleiches gilt für grundsätzliche
Bedenken (der Politik) gegen das Instrument bzw. Markteingriffe.
4 Alfter, Drensteinfurt, Geldern, Grevenbroich, Haan, Hennef (Sieg), Kaarst, Kamp-Lintfort, Korschen-
broich, Kürten, Lindlar, Lohmar, Neunkirchen-Seelscheid, Nottuln, Pulheim, Raesfeld, Rheine, Senden-
horst, Wesseling.Voraussetzungen für
Zweckentfremdungssatzung
Kommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
1. Wohnungsmarkt nicht angespannt
1.1 Zweckentfremdung kein Problem 24 19 5 0
1.2 Zweckentfremdung ein Problem 3 3 0 0
2. Wohnungsmarkt (sehr) angespannt
2.1 Zweckentfremdung kein Problem* 29 20 9 0
2.2 Zweckentfremdung ein Problem 11 3 4 4
gesamt 67 45 18 4
* inkl. eine Kommune der Gruppe A und zwei Kommunen der Gruppe B mit Angabe "weiß nicht".
Befragte Kommunen nach Bewertung der Voraussetzungen für eine Satzung
(Wohnungsmarktlage und Zweckentfremdung als Problem)Seite 40 von 92

- 25 -
Nur zwei der 19 Kommunen gehörten zur Gebietskulisse der Landesverordnung von
2001. Bis auf drei zählten jedoch alle Kommunen zu der Gebietskulisse der Landesver-
ordnung von 1995. Insofern haben zwar die meisten der 19 Kommunen schon einmal
Erfahrungen mit dem Zweckentfremdungsverbot gesammelt, jedoch liegen diese Erfah-
rungen 15 Jahre und mehr zurück.
Alle antwortenden Kommunen dieser Gruppe gehen künftig von keinen spürbar zuneh-
menden Problemen, sondern einer etwa gleichen Situation wie heute bei der Zweckent-
fremdung aus.
Kommunen der Gruppe B (ohne Satzung und mit Mietpreisbremse)
Bei den fünf Kommunen der Gruppe B, die den Wohnungsmarkt als nicht angespannt und
die Zweckentfremdung als kein Problem bewerten (Erkrath, Langenfeld, Leverkusen,
Monheim am Rhein, Ratingen) liegen neben den Ergebnissen der schriftlichen Befragung
auch Ergebnisse der geführten Interviews vor. Es handelt sich ausschließlich um Kom-
munen, die im Umkreis von oder nahe Düsseldorf liegen. Im Gegensatz zu ihrer Zugehö-
rigkeit zur Gebietskulisse der Mietpreisbremse halten diese fünf Kommunen ihren Woh-
nungsmarkt für ausgeglichen. Drei dieser fünf Kommunen haben bei der vom MBWSV
durchgeführten Befragung zur Mietpreisbremse gegen eine Aufnahme in die Gebietskulis-
se votiert, zwei haben sich dazu nicht geäußert.
Von allen fünf Kommunen wird angegeben, dass eine Gesamtanspannung des Woh-
nungsmarktes nicht festzustellen sei, eine gewisse Knappheit könne allenfalls in begrenz-
ten Teilbereichen des Wohnungsmarkts beobachtet werden. Als Beispiel für Knappheit
wurden kleine und preisgünstige Wohnungen genannt. Versorgungsprobleme von Dring-
lichkeitsfällen seien weniger auf fehlende Wohnungen als vielmehr auf fehlende Marktfä-
higkeit der Bewerber zurückzuführen. Als Indizien für die Ausgeglichenheit des Marktes
wurden Beispiele wie keine offensichtlichen Versorgungsprobleme bzw. die problemlose
Unterbringung von 60 Flüchtlingsfamilien im Sozialwohnungsbestand, Freistellungen von
öffentlich geförderten Wohnungen aufgrund von Vermietungsproblemen und Anfragen
von Vermietern nach Wohnungsbewerbern, auch mit ungebundenen Wohnungen, ge-
nannt.
Vier der fünf Kommunen gehörten zur Gebietskulisse der Landesverordnung von 2001,
eine Kommune nicht (Monheim am Rhein). Alle fünf Kommunen zählten zu der Gebiets-
kulisse der Landesverordnung von 1995. Die Kommunen haben demnach alle Erfahrun-
gen mit der Zweckentfremdung im Rahmen der Landesverordnungen sammeln können. In
zwei Kommunen sind jedoch die Vorerfahrungen aufgrund personeller Wechsel nichtSeite 41 von 92

- 26 -
mehr verfügbar, sodass die Gesprächspartner sich nicht dazu äußern konnten. In einer
Kommune hat der Ansprechpartner ebenfalls selbst keine Erfahrungen gesammelt, jedoch
war seines Wissens die Zahl der Fälle während der Landesverordnungen sehr gering und
Zweckentfremdung eher ein Randthema. In zwei Kommunen haben die Ansprechperso-
nen selbst Erfahrungen mit den Landesverordnungen sammeln können. In einer der bei-
den Kommunen wurde von nur zwei bis drei Fällen an Umnutzungen in Gewerbe und ei-
nem Fall mit einem Ausgleichsbetrag berichtet, wobei die Handhabung selbst keine Prob-
leme bereitete. In der anderen (größeren) Kommune waren es weniger als 20 Fälle pro
Jahr, die insbesondere die Umnutzung in Gewerbe und auch Abrisse betrafen (Leerstand
und Ferienwohnungen waren kein Thema). Die bearbeiteten Fälle beruhten nicht auf An-
zeigen aus der Bürgerschaft/Öffentlichkeit, sondern wurden meist selbst von den Eigen-
tümern gemeldet bzw. eine Genehmigung beantragt. Nach den Aussagen gab es damals
nur sehr wenige Fälle, in denen Ausgleichszahlungen fällig wurden, und es sind keine
Fälle in Erinnerung, in denen gegen eine Entscheidung gerichtlich geklagt wurde.
In einer der fünf Kommunen (Leverkusen) ist die Zweckentfremdungssatzung schon ein-
mal aufgrund der Anfrage einer Ratsfraktion verwaltungsintern thematisiert worden. Das
Ergebnis war jedoch, dass sowohl von der Wohnungsmarktlage als auch von der Proble-
matik der Zweckentfremdung her kein Handlungsbedarf dafür besteht, weil sehr wenige
problematische Fälle auftreten und der Aufwand in keinem Verhältnis zum Nutzen stehen
würde. In der Politik und den Medien wurde die Satzung nicht weiter thematisiert.
In vier der fünf Kommunen wurde die Zweckentfremdungssatzung bisher noch gar nicht
thematisiert. Begründet wurde dies damit, dass das Thema weder von den Medien noch
von politischen Parteien in Gremien oder in der Öffentlichkeit aufgegriffen worden ist, weil
keine problematischen Einzelfälle der Zweckentfremdung vorliegen, an denen dies fest-
gemacht werden könnte. Auch bezogen auf die einzelnen Arten der Zweckentfremdung
(Nutzung als Gewerbe, Vermietung als Ferienwohnungen, Leerstand von mehr als dreiVoraussetzungen für
Zweckentfremdungssatzung
Kommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
1. Wohnungsmarkt nicht angespannt
1.1 Zweckentfremdung kein Problem 24 19 5 0
1.2 Zweckentfremdung ein Problem 3 3 0 0
2. Wohnungsmarkt (sehr) angespannt
2.1 Zweckentfremdung kein Problem* 29 20 9 0
2.2 Zweckentfremdung ein Problem 11 3 4 4
gesamt 67 45 18 4
* inkl. eine Kommune der Gruppe A und zwei Kommunen der Gruppe B mit Angabe "weiß nicht".
Befragte Kommunen nach Bewertung der Voraussetzungen für eine Satzung
(Wohnungsmarktlage und Zweckentfremdung als Problem)Seite 42 von 92

- 27 -
Monaten bzw. ggf. spekulativer Leerstand und geplanter Abriss) werden keine Probleme
gesehen.5
Bei den Gründen für die fehlende Satzung steht die fehlende Notwendigkeit, gegen
Zweckentfremdung vorzugehen, ganz oben. Von allen fünf Kommunen wurde diesem
Grund eine große Rolle beigemessen. Mehrfach wurde auch auf den entspannten Woh-
nungsmarkt als wichtigen Grund verwiesen. Umsetzungsbezogene Gründe (fehlendes
Personal) oder grundsätzliche Bedenken gegen das Instrument wurden nur vereinzelt als
ein eine große Rolle spielender Grund genannt.6 Vor diesem Hintergrund werden von die-
sen Kommunen von einer Zweckentfremdungssatzung generell keine hohen Wirkungen
erwartet. Da die Umsetzung der Landesverordnungen von 1995 und 2001 damals keine
großen Probleme bereitete, dürften diese Vorerfahrungen in den fünf Kommunen keine
entscheidende Rolle für die fehlende Zweckentfremdungssatzung spielen. Eine gewisse
Rolle könnte in den Kommunen mit verfügbaren Erfahrungen spielen, dass bereits damals
die Zweckentfremdung kein großes Thema war.
Alle fünf Kommunen dieser Gruppe gehen künftig von keinen spürbar zunehmenden
Problemen, sondern von einer etwa gleich bleibenden Situation bei der Zweckentfrem-
dung aus. Insofern wird weiterhin kein Handlungsbedarf für den Erlass einer Satzung ge-
sehen.
4.2 Konstellation 1.2: nicht angespannter Wohnungsmarkt und Zweckent-
fremdung ein Problem
Die Konstellation nicht angespannter Wohnungsmarkt und Zweckentfremdung ein Prob-
lem kommt bei Kommunen der Gruppe B (ohne Satzung und mit Mietpreisbremse) und C
(mit Satzung) nicht vor. Sie trifft nur auf drei Kommunen der Gruppe A (Niederkassel, We-
sel und Rösrath) zu. Die folgenden Ergebnisse beziehen sich daher ausschließlich auf die
schriftliche Befragung.
Die Wohnungsmarktlage wird von zwei Kommunen als ausgeglichen und von einer Kom-
mune als entspannt bewertet. Von allen drei Kommunen wird die Zweckentfremdung nicht
5 In einer Kommune wurde darauf verwiesen, dass vereinzelt Abrisse von Wohngebäuden stattfinden. Da
jedoch nach dem Abriss regelmäßig auf dem Grundstück durch Neubau in höherem Umfang Ersatz-
wohnraum geschaffen wird, wurde diese Entwicklung als unbedenklich bzw. als erwünscht eingestuft.
6 Mit diesen Gründen haben sich die Kommunen bzw. die Gesprächspartner der geführten Interviews
aufgrund der fehlenden Notwendigkeit einer Satzung nur wenig auseinandergesetzt.Seite 43 von 92

- 28 -
als großes, sondern kleines Problem dargestellt, das in zwei der drei Kommunen Teilge-
biete betrifft.
Die kleineren Probleme mit der Zweckentfremdung beziehen sich in jeweils zwei dieser
Kommunen auf die Nutzung von Wohnraum als Gewerbe und auf Leerstand mit einer
Dauer von mehr als drei Monaten. In einer Kommune stellt die Vermietung von Ferien-
wohnungen ein kleines Problem dar. In allen drei Kommunen wurde eine Zweckentfrem-
dungssatzung bisher nicht thematisiert. Alle drei Kommunen gehörten nicht zur Gebiets-
kulisse der Landesverordnung von 2001, jedoch zu der der Landesverordnung von 1995.
In zwei Kommunen wird die fehlende Satzung mit der fehlenden Notwendigkeit, gegen
Zweckentfremdung vorzugehen, als entscheidendem Grund begründet. Die dritte Kom-
mune äußert sich zum entscheidenden Grund nicht. Von zwei der drei Kommunen wird
angegeben, dass auch fehlendes Personal eine große Rolle für die fehlende Satzung
spiele. Eine dieser beiden Kommunen nennt zusätzlich fehlende Instrumente zur Identifi-
zierung von Zweckentfremdungsfällen und ein ungünstiges Nutzen-Kosten-Verhältnis als
eine große Rolle spielende Gründe.
Bei diesen drei Kommunen sind demnach zwar kleinere Probleme mit der Zweckentfrem-
dung vorhanden, aber der Umfang und/oder die Problematik der Zweckentfremdungsfälle
werden trotz angespanntem Wohnungsmarkt von den Kommunen als nicht so bedeutend
eingeschätzt, dass ein Handlungsbedarf und die Notwendigkeit einer Zweckentfrem-
dungssatzung besteht. Teilweise sprechen aus Sicht der Kommunen auch noch andere
umsetzungsbezogene Gründe gegen eine Satzung.
Von zwei der drei Kommunen wird hinsichtlich der Zweckentfremdungssituation künftig
keine wesentliche Veränderung erwartet, eine Kommune geht in den nächsten fünf Jah-
ren von spürbar zunehmenden Problemen aus.Voraussetzungen für
Zweckentfremdungssatzung
Kommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
1. Wohnungsmarkt nicht angespannt
1.1 Zweckentfremdung kein Problem 24 19 5 0
1.2 Zweckentfremdung ein Problem 3 3 0 0
2. Wohnungsmarkt (sehr) angespannt
2.1 Zweckentfremdung kein Problem* 29 20 9 0
2.2 Zweckentfremdung ein Problem 11 3 4 4
gesamt 67 45 18 4
* inkl. eine Kommune der Gruppe A und zwei Kommunen der Gruppe B mit Angabe "weiß nicht".
Befragte Kommunen nach Bewertung der Voraussetzungen für eine Satzung
(Wohnungsmarktlage und Zweckentfremdung als Problem)
oSeite 44 von 92

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5. Kommunen mit der Bewertung "angespannter Wohnungsmarkt"
Kommunen mit der Bewertung "angespannter Wohnungsmarkt" erfüllen die wichtigste
Voraussetzung für den Erlass einer Zweckentfremdungssatzung. Bevor auf einzelne
Konstellationen bei diesen Kommunen näher eingegangen wird, soll zunächst ein Über-
blick gegeben werden, welche Problemlage bezogen auf die Zweckentfremdung insge-
samt vorliegt.
In Tabelle 5.1 ist dargestellt, inwiefern die Zweckentfremdung bei den einzelnen Teilgrup-
pen ein großes oder kleines Problem (beides grau unterlegt) darstellt. Es wird deutlich,
dass unter den Kommunen mit angespanntem Wohnungsmarkt nur von zwei Kommunen
der Gruppe C die Zweckentfremdung als großes Problem angesehen wird, bei den Grup-
pen A und B handelt es sich allenfalls um ein kleines Problem.
Tabelle 5.1
Wird im Folgenden von Zweckentfremdung als Problem gesprochen, entspricht dies bei
den Gruppen A und B demnach jeweils einem kleinen Problem. Lediglich bei Gruppe C
wird damit ein kleines oder ein großes Problem zusammengefasst betrachtet.Kommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
großes Problem 2 0 0 2
kleines Problem 9 3 4 2
kein Problem 26 19 7 0
weiß nicht 3 1 2 0
gesamt 40 23 13 4
großes Problem 5% 0% 0% 50%
kleines Problem 23% 13% 31% 50%
kein Problem 65% 83% 54% 0%
weiß nicht 8% 4% 15% 0%
gesamt 100% 100% 100% 100%
Nur Kommunen mit (sehr) angespanntem Wohnungsmarkt: Stellt die Zweckentfremdung von
Wohnraum in Ihrer Kommune insgesamt ein großes, ein kleines oder kein Problem dar?Seite 45 von 92

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5.1 Konstellation 2.1: angespannter Wohnungsmarkt und Zweckentfremdung
kein Problem
Kommunen der Gruppe A (ohne Satzung und ohne Mietpreisbremse)
Die 20 Kommunen7 der Gruppe A sind überwiegend von kleinen und mittleren Gemeinden
geprägt, es befinden sich mit Bottrop und Moers nur zwei Großstädte (mit 100.000 und
mehr Einwohnern) darunter. Die Kommunen gaben an, dass der Wohnungsmarkt ange-
spannt (17 Kommunen) oder sehr angespannt (drei Kommunen) ist. Auf den ersten Blick
scheint dies ein Widerspruch zu der Einordnung des Landes zu sein, in diesen Kommu-
nen keine Mietpreisbremse anzuwenden. Die Ursache hierfür dürfte – wie bereits oben
beschrieben – in der unterschiedlichen Gewichtung einzelner Faktoren der Wohnungs-
marktentwicklung durch das Land und durch die Befragten liegen.
Entscheidend ist jedoch die Angabe, dass die Zweckentfremdung insgesamt kein Problem
darstellt.8 Auch einzelne Arten der Zweckentfremdung spielen nur sehr selten in diesen
Kommunen eine Rolle: Von einer Kommune wurde die Nutzung von Wohnraum als Ge-
werbe und von zwei Kommunen Leerstand von Wohnraum mit einer Dauer von mehr als
drei Monaten als kleines Problem aufgeführt. Die Vermietung von Ferienwohnungen und
der Abriss von Wohnraum wurden von allen Kommunen als kein Problem bezeichnet.
Nur drei der 20 Kommunen gehörten zur Gebietskulisse der Landesverordnung von 2001
und 16 der Kommunen zählten zur Gebietskulisse der Landesverordnung von 1995. Es
sind demnach in den meisten Kommunen Erfahrungen mit der Zweckentfremdung ge-
7 Altenberge, Bad Sassendorf, Bottrop, Coesfeld, Dinslaken, Emmerich am Rhein, Erft, Greven, Gronau,
Havixbeck, Hilden, Jülich, Kempen, Kerpen, Meckenheim, Mettmann, Moers, Ostbevern, Rheinbach und
Senden.
8 Darunter eine Kommune mit der Angabe "weiß nicht".Voraussetzungen für
Zweckentfremdungssatzung
Kommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
1. Wohnungsmarkt nicht angespannt
1.1 Zweckentfremdung kein Problem 24 19 5 0
1.2 Zweckentfremdung ein Problem 3 3 0 0
2. Wohnungsmarkt (sehr) angespannt
2.1 Zweckentfremdung kein Problem* 29 20 9 0
2.2 Zweckentfremdung ein Problem 11 3 4 4
gesamt 67 45 18 4
* inkl. eine Kommune der Gruppe A und zwei Kommunen der Gruppe B mit Angabe "weiß nicht".
Befragte Kommunen nach Bewertung der Voraussetzungen für eine Satzung
(Wohnungsmarktlage und Zweckentfremdung als Problem)Seite 46 von 92

- 31 -
macht worden, die jedoch überwiegend auf einem weit zurückliegenden Zeitraum beru-
hen.
In allen 20 Kommunen wurde eine Zweckentfremdungssatzung bisher nicht thematisiert.
Als entscheidender Grund für die fehlende Satzung wird bei der weit überwiegenden Zahl
dieser Kommunen die fehlende Notwendigkeit, gegen Zweckentfremdung vorzugehen,
genannt. Umsetzungsbezogene Gründe wie fehlendes Instrumentarium zur Identifizierung
von Zweckentfremdungsfällen (sechs Kommunen), fehlendes Personal (sechs Kommu-
nen), fehlendes Fachwissen (vier Kommunen), ungünstiges Kosten-Nutzen-Verhältnis
(vier Kommunen) oder grundsätzliche Bedenken (der Politik) gegen das Instrument bzw.
Markteingriffe (drei Kommunen) spielen für einen kleineren Teil der Kommunen zwar zu-
sätzlich eine (kleine oder große) Rolle, sie sind jedoch von untergeordneter Bedeutung
und stehen weit hinter dem Hauptgrund der fehlenden Notwendigkeit zurück.
Was die Bewertung der Wirkungen einer Zweckentfremdungssatzung angeht, geht keine
der 20 Kommunen von einer hohen Wirkung aus. Nur ein kleiner Teil der Kommunen er-
wartet in Teilbereichen (wie z. B. einem Beitrag zur Entlastung des Wohnungsmarktes)
geringe Wirkungen, der überwiegende Teil der Kommunen geht von keinen Wirkungen
durch eine Zweckentfremdungssatzung aus. Alle antwortenden Kommunen dieser Gruppe
gehen künftig von keinen spürbar zunehmenden Problemen bei der Zweckentfremdung,
sondern von etwa gleich bleibenden Verhältnissen aus.
Die 20 Kommunen dieser Konstellation sind insgesamt ein zutreffendes Beispiel für den
bereits oben dargestellten Befund, dass sich aus einem angespannten Wohnungsmarkt
allein keine Zweckentfremdungsproblematik ergibt. Vielmehr sind hierfür weitere Faktoren
wie ein Zweckentfremdungsdruck und eine Mindestzahl problematischer Fälle, die das
Wohnungsangebot belasten (Nachfrageüberhang in zwei Märkten) erforderlich.
Kommunen der Gruppe B (ohne Satzung und mit Mietpreisbremse)
Bei den neun Kommunen der Gruppe B,9 die über einen angespannten Wohnungsmarkt
verfügen, bei denen die Zweckentfremdung aber kein Problem darstellt,10 liegen für sieben
neben den Ergebnissen der schriftlichen Befragung zusätzlich Ergebnisse aus den ge-
führten Interviews vor.
9 Bocholt, Hürth, Kleve, Meerbusch, Neuss, Paderborn, Siegburg, St. Augustin, und Troisdorf.
10 Darunter zwei Kommunen mit der Angabe "weiß nicht".Seite 47 von 92

- 32 -
Acht der neun Kommunen bewerten den Wohnungsmarkt als angespannt, eine Kommune
als sehr angespannt. Die Bewertung der Wohnungsmarktlage geht bei diesen Kommunen
somit konform mit ihrer Zugehörigkeit zur Gebietskulisse der Mietpreisbremse. Allerdings
haben bei der vom MBWSV durchgeführten Befragung zur Mietpreisbremse nur sechs
dieser Kommunen für eine Aufnahme in die Gebietskulisse votiert, drei Kommunen haben
sich ablehnend dazu geäußert.
Zwei Kommunen gaben an, dass der Leerstand von Wohnraum mit einer Dauer von mehr
als drei Monaten als kleines Problem darstellt. In einer Kommune handelt es sich nur um
sehr wenige Objekte, bei denen es wegen Lärm und Dreck Beschwerden aus der Nach-
barschaft gäbe. Es handle sich jedoch nicht um Schrott-Immobilien, sondern hängt mit der
Zusammensetzung der Bewohner zusammen. Auch in der anderen Kommune sind nur
sehr wenige problematische Leerstandsfälle bekannt. Zu den drei anderen Arten der
Zweckentfremdung (Nutzung zu Gewerbezwecken, Vermietung als Ferienwohnung, Ab-
riss) gab keine der neun Kommunen an, dass (kleine oder große) Probleme auftreten,
auch nicht in Teilbereichen der Kommune.
Nur zwei der neun Kommunen zählten zur Gebietskulisse der Landesverordnung von
2001, der Gebietskulisse der Landesverordnung von 1995 gehörten dagegen alle neun
Kommunen an. Aufgrund der lange zurückliegenden Zeit konnten nur wenige Kommunen
Aussagen zu den Erfahrungen mit der Umsetzung der Landesverordnungen machen. Nur
in einer Kommune konnte eine weitere Person kontaktiert werden, die selbst auf Erfah-
rungen mit der Verordnung von 1995 zurückgreifen konnte, deren Einschätzung nach
Zweckentfremdung in der Kommune nie eine Rolle gespielt habe. In zwei anderen Kom-
munen konnten die Ansprechpersonen sich an Aussagen von damals zuständigen und
heute nicht mehr tätigen Personen erinnern: In einer der beiden Kommunen sei Zweck-
entfremdung kein relevantes Thema gewesen und in der anderen sei bei der Zweckent-
fremdung nicht viel bewirkt worden und es sei zu rechtlichen Streitigkeiten gekommen.Voraussetzungen für
Zweckentfremdungssatzung
Kommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
1. Wohnungsmarkt nicht angespannt
1.1 Zweckentfremdung kein Problem 24 19 5 0
1.2 Zweckentfremdung ein Problem 3 3 0 0
2. Wohnungsmarkt (sehr) angespannt
2.1 Zweckentfremdung kein Problem* 29 20 9 0
2.2 Zweckentfremdung ein Problem 11 3 4 4
gesamt 67 45 18 4
* inkl. eine Kommune der Gruppe A und zwei Kommunen der Gruppe B mit Angabe "weiß nicht".
Befragte Kommunen nach Bewertung der Voraussetzungen für eine Satzung
(Wohnungsmarktlage und Zweckentfremdung als Problem)Seite 48 von 92

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In sieben der neun Kommunen wurde eine Zweckentfremdungssatzung bisher nicht the-
matisiert. In zwei Kommunen wurde eine Satzung diskutiert, aber verworfen. Mit der Ein-
führung der Möglichkeit, eine Satzung zu erlassen, wurde in der einen Kommune verwal-
tungsintern diskutiert, ob die Satzung sinnvoll und notwendig sei. Aufgrund der fehlenden
Problemlage wurde auf die Satzungslösung verzichtet, auch in jüngster Zeit wird keine
Notwendigkeit gesehen. Von Seiten der Kommunalpolitik wurde in den vergangenen Jah-
ren Zweckentfremdung nicht thematisiert und auch keine Satzungslösung gefordert. Zur
anderen Kommune, in der eine Satzung thematisiert wurde, liegen keine näheren Er-
kenntnisse vor.
Als entscheidende Gründe für die fehlende Zweckentfremdungssatzung wurden von den
Kommunen die fehlende Notwendigkeit und die fehlende Thematisierung einer Satzung
vorgebracht. Wie bei Gruppe A wurden auch in dieser Gruppe teilweise zusätzliche um-
setzungsbezogene Gründe genannt: fehlendes Instrumentarium zur Identifizierung von
Zweckentfremdungsfällen (zwei Kommunen), fehlendes Personal (vier Kommunen), feh-
lendes Fachwissen (drei Kommunen), befürchtete Streitigkeiten mit Eigentümern der
Wohnungen (drei Kommunen) oder grundsätzliche Bedenken (der Politik) gegen das In-
strument bzw. Markteingriffe (vier Kommunen). In den Interviews wurden diese Gründe
teilweise als hypothetisch bezeichnet oder es wurde deutlich, dass angesichts einer feh-
lenden Problemlage fundierte Überlegungen, ob genügend Fachwissen oder Personal im
Falle des Erlasses einer Satzung vorhanden ist oder gewonnen werden kann, gar nicht
angestellt wurden.
Insofern spielen die genannten umsetzungsbezogenen Gründe ebenso wie bei Gruppe A
nur für einen kleineren Teil der Kommunen der Gruppe B eine Rolle und sind gegenüber
dem Hauptgrund der fehlenden Notwendigkeit einer Satzung von untergeordneter Bedeu-
tung. Auch die Wirkungen einer Zweckentfremdungssatzung werden in der Gruppe B kri-
tisch gesehen. Nur eine Kommune billigt einer Satzung eine immerhin geringe Wirkung für
die Eindämmung von Zweckentfremdungsfällen zu, zwei Kommunen tun dies bezogen auf
einen Beitrag zur Entlastung des Wohnungsmarktes.
Alle neun Kommunen gehen davon aus, dass die Probleme bei der Zweckentfremdung
künftig nicht spürbar zunehmen, sondern die Situation eher gleich bleibt.
5.2 Konstellation 2.2: angespannter Wohnungsmarkt und Zweckentfremdung
ein Problem
Bei den Kommunen, die den Wohnungsmarkt als angespannt und die Zweckentfremdung
insgesamt als (zumindest kleines) Problem ansehen, kann davon ausgegangen werden,Seite 49 von 92

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dass potenziell die Voraussetzungen für den Erlass einer Zweckentfremdungssatzung
vorliegen. Insofern handelt es sich für die Fragestellungen der Evaluierung der Satzungs-
regelung um besonders instruktive Fälle hinsichtlich der Gründe, die für einen fehlenden
oder einen vorhandenen Erlass einer Zweckentfremdungssatzung ausschlaggebend wa-
ren.
Insgesamt weisen elf Kommunen diese Konstellation auf, davon haben sieben keine Sat-
zung. Von diesen sieben Kommunen gehören drei der Gruppe A (ohne Mietpreisbremse)
und vier der Gruppe B (mit Mietpreisbremse) an. Die übrigen vier Kommunen gehören zur
Gruppe C und verfügen über eine Zweckentfremdungssatzung.11
5.2.1 Kommunen der Gruppe A (ohne Satzung und ohne Mietpreisbremse)
Von den drei Kommunen der Gruppe A (Rheda-Wiedenbrück, Bergisch-Gladbach und
Soest) verfügen zwei über einen angespannten und eine über einen sehr angespannten
Wohnungsmarkt.12. Alle drei Kommunen bewerten die Probleme mit der Zweckentfrem-
dung insgesamt als klein. Eine Kommune bezeichnet die Nutzung von Wohnraum zu Ge-
werbezwecken als kleines Problem, bei zwei Kommunen bezieht sich diese Bewertung
auf den Leerstand mit einer Dauer von mehr als drei Monaten und bei einer Kommune auf
geplanten Abriss.
Keine der drei Kommunen gehörte zur Gebietskulisse der Landesverordnung zur Zweck-
entfremdung von 2001, aber alle zählten zu der Gebietskulisse der Landesverordnung
von 1995. In keiner der drei Kommunen ist eine Zweckentfremdungssatzung bisher the-
11 Von diesen vier Kommunen gehören Bonn, Köln und Münster zur Gebietskulisse der Mietpreisbremse,
Dortmund nicht.
12 Diese drei Kommunen gehören zwar nicht zur Gebietskulisse der Mietpreisbremse, jedoch zur Gebiets-
kulisse der Kappungsgrenzenverordnung.Voraussetzungen für
Zweckentfremdungssatzung
Kommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
1. Wohnungsmarkt nicht angespannt
1.1 Zweckentfremdung kein Problem 24 19 5 0
1.2 Zweckentfremdung ein Problem 3 3 0 0
2. Wohnungsmarkt (sehr) angespannt
2.1 Zweckentfremdung kein Problem* 29 20 9 0
2.2 Zweckentfremdung ein Problem 11 3 4 4
gesamt 67 45 18 4
* inkl. eine Kommune der Gruppe A und zwei Kommunen der Gruppe B mit Angabe "weiß nicht".
Befragte Kommunen nach Bewertung der Voraussetzungen für eine Satzung
(Wohnungsmarktlage und Zweckentfremdung als Problem)Seite 50 von 92

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matisiert worden. Dieser Sachverhalt und die fehlende Notwendigkeit einer Satzung wer-
den als entscheidender Grund für die fehlende Zweckentfremdungssatzung genannt. Die
oben genannten kleinen auftretenden Probleme sind offenbar so wenig von Bedeutung,
dass keine Notwendigkeit für eine Satzung gesehen wird. Von zwei Kommunen wird als
zusätzlicher Grund angegeben, dass fehlendes Personal eine Rolle spielt, in jeweils einer
Kommune sind es fehlendes Fachwissen, befürchtete Streitigkeiten mit Eigentümern und
ein ungünstiges Nutzen-Kosten-Verhältnis. Einer Zweckentfremdungssatzung werden von
diesen Kommunen nur begrenzte Wirkungen zugebilligt.
Zwei der drei Kommunen erwarten keine Veränderung der Zweckentfremdungsproblema-
tik in den nächsten fünf Jahren. Eine Kommune geht von einer spürbaren Zunahme der
Probleme aus.
5.2.2 Kommunen der Gruppe B (ohne Satzung und mit Mietpreisbremse)
Von den vier Kommunen der Gruppe B (Aachen, Brühl, Bielefeld und Düsseldorf) bewer-
ten drei den Wohnungsmarkt als angespannt und eine als sehr angespannt.13 Alle Kom-
munen gehörten zu der Gebietskulisse der Landesverordnung sowohl von 2001 als auch
von 1995.
Alle vier Kommunen bezeichnen die Probleme mit der Zweckentfremdung als klein. Die
kleinen Probleme beziehen sich in jeweils zwei Kommunen auf die Nutzung von Wohn-
raum als Gewerbe, Leerstand mit einer Dauer von mehr als drei Monaten und geplanten
Abriss. Die Vermietung als Ferienwohnung spielt in keiner Kommune eine Rolle.
13 Von den vier Kommunen haben sich drei bei der Befragung zur Mietpreisbremse für eine Aufnahme in
die Gebietskulisse ausgesprochen, eine Kommune hat dagegen votiert.Voraussetzungen für
Zweckentfremdungssatzung
Kommunen
gesamt
Gruppe A:
ohne Satzung und ohne
Mietpreisbremse
Gruppe B:
ohne Satzung und mit
Mietpreisbremse
Gruppe C:
mit Satzung
1. Wohnungsmarkt nicht angespannt
1.1 Zweckentfremdung kein Problem 24 19 5 0
1.2 Zweckentfremdung ein Problem 3 3 0 0
2. Wohnungsmarkt (sehr) angespannt
2.1 Zweckentfremdung kein Problem* 29 20 9 0
2.2 Zweckentfremdung ein Problem 11 3 4 4
gesamt 67 45 18 4
* inkl. eine Kommune der Gruppe A und zwei Kommunen der Gruppe B mit Angabe "weiß nicht".
Befragte Kommunen nach Bewertung der Voraussetzungen für eine Satzung
(Wohnungsmarktlage und Zweckentfremdung als Problem)
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Kommunen ohne Thematisierung einer Zweckentfremdungssatzung
In zwei der Kommunen (Bielefeld und Brühl) wurde eine Zweckentfremdungssatzung bis-
her noch nicht thematisiert. Nach den Interviewergebnissen hängt dies vor allem damit
zusammen, dass die wenigen Zweckentfremdungsfälle nur mit sehr geringen Problemen
verbunden sind. Hin und wieder kommen Abrisse vor, bei denen jedoch anschließend in
aller Regel ausreichend Ersatzwohnraum durch Neubau geschaffen wird. Struktureller
Leerstand kommt aufgrund der Wohnungsmarktlage so gut wie nicht vor. In den Berei-
chen Büro und Einzelhandel gibt es eine Reihe von Leerständen, sodass der Umnut-
zungsdruck aufgrund der höheren ökonomischen Attraktivität der Wohnnutzung gering ist.
Als Gründe für die fehlende Zweckentfremdungssatzung spielt in der einen Kommune die
fehlende Notwendigkeit, gegen Zweckentfremdung vorzugehen, eine wesentliche Rolle.
Zusätzlich werden jedoch auch Umsetzungsprobleme befürchtet: fehlendes Personal, die
fehlende aber benötigte Qualifikation, rechtssichere Bescheide zu erstellen, und generell
ein ungünstiges Nutzen-Kosten-Verhältnis. Hierbei dürften offenbar auch eher schlechte
Erfahrungen eine Rolle spielen, die mit den Landesverordnungen gemacht wurden, da
aufgrund von Hinweisen und Anzeigen vielfach Fällen nachgegangen werden musste, die
sich im Nachhinein als keine bzw. nicht problematische Zweckentfremdungsfälle heraus-
stellten. Als weiterer wichtiger Grund spielen grundsätzliche Bedenken (der Politik) gegen
das Instrument bzw. Markteingriffe eine große Rolle.
Bei der anderen Kommune, bei der eine Zweckentfremdungssatzung bisher noch nicht
thematisiert wurde, beziehen sich die insgesamt kleinen Probleme auf den geplanten Ab-
riss und die Nutzung von Wohnraum als Gewerbe. Insgesamt handelt es sich nach Aus-
sagen der Kommune um ca. 20 bis 25 Zweckentfremdungsfälle pro Jahr, die sich jedoch
überwiegend als unproblematisch herausstellen, da bei den Abrissen anschließend aus-
reichend Ersatzwohnraum neu gebaut wird. Die Umnutzung von Wohnraum in Gewerbe
kommt in der Kommune selten vor, hier besteht eher der umgekehrte Trend der Umnut-
zung von Gewerbe in Wohnen (Büroräume und kleinere Läden). Als entscheidender
Grund für die fehlende Zweckentfremdungssatzung wird der fehlende politische Wille für
die Einführung des Instruments genannt. Es habe bisher noch keine politischen Initiativen
für eine Satzung gegeben, was mit der geringen Problematik der Zweckentfremdung zu-
sammenhänge. Verwaltungssintern spielten fehlendes Personal für die Umsetzung und
die geringen zu erwartenden Wirkungen, die eine Satzung für die Entlastung des Woh-
nungsmarkts mit sich bringt, eine wichtige Rolle, sodass auch hier eine Skepsis gegen-
über dem Instrument zum Tragen kommt.
In den Interviews wurde (nicht nur bei dieser Gruppe) mehrfach darauf verwiesen, dass
die Zweckentfremdungssatzung nicht das richtige Instrument darstellt, um gegen Woh-
nungsmarktprobleme und insbesondere einen Wohnungsmangel vorzugehen, da sichSeite 52 von 92

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auch mit hohem eingesetztem Aufwand keine ausreichenden Mengeneffekte erzielen lie-
ßen. In diesem Zusammenhang wurde vorgebracht, dass es wirkungsvollere Instrumente
gibt, um die Lage auf dem Wohnungsmarkt positiv zu beeinflussen. Genannt werden bei-
spielsweise das Bau- und Planungsrecht und in Zusammenhang mit der Baulandpolitik
eine Quote für geförderten Wohnungsbau.
Kommune mit mehrfacher Diskussion, aber verworfener Satzung
In einer der vier Kommunen (Düsseldorf) ist die Zweckentfremdungssatzung in den letz-
ten Jahren mehrfach diskutiert, ab

Gekürzt — den vollständigen Text enthält das PDF.